理论与实践的若干问题

“旅游公共服务”在我国被作为一个明确而独立的问题提出，始于2006年“十六大”提倡建设“服务型政府”。近几年，各地纷纷加强旅游公共服务体系建设，桂林市、北京市旅游局（委）还先后设立了旅游公共服务处。但是，旅游公共服务在理论上的必然性和必要性尚未获得共识，实践领域的功能定位、绩效标准、体制与运行机制等若干重要问题也还没有得到很好的解决。一些地方的旅游公共服务建设呈现出表面繁荣、内在苍白，或者突击式建好后任凭其衰落的不良态势。笔者认为，造成这些问题的原因是：

一、业内外对于旅游公共服务的必然性与必要性认知不足

尽管这几年许多城市已经开始重视旅游公共服务体系的建设和完善，然而，笔者在调研过程中发现，我国许多经济学者，财政、交通等公共资源管理部门，甚至部分旅游管理者自身，仍然困惑甚至不认同旅游业需要系统的公共服务体系。他们认为，旅游业是一个高度市场化的产业经济领域，不属于国计民生基本需求范畴，无须特别的公共服务投入。因此，当我国许多城市的旅游部门希望与国际接轨，在主要交通枢纽点设立公益性旅游咨询点时，无法得到机场、火车站等公共资源部门的理解和配合，在咨询点场地选择和租金问题上，完全以市场化的态度对待旅游部门的要求。许多城市的旅游咨询服务体系无法获得连续性的财政资金支持，出现旅游咨询网点管“生”、不管“养”的现象，或者要求公益性咨询中心从事经营活动以求自负盈亏。城市交通部门对于建设城市观光车、通往主要景区的便捷旅游交通服务设施的要求，或设进入门槛，或认为是帮旅游部门的忙，并没有将其纳入城市整体公共服务范畴予以综合解决。这种认为旅游是一个独立经济部门的观点的存在，或许与旅游界自身最近十多年过分强调旅游业的经济效用和产业属性，而忽略了其很大程度上的文化/事业属性有关。

事实上，旅游业是天生具有文化/事业属性和经济/产业双重属性的领域，它离不开市场需求，更离不开公共产品。大规模的旅游需求（行为），是导致旅游作为一种产业形态和行政部门存在的根本前提，而人们的旅游需求天然具有社会文化属性。至于旅游活动产生的经济效益，只是人们社会文化活动的一种附带结果，并非旅游活动本身的属性和这种活动的全部。人们出游所需的道路、车站、机场、电信等基础设施，以及名山胜水、文物古迹等公共资源和产品，是旅游业生存发展必不可少的依托条件。中国旅游业起步初期很长一段时间内，掣肘旅游业发展的瓶颈，并不是饭店等市场化产品，而是民航、铁路、公路等公共基础设施。不能因为如今基础设施等公共产品已不再成为旅游发展的瓶颈，或因市场需求巨大就忽略了旅游原本就有的公共产品属性。目前发达国家如法国、英国、日本都将旅游部门与交通、文化、建筑、休闲等公共服务部门结合在一起设立，其对旅游的职能定位已十分清晰。

为什么旅游业发展到一个新的阶段后，会凸显出旅游公共服务问题的重要性？

其一，这是适应旅游市场发展趋势的新要求。我国大多数城市的散客占比已经达到70%～90%，大量散客外出旅游，都有了解目的地资讯的需要，包括旅游咨询中心和政府旅游资讯官网在内的旅游资讯体系，就是重点面向散客的公共服务。

其二，城市旅游发展进入更高阶段的需要。当代旅游发展，已经从简单的“景点旅游”进入“城市旅游”时代。人们不再满足于去观赏一些知名景点，而是希望深入城市的角落中去寻找、体味城市文化的深层内涵和特别韵味，进行“深度游”和“慢游”。因此，传统的适合团队简单观光旅游的服务设施显然过于粗糙简单，无法满足多元、深度的市场需求。

其三，提高游客满意度、增强目的地吸引力的需要。中国旅游研究院2009年的大规模样本调查显示，面向散客的便利公共交通建设不足、旅游信息服务滞后、旅游公共投诉机制不健全等旅游公共服务体系的不完善，成为影响游客满意度的第二大因素（仅次于旅行社服务），亟须加以完善，才有望“把旅游业培养成人民更加满意的现代服务业”。

其四，净化旅游市场环境、提升旅游目的地形象的需要。市场也有失灵之处。如果某些领域的正面有效供给无法满足需求，而正规企业又无力或不愿提供时，非法违规势力就会乘虚而入占领这一市场。各地“一日游”乱象其实就是旅游公共服务到来的迟缓和不足造成的。尤其是城市便捷交通不足，地图、“一日游”线路等资讯缺位造成的。北京“一日游”乱象和天安门地区滥发小广告、假地图现象长期难以根治，表面看起来是打击不力，其根源则在于从市区前往八达岭长城—十三陵进行一日游览的公共交通不便利和资讯的缺失。

二、没有分清旅游公共服务供给的主体责任者

旅游公共服务，是指由政府提供或主导提供的，现实或潜在旅游者与旅游业经营者、从业人员不论其国别、消费水平和地位、旅游形式如何都可以普遍享有的，市场或单个企业无力或不愿提供的服务和公共产品。从范畴看，旅游公共服务包括道路、车站、机场、电信等基础设施，名山胜水、文物古迹等旅游资源，旅游目的地形象推广和资讯供给，区域旅游发展规划、行业规范和标准等行业管理服务，也包括旅游者权益维护、安全救助等保障性服务等。在旅游发展的更高阶段，城市游憩空间、优美环境和卫生条件等软环境，也会进一步构成目的地必备的旅游公共服务要素。这些公共服务供给，绝大多数必须由游客停留和活动所在地的地方政府提供。

鉴于单个景区一般难以构成独立旅游目的地，而城市大多兼具旅游目的地和客流中转地的身份，因此，拥有丰富旅游资源和客流中转地的城市，自然成为向游客提供旅游公共服务的主要责任主体。如道路、机场、铁路、景区、旅游质监执法机构、旅游资讯网站、旅游服务热线电话、救援服务机构，一般都是以城市为单位的（而不是省）。中央政府（含部委）对旅游公共服务的供给主要体现在休假制度、旅游立法导向、旅游发展政策等宏观层面，以及民航、铁路、风景名胜资源的建设规划等方面。因此，中央政府和部委应该为地方提供更多直接服务的机会和政策，而不必越级代理许多公共服务的具体事务。

三、旅游公共服务供给的体制与运行机制不畅

目前，以地方旅游局（委）为代表的政府部门直接承担着旅游质量监督和执法服务、旅游资讯（含咨询点和网站等）服务，以及服务于访客的便利设施，如旅游公共卫生间、旅游集散中心等建设的职能；而重大基础设施服务，如旅游资源开发建设，机场、铁路、公路等交通基础设施建设，仍由旅游部门之外的其他公共资源管理部门和地方政府直接提供。这在许多国家也如此。目前来看，我国旅游公共服务存在的最大问题，是服务供给的体制和运行机制还不顺畅。表现在：①旅游信息中心的事业机构属性，导致旅游咨询服务的资金来源无保障。②市级机构过多将咨询网点建设运行责任下移至区县和企业，导致权责不匹、功能发挥受限。③交通部门所能提供的旅游公共服务距离市场需求还有很大距离，但过于僵硬的行业规则和进入壁垒，又阻碍了旅游部门和企业的进入。因此，能够满足巨量散客需求的便捷交通服务的不足，成为旅游部门无力解决但却必须承担政府指责和市场抱怨的重灾区。

多年来，旅游界总是苦于自己手中只有市场需求却无公共资源掌控权，因而总想找到扩大自己的管理界限与话语权的切入点，然而，只从经济型产业角度出发去努力，过度强调旅游业的产业地位和创收作用，弱化甚至忽略旅游对于促进社会文化发展与提升国民福祉的作用，其实只是一种“小旅游”观，其结果只能南辕北辙。只有兼顾旅游的事业属性和经济属性，将旅游作为满足人民群众生活需要的大事业来看待，才是一种真正的“大旅游”观，才能将旅游公共服务做好，并做大、做强、做好旅游事业。