从政策系统的角度来看

公共政策是一个由多种要素构成的系统，主要包括公共政策主体、公共政策客体和公共政策环境这三个要素。下面从这些要素出发来分析公共政策失灵的原因。

（一）政策主体的素质低，价值观偏失

公共政策主体一般可以界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估、监控和终结的个人、团体或组织。公共政策主体是政策系统的核心部分，是公共政策出现和实施的主要推动者，是公共政策发挥效能的关键变量，而政策主体的素质不高，态度价值观的偏失会妨碍整个政策系统的运行，导致出现政策失灵的后果。首先，政策主体缺乏必要的知识和能力，一般而言，能力是指为完成一定的活动所需要的才能和本领，知识是指人们对某个事物的熟悉程度。作为公共政策主体必须掌握一定的与政策有关的知识，如基础知识、专业知识、相关知识、管理知识以及实践中的工作经验。在具备一定知识的基础上，公共政策主体的能力主要包括其在从事政策工作时所需要的理解能力、随机应变能力、组织管理能力、协调能力、人际关系能力、社会活动能力、开拓创新能力、独立思考能力等。政策主体的知识和能力在相当程度上决定了公共政策的成败。而现实生活中由于内外部因素的影响（政策制定者缺乏专业性例子），往往有很多政策主体缺乏相应的知识和能力，从而阻碍政策系统的运行，导致政策变形。如政策执行者对某项政策理解不透，把握不准其精神实质，就导致政策在传达、宣传、执行中的失真、失当、失误。其次，政策主体价值观偏失，态度消极。政策主体价值观是指政策主体对自己需要和行为是非善恶的评价标准，它能影响政策主体的行为方向和行为方式。政策主体价值观的偏失意味着价值观发生了错误，以个人偏好和是否利己作为公共政策制定和实施的准则，进而导致公共政策的价值偏离。政策主体价值观偏失主要表现为过度追求个人利益和道德水平低下，公共政策的公共性要求公共政策主体为大众服务，谋求公共利益，但并不否认他们也有自己的利益追求。政策主体适度、适当的利益追求有利于推动公共政策系统的运行，但不适当的利益追求、过分地强调私人利益会导致政策失灵。例如，政策制定者只将与自己有利害关系的问题纳入政策议程，做出有利于自己的决策。政策执行者如果觉得上级的政策内容触犯了自己的利益，就会以各种借口变通、拖延或改变执行这些政策出现诸如执行滞后、敷衍执行、选择性执行等现象，甚至有些人拒不执行或歪曲决策，严重影响政策的执行效果，最终导致政策失灵。美国著名行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆指出：“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人。”^[8]政策主体错误的价值观使得自身道德水平低下，责任感缺失，他们往往以消极的态度参与政策。冷漠自私的政策主体足以使政策失灵。

（二）公共问题的复杂性，目标团体的不配合

詹姆斯·E.安德森指出：“公共问题是由多种因素引起的，而政策却可能只是解决其中的一个或数个问题。”^[9]因此有些政策达不到预定的目标是社会问题本身的复杂性造成的。如针对某路段交通事故率较高的情况，政府制定出拓宽路面的政策。这在一定程度上有助于减少因路面狭窄造成的交通事故，但对于因人为因素造成的交通事故，如交通法规意识淡薄，该项政策则无济于事。该项政策只能解决问题的一个方面，而不能解决其他原因造成的交通事故。还有的公共问题因其所涉及的复杂环境，难以解决或难以彻底解决。这些问题一般都涉及人性或国家利益。此外，公共问题的动态性加大公共政策成功的难度，政策的形成总是需要时间的，再加上有时候政府某些环节的低效率，当政策制定出来准备执行时，政策意在解决的问题已发生了性质变化，该政策已经不适合当前的情况，若继续执行，那政策自然失败。因此政策失灵也可能是因社会问题的动态性而引起的政策滞后性。总之社会问题的复杂性和动态性加大了公共政策解决的难度，容易造成政策失灵。

每项政策都有其固定的指向对象，即目标团体。政策能否达到预期目的，并不只是政策主体的事，目标团体的态度也起着很大的作用。如果目标团体顺从、接受政策，政策就会被顺利执行，反之，即使政策执行者投入再多的人力、物力、财力，政策也很难被有效执行，甚至在目标团体的强烈抵制下，政策会惨遭失败。就计划生育政策执行而言，先不考虑其本身的科学性，在某些地区、某部分人中间，该项政策并不成功，这些人由于“男尊女卑”“养儿防老”的思想抵制国家的计划生育政策，很多家庭违反规定甚至法令偷生、超生，不利于计划生育工作的开展，还引发许多其他社会问题，如超生子女无法获得合法身份、干群矛盾等。

（三）公共政策环境的影响

政策环境是影响政策产生和发展的一切因素总和，一般分为自然环境和社会环境。任何政策总处于一定的环境之中，环境影响和制约着一国的内外政策，地理位置、自然资源、政治环境、经济状况、社会心理、国际环境等都会影响政策效力，它们的影响是双面性的，既可能促进政策的实施也可能造成政策失灵。如社会经济状况是公共政策制定的出发点，经济环境为政策系统的运行提供了人力、财力、物力等必需的资源。因此政策主体要想制定出合理的政策并使它取得预期的效果，首要和根本的一条是从本国或本地区经济发展的实际情况出发。而现实中，政策制定者往往忽视了经济实力的制约，好高骛远制定出的政策远远超过了经济实力可承担的范围，最终导致政策失灵。改革开放前，我国出现的一系列政策失误，如“大跃进”、人民公社化运动等都是由于忽视当时的国情和经济水平引起的。很多情况下政策失灵不是单纯的某一个机构或某个人的问题，根本的还是体制问题。在政治体制上，我国政府的权力过大，而公民权利小，这就给政府提供了政策寻租的空间。此外，在经济全球化的今天，“国际环境也成为各国公共决策的一个重要变数，离开国际环境，无视国际经济、政治、科技、文化发展趋势的公共政策要取得预期效果是不可想象的”^[10]。还有政策制定者不考虑本国国情照搬国外政策也是政策失灵常见的原因。

以上是从静态角度分析政策环境可能引起政策失灵的原因，而政策环境并不是一成不变的，它是处于相对静止，绝对运动的状态之中。尤其对处于转型期的中国来说，外部环境呈现变异性和流动性的特征，不确定性因素增多，加大公共政策稳定运行的难度。滞后性是政策失灵的主要原因。政策制定时依据的政策环境到实施时已经发生了变化，政策问题和政策目标群体同样发生着变化，如果政策本身不具有相当的灵活性和调适性，即使政策得到完整有效的执行，那么彼时的政策也必然会在此时的环境中失灵。