我国城市管理行政执法体制改革的必要性与可行性

五、我国城市管理行政执法体制改革的必要性与可行性

我国当前城市管理行政执法体制改革的契机来自政府与市场、政府与社会关系的深度重构。政府机构改革废除了政府部门与经济主体一一对应的设置模式，综合经济管理部门及政府的服务职能得到加强。但政府部门留存的分割式管理及类似的行政观念还有强大基础，其脱离社会现实、以部门为本位的立法和行政体制，阻碍着市场经济体制改革的有序进行和行政活动追求公共利益最大化的目的。因此，行政制度必须相应变革，重新界定公私权益，减少和化解双方矛盾。传统粗放式管理方式、长期以来的“重建轻管”和唯GDP带来的是城市环境的日益恶化以及由此引发的各种社会问题，对政府治理城市的模式与手段创新提出了挑战。城市管理行政综合执法的目的和任务就是遏制和解决城市在经济、社会、环境方面表现出来的目标与现状之间的矛盾与反差（即通常所说的“城市病”）。加强现代城市管理理念的研究，改革城市管理体制和运行机制，强化依法行政、依法治市，切实提高城市管理水平已是当务之急。转变政府职能要求政府“归位”，改变过去“全能政府”模式，做政府应该做的事，而不是要求政府“弃位”、“不作为”。我国现有的行政执法机构设置较乱，性质不一，普遍存在行政执法队伍“多”、“散”、“乱”的现象，行政执法成本过高、执法效率低下。时代的发展要求城市政府不断调整政府职能，改革行政管理体制，建立“精简、统一、效能”的行政执法体制，加强政府与公众对公共生活的合作管理，实现城市和区域的协调可持续发展，只有这样城市管理现代化才能取得大的突破。传统执法体制的不顺导致的城市管理行政执法产生了许多负面影响，利益的趋使诱使执法机构和执法人员违法执法，诱使一些人冒受处分、处罚的危险顶风违法；官僚主义、衙门作风的盛行带来的地方保护主义和部门利益化加大了行政执法成本，损害了公民利益。构建法治政府要求对城市管理行政执法从单纯依靠行政手段转变为依靠法律手段，要求城市政府在执法过程中依法行政、规范执法，提高城市管理执法的合法性、合理性、透明性和有效性。市场经济为我国城市管理行政执法体制改革提供了现实的土壤与环境。“市场经济对依法行政的内在需求，已经从法律规则自身的角度上表明：行政执法只能根植于市经济，而与自然经济、计划经济无缘。”首先，我国市场经济体制已初步建立，市场经济为我国城市管理行政法的实现提供了重要的社会推动力量——市场主体的多元化。由于市场主体的多元化，就产生了市民社会。市民社会在社会中追求法治，市民社会的力量或权力制约着国家对权力的行使，使其有一定的边界。这种以权力对抗、控制权力才是有效的。其次，市场经济为行政执法所需要的文化观念提供了萌生、滋长的契机。具体而言主要有：权利观念。在市经济条件下各经济主体均有各自的经济利益，维护自身的合法权益已成为人们的自觉行动。行政机关必须保护公民、法人或其他组织的合法权益；公平、效率观念。行政机关不能像计划经济体制下一味以行政命令式的管理方式开展行政执法活动，而必须充分尊重市场主体的意愿，“法律面前人人平等”，坚持公平原则，同时降低行政执法成本，提高执法效率。政治民主化是现代行政法治产生的基本前提，民主化程度直接影响和决定行政执法的实现程度。社会主义民主的本质特征要求行政机关的行政管理贯彻以下行政民主原则：政务公开。政府有义务公开行政信息，让人民群众了解政府的决策过程；行政参与，让人民群众参与行政决策过程，广泛征求群众意见；行政监督，必须接受人民群众、社会团体和法律的监督等。这些原则为城市管理行政执法体制改革提供了基本政治保障。自1997年5月北京市宣武区首个启动以城市管理综合执法为突破口的相对集中行政处罚权试点以来，有效解决了行政执法领域长期存在的问题，在改善城市管理方面取得了显著成效。如通过相对集中行政处罚权，将城市管理某些领域的多支执法队伍合并为一支执法队伍，执法人员总数大大减少，但执法力量更为集中，执法力度增大；在相对集中行政处罚权后，许多城市将有关行政执法部门的审批权和其他管理权相应进行了调整、归并，重新设置了有关部门职能，从而为精简机构和合理调整部门职能配置打下了一定的基础等，这些为推进城市管理行政执法体制改革总结了有益经验。

公共组织理论是研究和揭示公共组织性质、设计方式、组织行为和发展规律等一系列组织问题的理论。掌握公共组织理论是实施公共管理、开展城市管理行政执法的重要理论基础。19世纪未至20世纪30年代传统科学管理时期的组织理论着重论述了管理与组织的职能和原则、过程与方法等问题，其主要特点在于：重视组织的标准化、秩序化和规范化问题；强调组织的职能化和分工化；提出了组织的管理幅度和管理层次问题；主张在组织中实行严格的层级节制和纪律制度；明确权力和责任的关系及内容；把提高效率作为管理和组织的最终目的。这些理论仍对现代公共组织的发14单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。科斯的交易成本理论认为企业为了减少或降低交易成本，将外部交易内部化，通过内部组织运作来替代市场交易，从而成为可以替代市场来配置资源的一种资源配置形式。交易成本理论对于公共行政的发展产生了重大影响。它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一个角度去了解公共行政的特征及其必要性。基于该理论的启示，人们很容易从科斯的理论中联想到在“整个社会是一个大工厂”的传统体制中，交易费用过高是它各种弊端的主要原因之一；交易费用的存在同样是导致公共部门选择“小而全、大而全”管理方式时考虑的重要因素等等。各公共部门之间的互相“扯皮”和“踢皮球”，行政成本过大、办事效率低下、寻租等现象，都证明了交易费用在公共管理中有着更为重要的地位，因而也是解释、进而解决许多公共管理的重要因素。对我国城市管理行政执法中的各项成本，可用德国学者柯武刚、史漫飞的概念来概括。一是政府的代理成本。“政府的代理成本是指政府机构运行的资源代价。它包括监督政府内外情况的成本”。二是服从成本，“服从成本只源于民间的个人和组织。每当这样的个人和组织服从政府公法条文的支配时，就会产生这方面的成本。公民和组织必须按税制和政府规章所规定的制度约束行事。”三是协调成本。“协调成本是个人与他人交往结合他们所拥有的产权时发生的。”我国的城管行政综合执法将原来多个机关行使的权力交由一个机关行使，精简了执法机构，减少了执法队伍，有效节约了行政资源，同时避免或减少了分散执法、多重执法现象，有效降低了服务成本与协调成本。从这个角度说，行政综合执法机关的设立完全符合经济学中的最低成本原理。但由于行政权行使主体是设计出来的，且没有现成的依据和参考系，难免加进许多主观成分，因此最低成本只是观念上的满意最低成本而不可能是绝对最低成本。

分权制衡理论是被西方国家普遍运用在政治体制和其他国家管理活动中的重要法理，是资本主义国家机构的组织原则，是指立法、行政、司法的分立与制衡。制衡学说源于分权思想，分权思想可以溯源于古希腊的亚里士多德。这位古希腊的先哲在阐释他的“法治应当优于一人之治”思想时，主张把政府的权力分为讨论、执行、司法三个要素，而权力活动又应当普遍地、严格地遵守制定得完好的法律。在分权思想基础上发展起来的制衡学说，形成于资产阶级革命时期。洛克在《政府论》中提出了与封建专制相抗衡的分权学说和建构君主立宪制的思想主张。孟德斯鸠在洛克的基础上，系统完备地阐述了分权和制衡的思想，使之成为资产阶级国家和法的理论的基本原则。在孟德斯鸠《论法的精神》一书中系统论述了分权和制衡思想。他认为立法、行政、司法三权应分立，议会行政立法权，君主行使行政权，法院行使司法权，三权不仅分立，而且要互相制衡，在统治者内部，要防止滥用权力，必须以权力约束权力。[37]防止权力的滥用，保证公民的政治自由是孟德斯鸠分权制衡量思想的根本目的。分权制衡是资产阶级设置不同国家机关为自己利益服务的原则，籍此实现资产阶级内部不同权力之间的制约和平衡。分权是指国家权力分成若干部分，由宪法授予不同的国家机构和不同的人执掌，没有一个部门服从或支配其他任何部门，没有一个部门可以行使宪法赋予其他部门的权力；制衡即分立为不同部分的权力之间形成彼此制约的关系，其中任何一个部门权力都不能独占优势。因此，权力分立并不是说分掌权力的各部门应该完全互不相干，而是互有牵制。事实上，权力具有一种侵犯性质，应该通过给它规定的限度在实际上加以限制，以保证国家各部分权力在运行中保持总体平衡。尽管分权制衡机制为作为资本主义国家统治阶级的整个资产阶级利益服务，但对我国行政管理体制同样具有现代性价值，对我国城市管理行政执法体制改革具有借鉴意义。我国长期“全能政府”下的行政权力高度集中，使其偏离行政权和行使目的，导致行政权的非常态膨胀，出现行政异化，这种背景下的我国城市管理行政执法往往出现多头执法、懈怠执法、有利争着管，无利不管的现象。在1982年至2008年的政府机构改革进程中，我国对行政系统和权力的目标进行逐步分解与综合，采取各种措施限制行政权，控制行政权，限制和缩减行政的“异化疆域”，行政权力由集中逐步转向分权于公民社会或第三部门，达到权力制衡的目的。我国城市管理行政执法体制改革过程中将制定政策、审查审批权与监督检查、实施处罚权相对分开，监督处罚权与技术检验权相对分开，从权力分离的角度，使相关行政职能之间保持一定的制衡关系，显然是很有必要的，对推动服务型政府的建设，抑制部门利益具有重要作用。

亚里士多德说过：“法治包含着两重含义：已经成立的法获得普遍的服务，而大家所制定的法律又应当是本身制定的良好的法律。”这就意味着在法治国家中，行政机关的任何一项行为必须有明确的法律依据，城市管理行政执法也不例外。这些法律法规主要包括如下：《中华人民共和国宪法》第107条规定：“县级以上的地方各级人民政府依据法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任命、培训、考核和奖惩行政工作人员。”为地方人民政府实施本行政区域内行使行政执法权提供了宪法上的支持。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》64条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精简的原则，设立必要的工作部门。”为地方人民政府在其内部调整行政执法权，建立行政综合执法制度提供了组织法的支持。《中华人民共和国行政处罚法》确立了相对集中行政处罚权的原则，并作为一项法律制度开始试行。认可并规范了执法主体资格，为城市管理行政综合执法提供了立法依据。《国务院关于全面推进依法行政的决定》指出：“要依照行政处罚法的规定，实行罚缴分离制度，继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围。”进一步肯定了推行相对集中行政处罚权的作用。《关于继续做好相对集中行政处罚试点工作的通知》进一步提高了对实行相对集中行政处罚权制度重大意义的认识，认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制，支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权试点工作。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》提出继续抓好相对集中行政处罚权现有试点城市的试点工作，积极稳妥地扩大试点范围，并把试点经验运用于市、县机构改革，进一步理顺市、县行政管理体制。《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》指出充分认识清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的重要意义，提出了综合行政执法试点工作的指导思想、原则和基本内容。《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（2003）要求地方各级机构编制部门和法制工作机构要加强协调、充分沟通、紧密配合、共同抓好综合行政执法试点工作，统一协调有关机构设置、职能调整、人员编制和法律法规事宜。为综合行政执法工作的顺利进行在组织队伍上提供了有力的保障。地方法规与规章。自实行综合执法工作试点以来，试点城市都制定了关于进行综合执法工作的地方规章。广州市政府1999年制定了《广州市城市管理综合执法细则》；南宁市政府于2004年通过了《南宁市相对集中行政处罚实施办法》；北京市2007年制定了《城市管理综合行政执法规定》等等。

城管执法是城市现代化发展过程中的必然产物，在城市化的发展进程中，城市的急剧发展和人口膨胀，必然导致市民群众对高质量生活、居住环境的不断追求，而这在一定程度上对政府在城市管理中提供公务服务与监管的职能提出了要求。现代化的城市如果离开城市管理执法，必将导致城市发展的失序与混乱。如在我们的调研中，针对普通市民当我们问及“您觉得一个城市环境好坏与城管部门有没有关系？”时，在回收的237份有效问卷中，有83﹪的市民群众选了“关系很密切”。（见图表1）而当我们问及“您觉得如果没有城管执法，城市会怎样?”时，在回收的237份有效问卷中，有46﹪的市民群众选了“城市状况会更加糟糕”。（见图表2）

图表1

图表2

可见，在现代城市建设过程中，问题不在于要不要城管执法，而在于要什么样的城管执法，对这种执法我们如何规制。其实城管执法是世界各国城市建设中的普遍要求，不论在那个国家，政府在城市管理的过程中，基于提高城市居民生活水平、实现城市发展的现代化模式，都针对各自的特点建立了适合自己的城市管理模式。只是由于在现代社会发展过程中，各个国家、城市因其独特的文化、历史、地理位置、气候环境、行政隶属等不同而各有其特点。但不论各国特点有多大的差异，但其基本共同点都是强调城市管理的法制化。如在美国，城市管理中一个最重要的特征就是不断完善法律体系，严格执法，加强监督，实现依法治市。好的政策和法律，只有得到落实，才能发挥其应有的作用。美国所有的合法摊贩都是当地政府经过科学规划后允许设立的。数量和地点都是经过科学规划的，既不能影响当地交通和周围民众的生活，也要照顾到有足够的往来客流量。因此，许多摊贩都设在大道边或重要景点旁，作为华盛顿核心地所在的白宫，更是摊贩云集之地。^[9]摊贩的车和摊位一般都有秩序地排在人行道边上或广场四周，而且装饰得色彩亮丽，外形整洁。餐具和桌椅等也很干净。一旦有了垃圾，经营者会马上用大塑料袋收集，或堆在角落，或送到街角边的大垃圾箱里去。喝空的易拉罐分开放好，而且客人也尽力配合，不会对交通和市容有太大影响。因此，现代城市管理的法制化必将要求城管执法走向法制化、正规化轨道。

2010年我国城市化水平已达到47.5﹪。随着城市化进程的加快，城管法律制度成为城市管理的一项重要制度。城管制度的宗旨是，“深化行政管理体制改革，优化配置权力资源，统一执法主体和行政执法权力，解决多头执法、职责交叉、重复处罚和行政执法机构膨胀等问题，维护整洁优美的城市环境，为人民创造良好的生活空间，最终目的是通过集中行使行政处罚权提高效率，管好城市秩序”。这充分体现了城市发展对于城市管理制度需要。实行城市管理综合执法，有利于明确职责，营造整洁的市容环境。城管综合执法由于执法权力相对集中，在实际运用中更易于明确各职能部门的职责，减少扯皮；有利于城市管理工作的顺利开展。由于城市管理综合执法队伍拥有较全的城管执法职能，这支队伍遇到各类城市管理相对人的违法违章行为时，均可以执法主体对其进行处罚，不存在争权夺利互相推诱的问题，能够使违法行为得以迅速消除。实行城市管理综合执法；有利于维护老百姓的合法权益，作为代表政府行使市容和环境卫生行政管理权力的职能部门.最主要的就是如何为群众服务好，最大程度地发挥城市的各项功能，使城市管理落到实处，让群众受益。从目前情况看，只有对城市管实行城市管理综合执法.有利于政令畅通，齐抓共管。实行城市管理综合执法，有利于建立一支高素质的城市管理监察队伍，树立政府形象。