当前我国社会政策的改革与完善

三、当前我国社会政策的改革与完善

自改革开放以来，经济体制改革打破了过去依托公有制和计划经济体制的社会政策的制度基础，社会政策方面也进行着与之相应的改革。我们可以大致分为三个阶段:一是对70年代末严重的社会问题和80年代初经济体制改革所引发的社会矛盾而采取的改革;二是在市场化和全球化的背景下社会政策制度的转型;最后是社会政策目标和功能的重新定位以及长期社会政策体系的构建。

(一)改革开放初期我国社会政策改革(70年代末到80年代初期)

1.就业体制和住房制度改革

针对20世纪70年代末的大批返城知青，传统的计划安置就业的政策与就业需求之间的体制性矛盾催发了中国城镇就业制度的变革。1980年8月召开的全国劳动工作会议提出“三结合”就业方针(即劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合)。1981年10月，中央政府又出台《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干规定》，进一步肯定了“三结合”就业方针，强调要把解决就业问题和调整所有制结构、产业结构密切结合起来。随着“三结合”的就业方针的实行，过去“统包统配”的计划就业管理制度被打破，劳动者就业和企业用人的主体地位初步得到体现，劳动力市场开始发育。同时，70年代末我国城市住房短缺现象相当严重。为此，在1979年以广西和陕西为试点带动其他省市实行住房出售。最初是全价售房，1982年后改为补贴售房，效果都不是很理想，但开启了住房改革的道路。

2.企业劳动保险制度改革

20世纪80年代，允许企业从利润留成中开支奖金、住房等各种福利，而企业同时负担一定数量的退休职工，导致不同企业在职职工的奖金和福利水平的差异。面对这一问题，开始对原有劳动保险制度的改革。1984年各地开始了以建立新的统筹体系为主要内容的劳动保险体制改革。其中主要包括退休金的统筹和医疗费的统筹。统筹的方式包括行业统筹和地区(市或区)统筹，并且基本上按照企业的行政所属体系来建立劳动保险的统筹体系。在新的统筹体制中，由各个企业按照其职工工资总额提取退休金统筹费，交由政府管理和统筹使用，政府按照各个企业退休职工的实际数量和退休金开支所需的实际数额，重新分配各个企业之间统筹费。1984年城镇集体所有制企业也实行养老保险制度，由企业向中国人民保险公司缴付费用，由中国人民保险公司统一经营，但未能实施下去。

总之，初期的社会政策改革，主要是针对当时严重的社会问题和由于经济体制改革所带来的制度不协调问题而进行了应对性改革，带有明显的被动性。尽管僵化的体制有所松动，但国家和企业的基本制度框架没有大的变化，政府在社会政策方面的基本思路和基本制度格局没有明显的变化。

(二)我国社会政策实质性的制度转型阶段(80年代后期到新世纪初)

从80年代后期起，随着经济体制改革取得一定的成效，对经济体制中存在的一些深层次问题的思考，以及经济全球化背景下的新自由主义福利改革理念对我国的影响。我国的社会政策改革开始朝着提高效率、控制福利水平、降低国家干预、鼓励个人和社会更多参与方向的制度转型。

1.政府采取的主要改革措施

一是将过去由企业直接负责的养老、医疗、工伤和生育保险的企业劳动保险制度转变为由政府组织、企业和个人共同缴费的社会保险制度。二是比较彻底地废除了过去由政府安置就业的制度、不允许企业解雇职工的铁饭碗制度，代之以促进劳动力市场发展的政策并实行了劳动合同制度，逐步建立了市场经济条件下的就业介绍、就业培训等就业服务体系，以及劳动者权利保护和劳资关系协调机制。三是比较彻底地废除了过去由政府和单位负责的福利性住房供应和分配制度，代之以商品化的住房供应体系。四是在允许医疗体系部分社会化和私有化的同时，促进了公共医疗机构朝着市场化的改革，提高医疗机构的运行效率和降低对政府财政的依赖。五是实行了社会福利社会化改革。允许并且鼓励个人和各类社会组织出资兴办社会福利机构;鼓励基层社区组织利用各种资源举办社区服务项目，并且鼓励企事业单位的社会服务设施向社会开放;同时，开始允许并促进慈善事业发展，调动民间资源投入社会福利事业。六是建立了新型的城市社会救助制度。20世纪90年代末普及了城市居民最低保障制度，将过去只针对“三无对象”的范围狭小的城市社会救济制度转化为带有普遍性的城市社会救助制度。七是教育制度的改革步伐缓慢。在90年代末以前，除了开放民间力量投入教育事业，高等教育毕业生实行自主择业，非义务教育阶段学生需要交纳学费等有限的改革之外，整个教育体系在较大程度上维持原来的体制。

2.社会政策基本体制和机制的转型

一是社会政策从过去依附于经济政策到逐渐形成独立的社会政策体系。二是我国的社会政策逐渐从过去的企业—国家模式转化到政府主导下的社会化模式。其中，第一层是商业化和市场化的社会服务，包括住房商品化改革和医疗部门的“准商业化”运行机制等;第二层是政府、企业、社会和个人共同负责的福利性供应，包括社会保险(养老、医疗、失业等)、社会福利服务机构和社区公共服务等;第三层是完全或基本由国家(政府)负责的福利供应，包括最低生活保障制度、基本的公共卫生投入、义务教育等。三是我国的社会福利的主导模式从普遍性福利转化到选择性福利模式。以前普遍性的福利供应包括面向所有城市居民的基本生活资料低价供应，福利性的医疗卫生和公共教育服务，以及国有企业职工的劳动保险、福利性住房和其他各项福利性服务的范围明显缩小，福利水平也相对降低。四是政府对许多社会服务机构(医院、学校、养老院、儿童福利院等)不再按照其实际预算全额拨款，而是要求社会服务机构通过向居民提供收费服务来补偿其资金缺口，进而促使各种社会服务机构进一步走向市场。

3.社会政策基本目标和基本理念的转化

一是我国社会政策的基本目标发生了重要的转化。在基本政治目标方面，从过去以体现社会公平为主转化为以维护社会稳定为根本;在基本经济目标方面，从过去通过向职工提供良好的福利服务而调动职工积极性，转变为以降低劳动力成本而提高企业和国家经济效率的目标;在基本社会目标方面，从过去通过以普遍性的社会福利而维持和提高社会生活质量，转化为降低普遍性的福利供给，重点向最困难的人群提供最低保障。二是我国社会政策的基本理念发生了重大的变化。从过去“社会主义”的理念向新自由主义的理念的靠拢;从注重公平、平等转化到了更加注重经济效益和反对高福利;从过去严重依赖国家和政府，转化到了更加强调社区、家庭和个人责任，主张更多社会参与的理念。

(三)社会政策改革与发展的新时期(2002年以来)

进入新世纪以来，中央关于构建“和谐社会”及坚持“科学发展观”的思想，给社会政策的改革与完善指明了方向。

1.采取的主要措施

一是从2001年起，陆续在东北三省进行了完善城镇社会保障制度的试点行动，做实个人账户来解决城市职工基本养老保险中的空账问题，并将“下岗”与失业保险制度并轨来解决国企改革遗留的下岗人员问题。二是从2002年起，中央政府进一步完善了城市低保制度，并着力建设综合性的城市社会救助体系。从2003年起，在我国城乡中陆续建立起了医疗救助制度、法律援助制度、流浪乞讨人员救助制度，进一步完善了住房救助制度，修订了《农村五保供养条例》，并于2007年在全国普及了农村最低生活保障制度。三是进一步重视劳动者权利保护，于2007年通过了《劳动合同法》、《促进就业法》和《劳动争议调解仲裁法》，进一步完善了促进就业的政策行动和保护劳动者就业权利的法规体系。四是进一步重视城市居民的住房保障，2004年起实施了《城镇低收入家庭廉租住房管理办法》，并于2007年修改为《廉租住房保障办法》，同年12月1日起正式实施。五是快速推进教育事业发展，进一步重视教育公平和教育保障。中央和地方政府都加强了对教育事业的投入，并且免除了贫困地区农村儿童接受义务教育的费用。六是反思90年代的医疗卫生改革，酝酿医疗卫生体制的新改革。针对卫生资源不合理分配，以及看病贵、看病难问题及公共卫生与疾病控制体系中的问题，政府加强公共卫生服务体系建设，决定进行以普及基本医疗卫生服务，保障群众基本医疗为目标的新一轮医疗卫生体制改革。七是重视农村社会政策，逐步建立和完善农村社会保障和公共服务体系。进一步完善了农村“五保户”制度，建立了农村医疗救助制度，普及了新型农村合作医疗制度和农村低保制度，试行了农村计划生育家庭养老保障等制度和行动，并且一些地区还在积极地研究建立普遍性的新型农村养老保险制度。八是重视针对农民工的社会政策。从2002年起，中央政府强调农民工在就业、社会保障和社会服务方面平等权利的问题。强化了农民工参加城镇社会保险的要求，各地设立了一些适合农民工的社会保险项目;积极探索解决养老保险关系转接等制度性难题;各地陆续将农民工子女受教育纳入城市公共教育体系，并且积极探索在更大范围内将农民工纳入城市社会福利、社会救助和公共服务体系的问题。九是进一步加强了社会福利服务和对特殊困难群体的保护和救助。各地都在不同程度上加大了对公共服务设施建设的投入，使社区的公共服务功能进一步增强。此外，中央政府及其有关部门发布了《关于加强孤儿救助工作的意见》(2006)，《残疾人就业条例》(2007)，全国人大常委会修订了《残疾人保障法》(2008)，进一步强化了对残疾人基本权利的保护。十是加快社会工作专业体制和社会工作人才队伍建设。人事部、民政部于2006年7月联合印发了《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》，并且于2008年6月举行了首次全国性的社会工作师、助理社会工作师职业水平考试。

2.此阶段社会政策的特点

一是社会政策更加注重以人为本，以民生为基础，以满足民众基本需要和维护社会稳定并重为政策制定的原则，而不是仅仅偏重于社会稳定。二是社会政策更加强调社会公平和基本权利保护，而不是过于强调“效率优先、兼顾公平”。三是社会政策更加强调向弱势群体倾斜，如残疾人、农民工、长期贫困者、儿童等群体。四是社会政策的主体中的中央政府责任明显增大，中央财政在社会政策行动中的投入增大，地区之间再分配(转移支付)水平提高。

改革开放30年来，我国的社会政策体系经过上述三个阶段的改革和完善，比较成功地从计划经济时代的社会政策模式转型到了适应社会主义市场经济的社会政策模式，又正在从比较单一的以经济建设为目标，逐渐转化到以构建社会主义和谐社会为目标的政策体系;从早期重福利轻效率转化到了后来的重效率轻公平，又向公平与效率并重回归。总之，目前我国的社会政策正在向更加科学的方向发展。

思考题

1.什么是社会问题?它的构成要素包括哪些?

2.社会问题的特征是什么?如何区分社会问题的不同类型?

3.什么是社会政策?它的实质和特点是什么?

4.社会问题与社会政策的关系如何?

5.我国当前的主要社会问题有哪些?

6.试论改革开放以来，我国社会政策的特点和发展方向。

主要参考文献

［1］朱力.社会问题概论［M］．北京:社会科学文献出版社，2002．

［2］王尚银.中国社会问题研究引论［M］．杭州:浙江大学出版社，2006．

［3］彭华民，杨心恒.社会学概论［M］．北京:高等教育出版社，2006．

［4］柴志明，冯溪屏.社会学原理［M］．杭州:浙江大学出版社，2005．

［5］范和生.现代社会学(下)［M］．合肥:安徽大学出版社，2005．

［6］刘庆龙，韩树军.中国社会政策［M］．郑州:河南人民出版社，2002．

［7］关信平.社会政策概论［M］．北京:高等教育出版社，2005．

［8］杨伟民.社会政策导论［M］．北京:中国人民大学出版社，2004．

［9］关信平.改革开放30年中国社会政策的改革与发展［J］．甘肃社会科学，2008(5)．

推荐阅读书目

［1］郑杭生.中国社会转型中的社会问题［M］．北京:中国人民大学出版社，1996．

［2］孙本文.现代中国社会问题［M］．北京:商务印书馆，1942．

［3］雷洪.我国当前社会问题透视及治理方略［M］．天津:天津人民出版社，1991．

［4］迈希尔.理解社会政策［M］．北京:商务印书馆，2003．

【注释】

[1]杨伟民.社会政策导论［M］北京:中国人民大学出版社，2004:44-48．

[2]参见http://news.sina.com.cn/c/2007-06-18/013113249717.shtml1980．

[3]参见http://news.qq.com/a/20070413/000486.htm．

[4]中国环境保护部发布2008中国环境状况公报．

[5]2009年国民经济和社会发展统计公报．

[6]2009年国民经济和社会发展统计公报．

[7]参见http://www.ahnw.gov.cn/2006nwkx/html．

[8]参见http://finance.qq.com/a/20100303/006356.htm．