社会信用与地方治理的良性互动

刘兆鑫

社会诚信是事关社会进步与发展的基础性规则，社会信用体系建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。惠州市于2012年9月获批为广东省社会信用体系建设试点市，以此为契机，惠州市政府大力推进社会信用体系建设，在制度建设、数据库建设和社会信用培育等方面做了大量先行先试的创新工作，积累了一定的建设经验。

郑州大学公共管理学院副教授 刘兆鑫

一、项目概况

社会信用体系建设在惠州市全面推进源于2012年惠州被批准为广东省社会信用体系建设试点市。在试点建设中，惠州市政府高度重视并系统设计工作方案。在创新动力方面，惠州社会信用体系建设项目表现出明显的上层部署与下层推动相结合的特征。经过四年建设，惠州市初步形成了以“三建两促”为核心的建设路径，具体做法包括：

（一）建立社会信用体系建设的组织机构

2012年底，惠州市成立了由50多个市直有关单位组成的社会信用体系建设统筹协调小组，制定出台《惠州市社会信用体系建设工作方案》、试点工作方案和公共信用信息管理系统建设方案，明确了建设任务和步骤。在此基础上，成立了市级信用中心，落实专职人员，专职负责公共信用信息管理系统的建设、完善、运行和维护工作，具体负责推广信用信息的应用。又在市行政服务中心设立了信用中心对外服务窗口，专门提供信用报告查询和信用异议申请业务。

（二）建设公共信用信息管理系统

惠州市政府出台了《惠州市公共信用信息系统建设工作方案》，明确了构建社会信用信息管理系统的基本原则、主要任务、责任分工和实施步骤。在广东省率先建立了“一库一网两平台”（公共信用信息库、信用惠州网、数据归集平台和信息应用平台）的市公共信用信息管理系统。

（三）建设社会信用管理制度

惠州市形成“1+4+N”的系列制度，其中“1”即《惠州市公共信用信息管理办法》，“4”包括政府使用信用信息管理规范、企业信用联动奖惩机制、信用信息报送和应用考核办法、政务信息数据安全保障管理办法，“N”是各专责小组制定的具体实施办法。

（四）促进社会信用信息广泛应用

惠州以社会信用信息系统为根基，不断扩大信用信息的使用范围。先后建立粮油产品安全可追溯体系、财政性资金扶助不良信用记录“一票否决”制度、以信用记录为依据的中小微企业融资服务平台，制定进出口企业信用“绿、黄灯”管理政策、惠州市反走私诚信体系建设工作方案，在农村信用建设中向农户推行“诚信通”卡。信用信息、信用记录已在公共资源交易、财政性资金分配、评选评优等公共管理活动中得到应用。

（五）促进区域信用合作

惠州市先后与广东省内多个城市进行了信用建设经验交流，与梅州、河源等地市签订信用建设合作协议。牵头组织召开了深莞惠与河源、汕尾的“3+2”区域信用合作联席会议，签署了《“3+2”区域信用合作备忘录》，发布《“3+2”区域信用合作宣言》。2016年初，惠州与深圳、东莞实现信用信息互查。此外，还与深圳海关共享数据，依托信用惠州网建成反走私诚信建设网。

二、项目成效

目前，惠州已初步形成了政府主导、社会共建、市县（区）联动的社会信用体系建设工作格局，建成了信用信息采集、管理、安全、应用“四位一体”的制度体系。在强有力的组织和制度保障下，惠州社会信用体系建设取得长足进步。

（一）高度整合的公共信用信息管理系统初步建成

从全国情况来看，建设共享共用的社会信用信息管理系统都面临整合难题。惠州通过部门协调、制定统一数据规范标准等措施，在短时间内建成了以“一库一网两平台”为核心的市级公共信用信息管理系统。目前，信用信息采集目录包含33家单位的147个数据主题1400个数据项，信息涵盖了企业、事业单位、社会组织和个人（重点人群）四类主体，入库数据量超过5.4 亿条，已免费出具信用信息报告 2000 多份。

（二）部门和行业信用体系建设稳步推进

农业、税务、旅游、社会组织、卫生、环保等部门开展信用等级评定工作；工商、国税、地税、检验检疫局、海关、农业等部门对企业实行等级分类管理，对等级高的企业实行优待，对等级低的企业实行强化管理和重点监控等管理措施；建立红黑榜名单制度，及时公示守信企业，曝光失信企业和违规从业人员信息，交通、食品药品监管、工商等部门相继披露“黑名单”信息；工程建设领域搭建了信用信息公开平台，建设了公务员录用诚信档案库，完善行贿犯罪档案查询系统；试点农户信用评级；土地和矿业权交易领域试水“黑名单”管理制度。

（三）社会信用信息开始广泛影响社会资源分配

目前惠州纳入二维码溯源的粮油产品供应规模占全市粮油消费总量的64.3%，企业一旦有信用污点记录，将自动被粮油采购单位屏蔽；信用报告在各类政府管理中应用，共梳理出涉及10个部门的21项适合使用信用报告的专项扶持资金，资金总额达1.24亿元；通过综合评价企业及企业主信用，惠州银行已成功发放21笔共3460万元纯信用贷款，参与贷前调查、贷中作业和贷后管理的贷款共有1471笔约63亿元；49家“黑名单”企业被系统屏蔽参与土地竞买，6家建筑企业因违法转包、投标业绩造假，被罚两年内禁止承接惠州建筑工程；公务员财产申报、个人重大事项申报、廉政记录、年度考核结果违法违纪违约行为等信用信息纳入档案，作为干部考核、任用、奖惩的重要依据。

三、可推广性

惠州市在社会信用体系建设方面已经形成较为系统的工作方案和行动计划，对全国其他地区有借鉴之处，具有一定的推广价值，具体表现为：

（一）建设工程具有规范性

社会诚信建设、社会信用体系建设自党的十七届六中全会以来就备受重视。2014年6月，国务院又专门印发《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，要求扎实推进社会信用体系建设各项重点工作。但总体来看，社会信用体系建设在我国尚处起步和地方探索阶段。一些地方政府的个别探索虽有创新但系统性不足，难免陷入“木桶效应困境”，降低了政府和社会对社会信用体系建设的心理预期，从而表现出动力不足的问题。惠州通过学习国内外先进经验和自身实践摸索，较为准确地把握了社会信用体系建设的核心任务和关联因素，其建设工程具有系统性、全面性，其社会信息数据标准与规范甚至可以为制定统一的社会信用信息标准提供参考和依据。

（二）创新举措具有可复制性

惠州社会信用体系建设中的创新举措可以概括为三个方面：一是突出协同性，强调社会信用体系建设的部门和区域协同；二是为社会信用信息应用的“增量”发展预留空间，初步形成以公共信用信息管理系统为中心，以市场化信用信息系统为辅助，为信用信息全面应用于经济社会管理提供融合渠道；三是体现正面引导和负面惩罚相关的原则，突出正向激励对塑造社会诚信理念的积极作用，对预防“信用滥用”有帮助。这些创新之处一方面主要是针对当前我国社会信用体系建设的普遍问题和真空地带而制定的，因而对其他地区有较高的适用性；另一方面，许多创新举措经受了实践检验，较好地平衡了渐进改革与重点突破之间的关系，为全国范围内社会信用体系建设提供了样本。

（三）建设成效具有可持续性

社会信用体系建设重在基础制度的建立。当基础性制度有效建立起来后，社会信用体系就会成为影响经济社会运行的基础性规则，从而一定程度上减少领导者变更等不确定因素对项目推进的影响。惠州市从社会信用体系建设之初就着眼于社会信用体系框架与运行机制的建构，社会信用环境初步优化，全社会诚信意识普遍增强，有利于形成持续推进的改革氛围。

四、完善之处

（一）困境有待突破

惠州社会信用体系建设当前面临的最大挑战就是惠州的超前探索与外部区域的衔接难题。在全国社会信用体系建设整体滞后和缺乏顶层设计的情形下，惠州社会信用体系建设尚存几个可能：其一，社会信用信息市级统筹无法满足现实需求，特别是人口和企业流动性不断加大的当下，缺少外部区域信息整合制约了惠州社会信用信息的完备性和有效性；其二，社会信用体系建设对维护本地市场公平等方面有积极意义，但在地方竞争格局下，社会信用审查反而形成对资本的“挤出效应”，使社会信用体系建设较好的地区在招商引资等方面处于不利地位。这一困境的消解可能还需要在区域和全国层面进行整体性改革。

（二）社会信用组织培育有待加强

在当前中国，政府在社会信用体系建设之初承担组织、协调和制度设计的职能是不可避免的，但从长远来看，社会信用体系的有效运行离不开发达的社会信用组织的广泛参与。惠州市政府认识到培育信用中介组织和信用公益组织的重要性，也着力推进信用市场的建设与发展，但从整体情况来看，惠州目前仅有一家信用中介机构和一家社会诚信促进会，信用市场建设也远未形成规模，无法满足社会信用增长的现实需要，有必要在社会信用组织培育方面加大力度。