如何落实“十二五”规划

如何落实“十二五”规划

张曙光^[1]

十七届五中全会发布了有关“十二五”规划的建议，现在也是大家关注的一个问题，这个问题很重要，我想有很多问题可以谈。但由于时间有限，我只讲三个问题。

第一个问题讲“十二五”规划提出的背景，第二个问题讨论一下如何能够把经济结构的战略性调整作为经济发展方式转变的一个主攻方向，第三个问题讲我们如何注重民生，调整收入分配关系。

大家知道，从1949年新中国成立到现在，我国已经走过了两个30年。第一个30年，走的是计划经济的发展道路，结果走了一个大弯路。辛辛苦苦搞了30年，结果陷入“贫困陷阱”，老百姓还吃不饱肚子，共产党政权的合法性也受到动摇。所以，我国不得不改弦更张，到1979年开始改革开放，从计划经济走向市场经济，到现在又过去了30年。这30年，中国经济确实发展得非常快，我国每年都以10%的速度增长，今年中国的经济总量超过了日本，世界第二，中国的人均GDP达到4000美元，中国的国际地位也有了很大的提高。但是，由于体制的扭曲和政策的失误，也造成了严重的失衡。十七届五中全会通过关于“十二五”规划纲要建议，标志着中国进入了第三个30年。这30年，十七届五中全会上有一个概括：“十二五”规划是我国全面建设小康的一个关键时期，是深化改革开放、加快实现经济发展方式转变的攻坚时期。这个概括是相当准确的。与此同时，也提出来了要有五个坚持。第一个坚持是要把经济结构的战略性调整作为加快经济发展方式转变的主攻方向，第二个是要坚持把技术进步和创新作为加快发展方式转变的主要的支撑力量，第三个是说要坚持把改善民生作为加快发展方式的出发点和落脚点，第四个是要坚持把建设资源节约型社会和环境友好型社会作为加快转变方式的一个很重要的方面，第五个是说要把坚持改革开放作为加快发展方式转变的主要动力。

我觉得这几点概括得不错。事实上，一个发展规划的作用确实在于规划未来，展望前景，起到一个动员的作用。不过，根据历史的经验，我觉得规划是重要的，更重要的是在于落实。从规划建议发布的内容大家已经看到，从各个地方的“十二五”规划也可以看到，我们对规划的描述，规划提出来的口号，都相当鼓舞人心，但是，如何落实这个规划呢？我觉得很多具体的政策措施确实又相当差。和我们现在的很多情况是一样的，目标非常美好，手段非常差，甚至和目标是相悖的。所以，“十二五”规划如何落实呢，仍然是一个没有解决的重要问题。千万不要搞成像过去讲的那样，“规划规划，墙上挂挂”，喊一喊也就过去了。我想这可能是我们需要关注的一个很重要的问题。这是我讲的第一个问题。

第二个问题，到底如何把加快经济结构的战略性调整作为加快转变发展方式的主攻方向？既然提出来这么一个问题，就有一个很重要的问题摆在我们面前，就是如何处理调整和增长之间的关系。因为这个问题，是这次调整能不能取得成功的一个非常重要的问题。从现在的情况来看，这几届政府每次提出的经济增长目标都是8%，但是实际执行的结果是10%左右。今年1～3季度是10.6%，最近社科院的蓝皮书预测今年是9.9%，明年是10%，那么各个省市的GDP增长是多少呢？都在12%～15%。这就提出来一个问题，这种过快的增长能不能实现调整？要知道，“十二五”期间以及以后中国经济增长的潜力在下降，大家可以看到，我国的劳动力增长速度在降低，很多人现在都在讨论刘易斯拐点的问题，那就是过剩劳动力没有了。还有，我国的出口增长速度要趋缓，作为支柱产业的房地产经过十多年的发展，增长速度也不会像过去那么快。我国的劳动效率如何呢？全要素生产率也不会像过去提高得那么快，总之，支撑经济增长的潜力在下降。但是，劳动成本会上升，资金成本会上升，那么，在这种情况之下，我国的经济发展不可能再保持过去的增长速度，必然要降低。如果按照现在这种状况，比如说政府把今后的增长率调到7%或者7.5%，那么实际的增长率就是9%～9.5%，各个地方还会超过10%。在这种情况下的确是很难调整的。为什么呢？大家想，过去我们经过了两次调整，而这两次调整一次是20世纪60年代初，“大跃进”失败，中国出现了危机，不得不调整。在那个调整的过程中，经济增长是很慢的，甚至还有几年的负增长。到了80年代初，由于“文革”的破坏，中国经济到了崩溃的边缘，再加上1978年又搞了个“洋跃进”，结果到了第二年中国经济就出现了问题，财政就有50亿的赤字，外汇就有98亿美元的亏空，因而不得不进行调整。1979年4月，中央工作会议决定用3年时间进行调整，所以在“六五”时期我国的经济增长目标是“保四争五”。当时讨论时就有所谓“调整就是要退，而且要退就是要退够”的说法。

如果说前两次调整是在危机之后，那么，这次调整则是在经济快速发展的情况下。这次调整不仅没有要退的意思，而且现在从各个地方得到的信息是大家都要大干快上，谁也不愿落在其他地方的后面。在这种政府主导型经济的体制之下，经济运行没有一个内在的约束力，只有外在的约束力。那么让谁慢一点都不可能，因为大家都知道，谁慢谁吃亏，这是现行体制之下各个地方的理性选择。既然不能慢，怎么办呢？即使中央政府慢，地方政府也慢不了，所以只好快。但快的结果是什么？我想不难预知。既然这样，中央政府能不能改变一下现在这种激励方式，从过去那种奖快罚慢，变成奖慢罚快？这是荒唐的。既然没有内在的约束，只有外在的约束，那么外在的约束是什么呢？我从前两次调整的结果来看，就可能是一次危机，因为在这个体制之下，只有发生危机了，大家才能够清醒过来，才能下决心进行调整。如果前两次没有“文革”造成的危机，没有“大跃进”失败造成的危机，我们是不可能调整的。我国的改革也是这个样子，只有原来的路子走不下去了，原来的日子混不过去了，才能够进行改革。我觉得，如果那样的话对中国经济的损害就相当大。所以，我倒觉得社科院蓝皮书的预测还是慢一点好，明年是10%。如果再有这样的几年，也许中国就不是10%的问题了。我觉得这是一个关键问题，需要我们认真思考，很好地处理。

我讲的第三个问题是怎样解决民生的问题。这次有一个很重要的变化，就是把过去的富国强民的口号颠倒过来，变成富民强国，我觉得这个变化很重要。事实上，强国和富民从根本上说可能有一致性，但是在很多具体的问题上恐怕是矛盾的。强国并不必然富民，我国前30年基本上实施的是强国战略，国家强了，政府的钱多了，但是老百姓并没有富起来。老百姓收入的增长慢于政府收入的增长，这一点昨天卢现祥教授已经讲得很清楚了，所以国强了民没有富。现在要倒过来，要先来富民。很好！我觉得一个词汇的颠倒可能非常容易，但是要落实起来是非常困难的。中央十七届五中全会讲要调整收入分配关系，要提高劳动收入在初次分配里面的比重，要提高居民收入在国民收入里面的比重，这个提法也很好。问题是怎么样去提高？

我们先看提高劳动收入在初次分配里面的比重。经过30年改革开放以后，中国的劳动力市场已经基本形成，工资取决于劳动的供求和劳方资方的谈判力量。在工资的问题上，政府除了制定工资标准以外，没有多少可用的办法；从劳动供求来看，可能是有利于这一点的，因为刚才讲了我国劳动力的增长速度在降低，可能很快要进入刘易斯拐点。然而，劳资双方的谈判取决于力量的对比，从现在的情况来看，恐怕劳动者要在工资谈判中起到作用，必须组织起来进行集体协商。现在劳动部门在抓工资集体协商的问题，但问题是劳动者要不要和能不能组织起来。这才是问题的关键。我们可以看到，前不久三水日资本田工厂工人组织起来进行工资谈判取得了胜利，但这是工人自己的组织，而且当时广东省政府处理得还不错，让他们双方协商谈判，没有强力干预。但是官方的工会还打了罢工的工人，这说明现在某些官办的工会并不站在工人一边，除了搞一些看电影之类的事情以外，往往是站在政府和投资者一方。所以，要解决这个问题就得使工人能够组织起来，能够建立自己的组织。从这一点来说，虽然宪法上规定了集会结社的自由，但是在现实中我们并没有解决这个问题。既然没有解决这个问题，那工资谈判该如何进行？能不能提高劳动者收入在初次分配里的比重？还有一个很重要的问题就是劳动条件的问题，改善劳动条件也等于增加工人收入。我们可以看到《资本论》里有很多工厂卫生员的报告，揭露了当时工厂劳动条件的问题。但是现在我们看到过一个工厂卫生员的报告没有呢？我反正没有看到。就说深圳富士康的工厂，我没有去过，但是据说工厂的建筑也很漂亮，也有一些可以供工人活动的器械之类的东西，但是为什么出现“十三跳”？我觉得值得深思。那就证明，这个地方不是一个人生活的地方，竟然能够把人逼疯，逼得13个人跳楼。搞现代化、搞城市化是要改善人们的生活，给人们提供一个美好的生活环境，世博会也说让“城市的生活更美好”。但是我们搞的结果是“十三跳”，到现在政府对这个事情有没有一个说法呢？我没有看到。改善劳动条件的问题是劳动法里明文规定的，政府完全可以做的，但是我们做得如何呢？我看做得很差。

再看提高居民收入在国民收入分配里面的比重。大家知道，国民收入包括三块，一块政府收入，一块企业收入，一块居民收入。要提高居民收入，就必须降低另外两块的收入。到底政府的收入能不能降？前不久税务总局的局长在《中国改革》上发表了一篇文章，驳斥了国外一个组织在评选各个国家的税负痛苦指数，中国在第二位，大概是159。这个痛苦指数的计算确实有很大的毛病，它是把六种主要税负的最高税率加起来得到的一个结果。税率也不等于税负，最高税率也不等于实际税率，所以这个计算没有多大意义，局长的批评是有道理的。但是，在这个文章里面，局长说，现在中国政府的收入满足不了政府提供公共产品的需要，中国的宏观税负不高，而且有提升的空间，要随着经济的发展进一步提升宏观税负。这个问题就要讨论了。我们的税负到底高不高？按照现在预算收入占GDP的比例，2009年大概是20.4%，在世界上不算高。但是中国全口径的政府收入，也就是宏观税赋却相当高，据中国社科院财贸研究所发表的2009／2010年的财政报告，中国1998年政府的全部收入是1.73万亿，到了2009年增长到10.8万亿，占GDP的比例是32.2%，这就相当高了。比较一下，2007年韩国的宏观税负是30%多一点，那时韩国的人均GDP比中国的人均GDP高多了。我们现在的32.2%，局长说不高，不知道要提高到多少？大家想一想，既然政府收入还要提高，那只能降低企业收入。怎样降低企业收入呢？政府现在能拿出什么办法？能够降低企业收入比例的办法，政府会不会实施？在经济学上，与收入有关的有三个重要概念：一个租金，一个税收，一个利润。我国改革开放30年在很大程度上都是围绕着这三大范畴转的。改革开放前，利润全部上交，投资全部下拨，改革搞了利改税和分税制，把利润和税收分开了，国有企业也要向国家缴税，结束了过去不纳税的历史。但是，租金和利润没有分开，现在那些垄断部门占有大量的资源要素，也就占有了大量的资源要素租金。比如说，国有土地，我国所有国有部门占用的土地都没有缴租，大概占了5亿多亩吧。再如煤炭、铁矿石，每一吨现在收8～24元钱，大家想想现在铁矿石一吨的价格是多少？我国的电信频道资源，中央电视台今年招标，广告几百个亿，据说政府还要给它拨付事业费。据有人计算，现在一年的租金是多少呢？大概1.4万亿元，你想想国有企业的利润是多少？国有企业有多少利润？大部分是用租金在那充数，这些能不能收回来呢？现在国资局是要收国有企业的利润，这是一个掩盖问题的办法。我觉得解决这个问题的办法是：先收租，再分利。先把租金拿回来，而租金是全体人民的财富，应该人人有份，共同分享。当然，收租以后，政府要收一部分所得税，这样政府收入可以增加，也就有了减税的条件。所以基本的办法是，先收租，再分利，收租和减税同行。现在，我们把国有企业作为执政党的经济基础，恐怕很难解决这个问题。

总之，我觉得“十二五”规划关键在落实，而落实需要一件一件具体地分析，具体地去解决这些问题。

谢谢大家！

【注释】

[1]中国社会科学院经济研究所研究员，天则经济研究所学术委员会主席。