亚开行项目“触礁”

华夏时报 吴建华 2014-07-12

本报记者获悉，近日，财政部批准亚洲开发银行 (下称亚开行) 在中国的两个PPP试点城市——哈尔滨、洛阳的PPP项目，因为“不可控制的因素”被亚开行暂停放贷。

据知情人士向《华夏时报》透露，项目暂停可能是由于不能获得国家发改委审批。而发改委未能批准的原因在于亚开行希望中央政府对项目进行主权担保，以保证项目能在2014年年底如期完成引资签约。

在清华大学建设管理系王守清教授看来，目前PPP确实存在雷声大、雨点小的情况，其主要原因是PPP相关的政策环境尚不完善。一方面地方政府尚不清楚PPP究竟该怎么做; 另一方面企业持观望态度。“相比去年底今年初的热潮，趋于理性的现状可能是个好事。”王守清说。

试点暂停

在哈尔滨、洛阳两个由财政部批准，亚开行参与的试点城市，PPP项目遇到挫折。

知情人士透露，一开始亚开行并没有提到主权担保，但根据亚开行的规定，若2014年年底前不能完成合同签署，则需要主权担保。而亚开行前期准备工作繁琐，且需按照国际标准，项目管理公司年底前不能完成施工合同的签署工作。而国家发改委不同意给予项目主权担保，故此亚开行暂停了项目贷款。另外一位参与洛阳项目可行性研究的人士，也向记者表达了同样的理由。

近日，记者就上述情况向哈尔滨、洛阳两市财政部门致电采访，哈尔滨方面拒绝了采访，而洛阳市财政局债务科也以领导出差为由委婉拒绝。

7月10日，记者联系到亚开行负责PPP项目的相关人士，该人士未对上述情况予以否认。“我们为PPP项目提供的不仅仅是贷款，准确地说我们相当于政府的交易顾问，帮助政府识别、设计、准备PPP项目，还包括项目公司人员、机构设置，招投标、特许经营合同的签订，更加注重把PPP的国际标准和经验引入进来。”

资料显示，去年底至今年年初，亚开行在中国选取了两个地方进行PPP试点，分别是洛阳和哈尔滨。亚开行将通过技术援助和主权贷款两种方式支持试点城市开展PPP项目工作。

其中，亚开行和洛阳初步选定洛阳市市政路桥和污水处理打包项目，亚开行计划提供总额1亿美元的主权贷款支持。在哈尔滨的试点项目则是“既有建筑节能改造PPP项目”“职业技术学院职教基地实训PPP项目”，预计引资总额度约合2.43亿美元。

尤其是今年4月，亚开行公私合作伙伴关系 (PPP) 培训会议在哈尔滨举办，被业界视为PPP热潮的标志性事件。当时，亚开行以及哈尔滨方面都对于两个项目充满信心。哈尔滨财政局认为，在双方共同努力下，目前已经完成了大量的前期准备工作，预计在年底能够与通过招标确定的社会资本合作伙伴签订PPP协议，同时亚开行将为哈尔滨提供1亿美元的长期优惠贷款，用于建立PPP发展专项基金。

上述知情人士称，亚开行停贷并不意味着项目不做，地方政府可能寻找其他的融资渠道。他认为，只要项目结构设计合理，融资并非难事。“社会有实力的资本，融资成本最低能到年息4%，亚开行放贷要3%，还有其他费用。”

但亚开行人士对本报记者表示，对于是否能继续参与两地项目并不乐观，不过，亚开行对于推进PPP项目的热情未减。“目前我们还在重庆、甘肃等地开展PPP相关培训工作，未来不排除在两地参与具体项目的可能。”

企业观望

在专业人士看来，亚开行暂停放贷也许并不是坏事，恰恰是推动中国PPP项目进一步往规范化的路上走。

据了解，由于项目结构复杂，工期较长，金融机构对于PPP项目要求完工担保是很普遍的，因为工程建设期是花钱，只有项目投入运营才能赚钱。而亚开行可能希望在签约、开工等环节就对工期作出明确约束，以保证项目能最终如期完工。

在王守清看来，地方政府可能把PPP想得过于简单了，要按照他们过去做法，肯定能按时签约开工，“只要市长想干的项目，恨不得明天就开工”。而亚开行的做法更多体现在国际上PPP较为成熟的规范和标准，每一个环节都不能马虎。

上述亚开行人士表示，“虽然就实际工作而言，亚开行的角色与咨询机构相似，但国内的一些中介咨询机构，更多是迎合、满足地方政府上项目的需要，我们希望帮助政府按照一套国际标准来做PPP项目，并结合中国的实际情况探索出一套可以推广的方法和文本。亚开行并不以此来挣钱。”

另一个值得注意的现象是，亚开行哈尔滨、洛阳两地试点由财政部批准，而最终由于发改委未能批准遇挫。在业内专家看来，两部委在PPP监管上关系微妙。

5月26日，财政部成立了政府和社会资本合作 (PPP) 工作领导小组，财政部副部长王保安任领导小组组长，国家发改委未参与其中。而与PPP密切相关的《基础设施和公用事业特许经营法》的立法工作一直由发改委单独起草。

据王守清透露，近日，在发改委将“特许经营法征求意见稿”转发到各个相关部委后，财政部对发改委的意见稿提出建议，并专门与发改委进行沟通。未来“特许经营法”将会由发改委、财政部联合推动。

亚开行人士称，没有专门的法律保障，没有成熟的操作规范和合同文本是目前中国推进PPP的重大挑战，民营企业在与地方政府合作中常常处于弱势，因此对项目多持观望态度。这也是为什么外界感觉PPP“雷声大、雨点小”的原因。

7月9日，在中国PPP专业委员会和大岳咨询举办的PPP沙龙上，龙江环保集团股份有限公司董事、总裁朴庸健表示，目前在城市污水处理行业，政府拖欠污水处理费的情况非常普遍，无形中提高了企业的资金成本。

大岳咨询有限公司金永祥对记者表示，目前有些地区，社会资本与政府官员协商，由社会资本跟政府的一个下属机构成立一个合资公司，然后合资公司不经招标竞争直接做政府推出的一些项目，无疑损害了市场竞争机制。“用这种合资公司做PPP项目的，十个项目九个成本高、代价大，甚至比传统体制更浪费。”

金永祥形象地说，中央政府推动PPP，不仅要点火还要控制火情，以保证PPP释放的热量形成有效能源，而不是野火肆虐。

王守清称，他在最近跟一些企业家朋友的接触中发现，此前国务院在基础设施等领域推出80个项目，对于民营资本基本没什么吸引力。

虽然有财政部在力推，可是整个大的环境没有改善，包括法律、标准、合同、流程这些没有得到实质的改善，并且经济又不那么乐观。于是就形成中央很积极，地方不清楚该怎么做，企业观望的局面。王守清表示，“想让民营企业进来很难，我估计最后还是让一些国企、中企去干。如果80个项目中有10%能真正由民企主导的话，可能PPP就真的成功了”。

步子慢一点才能走得更稳。