我国国债的种类

第四章　国　债

学习目的与要求

学习本章的目的，是掌握国债的含义及其产生和发展状况，了解国债与财政的关系，国债的承受及偿付能力，国债的发行与管理，内外债的规模。因此，要求在学习本章时，首先要了解国债的含义及国债与财政的关系，结合我国现阶段国债的运行状况对其承受及偿付能力进行分析，正确认识我国内外债市场。

第一节　国债概述

一、国债的概念

国债是国家举债的债务，具体来说，它是指中央政府在国内外发行债券或向外国政府、国际组织和金融机构借款所形成的国家债务。

一般地，一个国家，无论中央政府的债务，还是各级地方政府的债务，都属于公债。但在许多西方发达的资本主义国家中，将中央(或联邦)政府的债务称为国债，将各级地方政府的债务称为地方公债。形成这种差别的主要原因之一是预算制度不同。在这些国家的有关法律中规定，国家预算并不包括地方政府预算，地方政府有权依照国家和地方有关法律，独立发行公债，即地方公债，由此便产生了公债和国债在外延上的差别。

而在我国，人们往往习惯于将公债统称为“国债”，究其原因，主要是我国的预算制度与西方国家的不同所致。在我国，按照国务院颁布的于1995年1月1日起开始实行的《国家预算法》规定，在实行复式预算条件下，“中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措……”而对于地方预算，则没有作此规定，只要求地方预算按照收支平衡的原则编制。预算法体现了我国遵循统一预算原则的一贯性，由此决定了在公债活动中，国家政权(即中央政府)是作为唯一合法的整体债务人出现的，发行公债的收入，必须纳入统一的国家预算。在这个意义上，我国的国债是公债的唯一形式。

由此可见，对公债和国债的外延差别认识不同，根源在于我国预算制度与西方国家的预算制度不同以及人们由此形成的观念不同。

国债是一个特殊的财政范畴，虽然它和税收一样，都是政府的公共收入来源，但它们之间也有较大差异。首先，国家发行债券或借款必须遵循信用原则，有借有还。债券或借款到期不仅要还本，还要按约定的条件支付利息。国债具有有偿性，这一特征与税收的无偿性不同。其次，国债还具有认购上的自愿性，除极少数强制国债以外，人们是否认购、认购多少完全由自己决定。公债认购的自愿性特征也是与税收不同的，而税收是依靠政治权力强制征收的。

国债的发行主体是政府，与私人债不同。国债有严格的法律约束，对投资者利益有严格的法律保护。私人债是以私人信用为依据，其信用基础相对较为薄弱。国债依据的是国家信用，政府以国家主权和资源作为承担国债还本付息的基础，所以国债具有最高的信誉度和安全性。在一般情况下，由于国债比私人债要可靠得多，而且收益率要高于普通的银行存款，所以又有“金边债券”的美誉。

二、国债的分类

现代国家的国债分类很多，可以以国债的形式、本位、发行、付息、还本、市场、地域等为分类标准，对国债进行分类，了解国债的不同类别，对于认识国债的结构和加强国债管理具有重要意义。

(一)以国家举债的形式为标准

国债可以分为国家借款和发行债券。国家借款是最原始的举债形式。现代国家在向外国政府、银行、国际金融组织等举借外债和本国中央银行借债主要采取这种形式。但借款通常只能在债务人数量较少的条件下进行，在借债主体很多的情况下，则应采用发行债券的形式。

(二)以国债发行的地域为标准

国债可以分为内债和外债。内债是在本国的借款和发行的债券;外债则是向其他国家政府、银行、国际金融组织的借款和在国外发行的债券。

(三)以债券能否上市流通为标准

国债可以分为可上市国债和不可上市国债。可上市国债是指发行期过后，可以在证券市场上自由交易的国债，如近些年来我国发行的大量的记账式国债。不可上市国债是指发行期时规定不能进入流通市场，只能按规定时间兑付的国债。如近年来我国发行的凭证式国债。

(四)以国债的偿还期限为标准

国债可以分为长、中、短期国债，一般将偿还期限在1年以内的国债，称为短期国债，10年以上的称为长期国债，介于两者之间的称为中期国债。

(五)以国债的付息方式为标准

国债可以分为到期一次还本付息国债、定期付息国债和贴现国债。到期一次还本付息国债是指期满时本息一次偿还;定期付息国债是按年或半年支付利息，本金在期满时一次偿付;贴现国债是指以低于票面金额的价格发行，期满时以票面金额偿还，票面金额与发行价之差即为债券收益。我国发行的大部分国债都属于到期一次还本付息国债，20世纪90年代后期开始发行短期贴现国债和定期付息的中长期国债，例如，我国1996年发行的五年期特种定向债券和七年期、十年期记账式国库券就是定期付息国债。

(六)以国债的应募条件性质为标准

国债可以分为强制国债和自由国债两大类。强制国债指在发行国债时，凡符合政府规定的应募条件者均必须购买的国债。自由国债是指政府在发行国债时不附带任何应募条件，而由企业或居民自由认购的国债。它是现代世界各国公债的普遍形式。

(七)以国债的形式为标准

国债可以分为凭证式国债和记账式国债。凭证式国债，是政府向投资者提供具体的标有面额、利率、期限等内容的有价证券。记账式国债，是指通过证券市场发行的由投资者借助于现代通信手段在计算机终端上购买的价值符号。

三、国债的功能

国债的功能是指国债本身所固有的功能，在市场经济条件下，国债具有以下功能:

(一)弥补财政赤字

国债作为一种财政收入的形式出现，在历史上比税收要晚得多。当国家正常的财政收入难以满足支出需要，即出现财政赤字时，发行国债筹集资金来弥补财政赤字是国债的首要功能。发行国债是世界各国普遍采用的弥补财政赤字的重要方法之一。这是因为发行国债只是社会购买力从国债认购者向政府转移，改变的只是社会需求结构，而不是增加总量，不易引起通货膨胀。另一方面，国债的认购者是独立的社会经济组织和个人，购买者的负担相对比较轻，对经济发展的负面影响较小，比透支和向金融机构借款的风险要小得多。

(二)筹集建设资金

政府通过发行国债，动员社会闲散资金参加社会经济建设，可以发挥国债筹集建设资金的功能。用发行国债的办法筹集建设资金，较之增加税收等筹资手段，有灵活、便利、易于为公众接受等优点。税收是国家规定的强制性行为，提高税率、增加税种需要经过严格的法律程序。与税收不同，国债遵循自愿原则，用发行国债的方法筹集资金，只要规模适度、方法妥当，一般不会对经济发展产生不利影响，也易于为投资者所接受。此外，由于世界各国的经济发展程度不同，资本充裕程度也不同，因而可以发行内债筹集资金，还可以发行外债，引进国外资金，以弥补国内建设资金的不足。

(三)调节宏观经济运行

在市场经济条件下，财政政策是国家调节宏观经济运行的基本手段。国债是国家财政的重要组成部分，是对国民生产总值的再分配，反映了社会资源的再分配。发行国债意味着政府可支配财力的增加，而国债收入投放方向的不同，对社会经济结构的影响也不相同:用于生产建设，将扩大社会的积累规模，改变既定的积累与消费比例关系;用于消费，则扩大社会的消费规模，使积累与消费的比例关系向消费一方倾斜;用于弥补财政赤字，则平衡社会总供给和社会总需求关系;中央银行通过买卖适量政府债券，可以调节市场中流通货币供应量。总之，国债的经济调节功能是与国债本身共存的。

(四)偿还到期债务

利用国债，政府可以筹集偿还债务所需的大量资金。政府用以偿还到期债务的资金来源一般有:一是在财政预算中专门设置“偿还基金”支出项目;二是靠公共收入大于公共支出的预算盈余;三是通过发行新债偿还旧债。由于当今西方各国国债积累额十分庞大，每年到期债务额都远非政府预算所能负担，前两种资金来源对许多国家来说已无实际意义，因而通过发行新国债为到期债务筹措还债资金，便成为偿还到期债务的基本手段。

(五)调解季节性资金余缺

利用国债，政府可以灵活调剂政府收支过程所发生的季节性资金余缺。因为政府公共收入(主要指税收)在1年中往往不是以均衡的速率流入国库，而公共支出基本是以较为均衡的速率进行，这意味着即使从全年来说政府财政预算是平衡的，而个别月份也有可能发生相当数额的赤字。为弥补这种纯属季节性的赤字，保证政府职能的正常履行，许多国家都把发行期限在1年的短期国债，作为一种季节性的资金调剂手段，以求解决暂时的收支不平衡。在公共收入“淡季”，发行短期国债，使政府预收一部分“资金”;到公共收入“旺季”便以盈余资金进行偿还债务，以保证公共支出以较为均衡的速率进行。

四、国债管理

国债管理是指政府通过国债发行、偿还、市场流通等活动，对国债发行总额、结构变化、利率升降等方面制定适当的方针政策，采取有效措施，以达到筹措财政资金、稳定经济的目的。

(一)国债管理原则

一般认为，国债管理应符合以下原则:

1．促进经济稳定与增长

这是宏观财政政策的共同目标，国债作为财政宏观调控的一种手段，必须首先以这一目标作为管理的原则。国债管理遵循这一原则，应与其他财政政策等相互配合，也应与其他宏观经济政策(如货币政策)配合使用，既要防止经济增长滞缓，又要防止经济增长速度过快。

2．满足投资者需要

政府通过确定适当的债券类型与期限结构，在政府与投资者互利的条件下，尽可能满足投资者的需要，使国债投资者在既定规模的国债中获取的满足程度最大化。国债的发行规模很大程度上决定于投资者的购买欲望，因而政府应加强对投资者投资国债欲望的研究。在争取发行成本最低的同时，最大限度满足投资者的需要。

3．争取成本最小化

在取得相同规模的国债收入时，所支付的成本当然是越低越好。我国的凭证式国债，其成本包括国债券的印刷、运输、售出与归还手续费及最后清理销毁等费用。近年通过证券市场发行的记账式国债，由于采用现代通讯手段，借助于计算机网络记账发行方式，成本相对要低得多。但是，国债归根结底是要依靠政府的税收来偿还，支付最低利息的国债就意味着政府可以课征最低的税收。在不影响国债发行规模的前提下，利息最小化是一条最理想的原则。但是，在实际工作中，要做到这一点是有较大困难的，因为，投资者购买国债，其出发点之一就在于获取最大的投资收益。利息最小化将使投资者投资欲望受到破坏。

4．减少国债的流动性

所谓国债的流动性，就是国债兑现的方便程度。短期国债的流动性较大，它比中长期国债更容易转化为现金，因而又称为“近似货币”。中长期国债流动性相对较差，减少国债的流动性就是要国债期限结构长期化。减少国债流动性可以方便政府从长远角度安排国债资金投向，有效控制社会货币资金总量。但是国债期限结构长期化也会增加政府债务负担，影响投资者购买欲望。

(二)国债管理措施

国债管理措施是指政府采用多种手段，有效地实现国债管理的原则。通常有国债规模、国债期限结构、国债利率的调控等手段。

1．国债规模的调控

一国政府或国债管理当局可以通过适当措施来调控国债规模，从而实现稳定经济的目的。政府可以通过财政部或中央银行采用公开市场业务手段，在国债市场上买卖国债，调控国债规模。

2．国债期限结构的调节

第二次世界大战后，西方各国的国债政策，主要在于调节国债期限结构以稳定经济。当政府为刺激经济作大量财政安排时，首先发行短期国债，主要由商业银行吸收，通过商业银行信用扩张刺激经济，使需求膨胀。需抑制经济增长时，政府回购大量短期国债代之以中长期国债，国债平均期限延长，商业银行信用收缩，如此延续一段时间，膨胀状态即可消除。此时政府又可以用短期国债刺激经济。总之，国债期限结构变动可以与经济周期联系起来，缓和经济波动幅度，实现经济稳定增长。

3．国债利率的调节

国债利率的高低对经济增长有较大影响，对于国债利率持有两种不同的观点。

一种观点认为，国债利率不宜过高。如果国债利率过高，将导致人们把用于投资的资本转用于购买国债，从而出现国家与私人部门在资本市场上争夺资金，导致市场整体利率上升，不利于私人部门投资，也不利于政府部门投资，影响经济增长和充分就业。从政府角度来看，低利率还有利于减少政府债务支出。

另一种观点认为，国债高利率有利于经济增长。其理由是，国债高利率有利于吸收投资者的资金，改善公共部门财务状况，提高效率。高利率还有利于投资者获取优厚的利息收入，防止资源配置不合理。

对比上述两种观点，前者更加客观。发达国家一般都采用国债低利率政策。

第二节　国债的运行

国债由发行开始，进入流通领域，最终还本付息。这是国债运行的完整过程。国债的发行是指由政府售出和投资者认购的过程，是国债运行的起点和基础环节。

一、国债的发行

(一)国债的发行原则

国债的发行应遵循以下原则:

1．需要原则

分析一国财政收支状况对国债需求的现状，以社会(包括企业、单位和居民)对国债的需求状况来设计债务的种类、期限和规模。

2．限额原则

即从法律上规定发行金额，将国债的发行限制在国民经济能够承受的范围以内。

3．稳定经济原则

由于国债的偿还期限不同，其流动性也不同，短期债券的流动性较大，长期债券的流动性较小。在经济过热、面临通货膨胀的威胁时，需要压缩社会需求，减少货币供应量，因此要发行长期国债，减少国债的流动性;反之，则发行短期国债。

4．低成本原则

即在国债发行过程中，尽可能采用费用较低的发行方式。

(二)国债发行价格的确定

国债的发行价格是指政府债券的出售价格。按照发行价格与票面值的关系，国债发行价格可以分为平价发行、溢价发行和折价发行三种情况。

1．平价发行

平价发行是指政府债券按票面值出售。认购者按票面值支付购买金额，政府按票面值取得收入，到期亦按票面值还本。政府债券按平价发行必须具备两个条件:一是国债利率与市场利率大体一致。如市场利率高于国债利率，按票面值出售可能找不到认购者或者承购者，国债发行面临困难;市场利率低于国债利率，按票面值出售，财政将遭受不应有的损失。二是政府的信用必须良好。惟有在政府信用良好的条件下，人们才会乐于按票面值认购，国债发行任务的完成才有足够的保障。

2．折价发行

折价发行就是政府债券以低于票面值的价格出售，即认购者按低于票面值的价格支付购买金额，政府按这一折价取得收入，到期仍按票面值还本。政府债券折价发行，其原因主要是在财政发行任务较重的情况下，需要政府提高利率或折价发行来调动投资者认购国债的积极性。但采取提高国债利率的方式会引起市场利率的上升，会对经济产生紧缩性影响。这时，采用折价发行给予投资者额外的收益是较好的选择。

3．溢价发行

溢价发行就是政府债券以超过票面值的价格出售，即认购者按高于票面值的价格支付购买金额，政府按这一价格取得收入，到期则按票面值还本。政府债券溢价发行，只有在国债利率高于同期市场利率时才能办到。即虽然投资者按溢价认购，在价格上会有些损失，但高利率带来的收益足可以弥补价格损失，以致政府债券的综合收益率与其他证券相比仍是最高的。

比较上述三种发行价格，从政府财政的角度看，平价发行可以说是最为有利的。理由之一，采用这种价格发行国债，政府可以按事先规定的票面值取得预期收入，又按此偿还本金，不会给政府财政带来额外的负担。理由之二，采用这种价格发行国债，对市场利率影响较小，有利于市场的稳定。而且也有助于避免债券的投机之弊。

(三)国债发行方式的选择

在我国国债的发展过程中，曾采用过以下几种发行方式:

1．行政摊派方式

我国自1981年恢复发行国债之初，基本采用单一的行政摊派方式。这是由当时的客观条件决定的。一是我国发行国债的时间不长，人们对国债的认识不够;二是国债利率低于同期银行储蓄利率，国债又不能转让流通，限制了人们认购国债的积极性;三是人们的收入水平低。所有这些因素，决定了当时国债的发行只能采取行政摊派这种特殊的方式。这种发行方式具有认购期短，发行条件固定，发行机构不限(财政部门、金融机构、邮政储蓄机构、中央银行等均可)等特点。但要顺利发行常需要一些措施保证完成发行任务，如缩短国债期限、提高国债利率等。

2．代销方式

即由财政部委托代销者向社会出售国债。代销者按预定的发行条件，于约定日期代为推销。代销期结束后，未销出的余额全部退回财政部。我国在20世纪80年代后期和90年代初期曾采用过这种方式发行国债。

3．承购包销方式

承购包销是由财政部门直接与认购者举行一对一谈判出售国债的方式。即由拥有一定规模和较高资信的机构组成国债承购包销团，按一定条件直接向财政部承购包销国债，再通过各自的销售网点向社会转售。未销出的余额由国债承购包销团自己认购。这种发行方式的发行机构是财政部门;认购者主要是机构投资者，如商业银行、储蓄银行、保险公司、各类养老基金和政府托管基金等;发行条件是通过谈判确定的。我国在1991年，在对部分国债的发行继续沿用行政摊派的同时，开始采用承购包销(固定收益)的发行方式。目前已成为我国国债发行的主要方式。

4．公募招标方式

即在金融市场上通过公开招标发行国债的方式。1995年8月，财政部在上海进行了第一次国债招标发行的试点。招标的方式主要是通过投标人的直接竞价来确定价格(或利率)水平，发行人将投标人的报价自高到低排列，或将利率由低到高排列，从高价或低利率选起，直到达到需要发行的数额为止。这种发行方式的发行机构是财政部门;认购者主要是机构投资者，如商业银行、储蓄银行、保险公司、各类养老基金和政府托管基金等;发行条件是通过投标确定的。

5．柜台销售方式

即通过代理方式在证券公司或银行设立专门的柜台销售国债。我国1994年开始实行此方式发行国债，如记账式国债的发行。这种发行方式的认购者是以个人投资者为主，其最大的优点就是可以吸收大量的社会游资;发行条件和发行时间灵活确定。但它也有缺点，那就是受证券行市的影响，国债收入不稳定。

(四)国债利率的确定

国债利率是国债利息与票面值的比例。国债发行到期时不仅要还本，而且还要支付一定的利息，付息多少则取决于国债的利率。国债利率的确定既关系到国债的发行，又关系到国债的偿还，还关系到对市场利率和经济增长的影响。因此，需要多方权衡，综合考虑各种相关因素。一般来讲，国债利率的高低以保证国债顺利发行为基准。主要考虑以下因素:

1．市场利率

市场利率一般是指证券市场上各种证券的平均利率水平。在市场经济国家，市场利率是制约国债利率的主要因素。一般的原则是国债利率要保持与市场利率大体相当的水平。如国债利率高于市场利率，不仅会增加财政的利息负担，还会出现国债排挤其他证券，或拉动市场利率上升，不利于证券市场恶化经济的稳定;反之，国债利率低于市场利率太多，则会使国债失去吸引力，影响国债的正常发行。从一般趋势来看，国债利率应略低于市场利率。

2．银行利率

在我国经济中，由国家指定的银行利率起主导作用，市场利率在银行利率基础上受资金供求状况的影响而有所浮动。因此，我国国债利率的确定主要是以银行利率为基准。一般而言，国债利率一般不低于或略高于同期存款利率。但也要具体情况具体分析，例如，2002年3月10日，我国发行了600亿元国债，其利率低于同期银行存款利率水平。尽管这样，但却出现了市民争相购买的现象。究其原因，主要是我国现在的银行储蓄存款的利息要缴纳利息税，而购买国债目前不需要缴纳利息税。扣除这一因素的影响，尽管国债利率低于同期银行存款的利率，但最终结果，购买国债的收益仍会好于银行存款。所以，人们会争相购买。

3．政府信用

一般来说，政府信誉越高，国债就越有可能在低于市场利率的条件下，顺利发行出去。

4．社会资金供求状况

社会资金比较充裕，国债利率可适当降低;反之，必须相应提高。

二、国债的流通

国债的流通是指国债的转让、变现。国债的流通通常是通过专门的市场进行的。国债的流通转让市场也叫国债的二级市场，是以国债转让中介机构为媒介，国债的买者与卖者之间形成的一种买卖关系。国债的流通不仅可以满足国债持有者变现资金的需要，也可以为资金拥有者提供新的投资对象。所以，国债的流通市场也是一种投资市场。国债流通转让的具体方式主要包括以下四种:

(一)国债贴现

国债贴现指国债持有者将未到期的国债拿到原购买机构或通过服务机构贴现，这些机构将该国债再转售给其他购买者，从而完成国债的流通。国债买卖不一定在同一时间或地点

(二)国债现货交易

国债现货交易是指将持有的真实国债进行买卖转让的交易。它必须在国家批准的证券交易所和国债流通服务机构内进行，交易价格一般通过市场竞价的方式确定。

(三)国债期货交易

国债期货交易是指通过有组织的交易场所，按预定的买卖价格，在未来特定时间内进行券款交割的国债交易方式。即交易者只需支付一定数量的保证金，就可通过交易场所按规定的标准化合约来买卖远期国债。我国1992年开展国债期货交易的试点。由于国债期货合约的卖方不一定持有真实的国债，国债期货交易往往出现空买空卖现象，助长了投机行为，导致金融秩序的混乱。而当时我国的金融监管机制没有跟上，所以，为了保证金融市场的健康发展，国家决定自1995年5月18日起暂停国债期货交易。

(四)国债回购业务

国债回购业务指国债持有人在卖出一笔国债的同时，与买方签订协议，约定一定期限和价格，将同一笔国债再购回的交易活动。国债回购业务使国债持有者在一定期限内取得了资金的使用权，因而是一种融资活动。根据有关规定，国债回购业务必须在国家批准的证券交易场所和融资中心进行，回购期限最长不超过一年。

三、国债的偿还

(一)国债的偿还方式

国债本金的偿还数额虽然是固定的，但面临不同的社会经济环境，政府可以选择不同的偿还方式。可供选择的偿还方式主要有以下几种:

1．分期逐步偿还法

即对一种债券规定几个还本期，每期偿还一定比例，直到债券到期时，全部偿清。这种偿还方式可以避免到期一次偿还给财政带来的压力。但还本越迟，利率越高，国债偿还的工作量和复杂程度越大。

2．抽签轮次偿还法

即在公债偿还期内，政府通过定期对国库券号码抽签对号以确定偿还一定比例的债券，直到偿还期结束，全部债券皆中签偿清为止。我国1954—1957年各年发行的公债，以及1981—1984年所发行的国库券，均采取这种还本付息的方法。如1981年的国库券，自1986—1990年分5年偿还，每年偿还1/5，政府通过抽签确定各年度应偿还的国库券号码并向社会公布。每年只对本年度中签的那部分国库券进行偿还。这种还本方式的利弊与分期逐步偿还法大致类似。

3．到期一次偿还法

即实行在债券到期日按票面额一次全部偿清。其优点是国债还本管理工作简单、易行，且不必为国债的还本而频繁地筹集资金;缺点是集中一次偿还国债，政府支付压力较大。我国1985年以后发行的国债大都采取这种偿还方式。

4．市场购销偿还法

即政府在债券期限内通过定期或不定期地从证券市场上买回(或赎回)一定比例债券，买回后不再卖出，以致在这种债券期满时，已全部或绝大部分被政府所持有，从而债券的偿还已变成一个政府内部的账目处理问题了。其长处是给投资者提供了中途兑现的可能性，并会对国债的价格起支持作用;其短处是只限于可转让国债，政府需要为市场购销进行大量复杂的工作，而且对国债流通市场有较高的要求。由于各国中央银行进行公开市场业务活动，大量买卖短期债券，因此，市场购销偿还法就成为短期债券还本的主要方式。

5．以新替旧偿还法

即通过发行新债券来兑换到期的旧债券，以达到国债偿还之目的。采用这种方式的目的是为了缓解兑付高峰、国家财政资金紧缺与债务集中偿还的矛盾。我国1990年、1991年对到期国库券曾采取过这种转换债的方式偿还。这种偿还方式，严格来说，政府并没有按期偿还国债，不利于维护政府的债信，因此不易经常采用。

(二)偿还资金的来源

不论采取什么偿还方式，国债的偿还总是会形成财政的一个负担。国债的偿还是否如约进行，既影响政府的债信和国债的后市，又关系到国债投资者的切身利益。这就要求政府的国债偿还资金来源有比较可靠、稳妥的安排。一般而言，偿还资金来源主要有以下几种:

1．设立偿债基金

政府预算设置专项基金用于偿还国债，即从每年财政收入中拨出一笔专款，由特定的机关管理，只能用于偿还国债，不能用作其他用途。而且在未还清之前，每年的预算拨款不能减少，以期逐年减少债务，故又称作“减债基金”。设立偿债基金的国债，较为投资者所欢迎，因而其发行价格能高于条件相同或类似的同值证券。设立偿债基金能保证国债按期如数偿还，降低财政的债务风险。然而，财政之所以借债是因为资金紧张，设立专门的偿债基金在实践中很难做到。虽然一些西方国家曾做过这方面的尝试，但偿债基金经常被挪用，最后大都以失败告终。

2．通过预算列支

就是将每年的国债偿还数作为财政支出的一个项目(如“债务还本支出”)而列入当年预算支出，由正常的财政收入(主要是税收)保证国债的偿还。表面上看，这似乎是确保国债按期偿还的稳妥办法，但要求正常财政收入在满足一般财政支出(非债务支出)后仍有剩余，只有在财政收入比较充裕的情况下才可以做到。如果财政仍旧困难，通过预算列支的方式解决偿债资金的来源往往也行不通。

3．举借新债

就是政府通过发行新债为到期的债务筹措偿还资金。这既有实践上的必要性，又有理论上的合理性。从实践上来看，财政收入不足与偿债负担沉重几乎是各国财政共同存在的问题，每年的到期债务已远非正常财政收入所能担负。举借新债偿还旧债便成为各国政府国债偿还的必然选择。从理论上看，单项国债无疑存在偿还期，但从债务总体(国债结构)看，它实际上并不存在偿还期，而是可以采用借新债还旧债的办法，无限期地延续下去。正因如此，举借新债成为各国政府偿还国债的基本手段。

我国目前偿还主要采取预算直接拨款和发新债还旧债的方法。

(三)我国国债流通市场的发展

我国从1981年恢复发行国债到1988年的7年间，没有国债流通市场。债券在一定期限内终止了持券人的购买力，使持券人感到不方便。因此，解决居民手中债券的变现问题，就成为当务之急。1985年曾允许国库券办理贴现，但实行的效果并不理想。实践证明，只有建立和完善国债流通市场才是解决国债流动性的根本途径。

从1988年开始，国家首先允许7个城市随后又批准54个城市进行国库券流通转让的试点工作。允许1985年和1986年的国库券上市，试点地区的财政部门和银行设立了证券公司参与流通转让工作。试点主要是在证券中介机构进行，因而中国的国债流通市场始于场外交易。1991年又进一步扩大了国债流通市场的开放范围，允许400个地区市一级以上的城市进行国债流通转让。同时，国债承销的成功，证券机构的迅速增加，也使得场外交易变的活跃起来。到1993年，场外交易量累计达450亿元，大于当时的场内交易量。但是，场外交易具有先天弱点:交易活动分散，规范管理比较困难，从而容易出现拖欠和清算与交割危机;场外市场统一性差，地区牌价差价大，买卖差价大;不少场外市场有行无市，流动性差，等等。这些因素导致场外交易不断萎缩，至1996年，场外交易的比重已不足10%。

从国债场内交易的发展来看，1991年沪深证券交易所先后开业，之后，1992年武汉国债交易中心成立，这为国债场内交易的发展提供了最基本的条件。虽然场内交易市场起步较晚，但由于其交易相对集中和规范，便于监管，信誉较好，因而发展较快，至1996年，已占整个国债交易总量的90%以上。

1997年，为了阻断资本市场风险向金融体系扩散，中国人民银行要求商业银行退出交易国债市场，并成立银行间债券市场。在国内市场参与者构成中，商业银行所占市场份额最大，其债券持有额与交易额大体占到80%左右。随着商业银行退出交易所市场，国债场内交易规模急剧缩减。而我国银行间债券市场经过几年的培育，已基本吸纳了全国所有商业银行、农村信用联社、保险公司、财务公司和证券投资基金进入市场，部分证券公司和信托投资公司也已进入市场。外资商业银行在华分行也已基本被批准进入银行间债券市场参与交易。从2002年6月开始，为了扩大国债流通市场的范围，给社会投资者提供国债交易的机会，财政部和中国人民银行允许中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行四家商业银行开办国债柜台交易业务，即商业银行可向投资者销售记账式国债，投资者可在指定银行办理证券卡和开设记账式国债账户，在商业银行柜台进行国债交易。发展国债柜台交易，既有利于扩展国债市场，方便公众投资人，又可充分发挥商业银行在国债市场中的主体作用，使柜台市场与银行间市场形成联动，为国债场外交易市场的发展提供更大的回旋余地。迄今为止，我国国债流通市场的发展，可以粗略地划分为三个阶段:1988—1991年，场外交易从无到有得到了快速发展;1991—1996年，场内交易迅速发展和场外交易相对萎缩阶段;1997年至今，可以说是场内和场外交易共同发展阶段。截至2003年，我国国债流通市场，除了新发展的少量的银行柜台交易外，基本结构是交易所国债市场和银行间国债市场并立的格局。

第三节　我国国债的种类

我国国债最早出现在清朝末年，1889年清朝发行了总额为1100万两银子的“昭信股票”，这是我国第一次发行的国内国债。新民主主义时期，中国共产党领导的红色政权也多次发行公债，这些公债在保证革命战争供给、发展根据地的经济建设和其他公益事业等方面发挥了重要作用。我国国债的真正发展是在新中国成立之后。

新中国成立以来，我国的国债发行大体可分为五个阶段:

第一阶段是在1950年，当时新中国刚刚成立，经济千疮百孔，百业待兴，急需大量资金。而现实却是财政赤字，物价飞涨。为了弥补财政赤字，制止通货膨胀，也为了保证仍在进行的革命战争的供给和恢复国民经济，国家发行了“人民胜利折实国债”。为了避免公债购买者因货币贬值而蒙受损失，公债面额按实物作为计算单位。公债面额单位为“分”，每分公债值按当时上海、天津、汉口、西安、广州、重庆六大城市的大米6斤、面粉1斤半、白细布4尺和煤炭16斤的批发价格的加权平均数计算。这次公债计划发行2亿“分”，实际发行了1.48亿“分”，折合人民币3.02亿元。从1951年起分5次偿还，第一年偿还总额的10%，以后每年递增5%，5年偿还完，即到1956年11月30日全部还清。

第二阶段是1954—1958年。当时国民经济恢复任务胜利完成，我国开始第一个五年计划，进入大规模的经济建设时期。为了筹集建设资金，进行社会主义经济建设，国家分五次发行了总额为35.46亿元的“国家经济建设公债”。这次发行的经济建设公债，除了1954年发行的国债是分8年作8次偿还外，其余的都是从第二年起分10年还清。这样，到1968年，这次公债的本息已全部还清。另外，1950年年初向前苏联借的外债，其本息也在1965年年初全部提前还清。此后，国家从1959—1980年长达22年的时间内没有再发行过公债。并且，从1968—1978年，我国既无内债，也无外债。

第三阶段是1979～1993年。从理论上矫正了所谓“既无内债，又无外债，是社会主义的优越性”的错误观念。同时，由于进行国民经济调整和改革，实行对外开放等政策，国家先后进行农副产品收购价格的调整，增加职工工资，增加进口，调整产业结构等项改革，使财政减收增支过多，出现了严重的财政赤字。1979年财政赤字数额达到170.6亿元，1980年赤字为127.5亿元。为了弥补财政赤字和筹集建设资金，从1979年起，我国政府开始每年都筹集一定数量的外债，并从1981年起重新开始发行国库券。以后又相继发行了国家重点建设债券、财政债券、特种债券、定向债券、保值债券、转换债券、凭证式国债、记账式国债等。1981年，国务院决定发行40亿元国库券，用于弥补1980年的财政赤字，未列入当年预算收入，实际发行了48.66亿元。从1982年起，国库券收入列入国家预算收入。对个人发行国库券，对企业发行国债，要求各企业用预算外资金购买，发行期为10年。1980—1984年发行的国库券，都是从发行后的第6年起，分5年5次还清，每次偿还20%。这样，国家在较长时间内不必为还债筹集资金。

1985年起，每年计划发行60亿元，还本付息的时间规定为5年到期后一次性偿还，并做了允许用国库券抵押贷款和贴现的政策规定。1988年以后，发行的国库券又有改进，发行数额增大，还本付息期限缩短(三年到期后一次性还本付息)。据政府公布的统计资料看，1979—1990年，我国累计债务收入达到1718.86亿元。为使人们手中的“死钱”变成“活钱”。1988年，国家首先允许7个城市进行国库卷流通转让的试点工作。同年6月，又批准54个大中城市进行国库卷转让的试点。1990年12月，上海证券交易所开业。到1991年，又进一步扩大了国债流通市场的开放范围，允许全国400个地区市一级以上的城市进行国债流通转让。并按国际惯例实行承购包销，使国库卷走向市场，各地出现了排队购买国库卷的现象。1993年国债发行采取一级自营商制度，实行每年付息和竞价交易方式。

第四阶段是1994—1997年。从1994年开始，我国对财政赤字弥补方式进行改革，由原先采用发行国债和向中央银行透支两种方式改为发行国债一种方式，1994年财政部第一次发行半年期、一年期和二年期国债，实现了国债期限品种多样化。同时先前发行的国债开始进入还债高峰。受此影响，当年财政发行国债首次突破千亿元，达到1175.3亿元，至1997年，国债年发行规模已达2476.8亿元。

第五阶段是1998年至今。1998年我国开始实行积极的财政政策，扩大财政支出，加大对基础设施的投资力度，国债发行规模又上了一个新台阶。1998年国债发行总额为6591亿元(其中2700亿元用于补充国有商业银行资本金) ;1999年我国财政部共发行国债4015.03亿元，比上年增加207亿元。其中向社会发行凭证式国债1529亿元。向社会保险和商业保险发行定向国债60.03亿元，发行可流通记账式国债2426亿元。至2002年，国债年发行额达5727亿元。

国债的种类繁多，按国债的券面形式可分为三大品种:即无记名式(实物)国债、凭证式国债和记账式国债。其中无记名式国债已不多见，而后两者则为目前的主要形式。

一、凭证式国债

凭证式国债是指国家采取不印刷实物券，而用填制“国库券收款凭证”的方式发行的国债。我国从1994年开始发行凭证式国债。凭证式国债具有类似储蓄、又优于储蓄的特点，通常被称为“储蓄式国债”，是以储蓄为目的的个人投资者理想的投资方式。

(一)凭证式国债的特点

与储蓄相比，凭证式国债的主要特点是安全、方便、收益适中。具体来说是:

1．凭证式国债发售网点多，购买和兑取方便、手续简便;

2．可以记名挂失，持有的安全性较好;

3．利率比银行同期存款利率高1—2个百分点(但低于无记名式和记账式国债)，提前兑取时按持有时间采取累进利率计息;

4．凭证式国债虽不能上市交易，但可提前兑取，变现灵活，地点就近，投资者如遇特殊需要，可以随时到原购买点兑取现金;

5．利息风险小，提前兑取按持有时间长短、取相应档次利率计息，各档次利率均高于或等于银行同期存款利率，没有定期储蓄存款提前支取只能活期计息的风险;

6．没有市场风险，凭证式国债不能上市，提前兑取时的价格(本金和利息)不随市场利率的变动而变动，可以避免市场价格风险。

(二)凭证式国债的购买

凭证式国债主要面向个人投资者发行。其发售和兑付是通过各大银行的储蓄网点、邮政储蓄部门的网点以及财政部门的国债服务部办理。投资者购买凭证式国债可在发行期间内到各网点持款填单购买。由发行点填制凭证式国债收款凭单，其内容包括购买日期、购买人姓名、购买券种、购买金额、身份证件号码等等，填完后交购买者收妥。办理手续和银行定期存款办理手续类似。凭证式国债以百元为起点整数发售，按面值购买。发行期过后，对于客户提前兑取的凭证式国债，可由指定的经办机构在控制指标内继续向社会发售。投资者在发行期后购买时，银行将重新填制凭证式国债收款凭单，投资者购买时仍按面值购买。购买日即为起息日。兑付时按实际持有天数、按相应档次利率计付利息(利息计算到到期时兑付期的最后一日)。

(三)凭证式国债的兑取

凭证式国债可以到期一次还本付息，也可以提前兑取，办理兑取时只能到原购买点，不能通兑。

1．到期兑取。

投资者持发行期内购买的凭证式国债到期兑取时，可在兑付期内到原购买点办理。凭证式国债没有统一规定的到期日，投资者在发行期内的购买日期(哪月哪日)即为到期日起，从购买日起按债券期限(几年)对月对日计算。投资者可在从到期日起的兑付期内到原购买点办理兑付。故投资者应留意凭证式国债的购买日期。到期时利息按规定利率计算，逾期不得加息。投资者持发行到期结束后购买的凭证式国债到期兑取时可在兑付期内到原购买点办理，利息按实际持有天数和相应档次利率计算。利息最长计算到兑付期的最后一日。如果投资者在兑付期内没有办理兑取事宜，可在原购买点问清延期兑付的地点和办法。延期兑取需付少量手续费。

2．提前兑取

投资者购买凭证式国债后如需变现，可随时到原购买点全额提前兑取，不能部分提前兑取。提前兑取除偿还本金外，利息按实际持有天数和相应的利率档次分档计息。投资者应清楚各档次的利率和掌握提前兑取的利息计算方法。投资者要求提前兑取可持“凭证式国债收款凭单”和证明本人身份的有效证件办理兑付手续。

凭证式国债到期或提前兑取的手续和银行定期储蓄存款的兑取手续相似。只是在提前和逾期利息的计算上有较大差别。

二、记账式国债

记账式国债又称为无纸化国债，它是指将投资者持有的国债登记在证券账户中，投资者仅取得收据或对账单以证实其所有权的一种国债。

记账式国债，是没有实物形态的票券，而是在电脑账户中作记录。在我国，上海证券交易所和深圳证券交易所已为证券投资者建立电脑证券账户，因此，可以利用证券交易所的系统来发行债券。我国近年来通过沪、深交所的交易系统发行和交易的记账式国债就是这方面的实例。如果投资者进行记账式债券的买卖，就必须在证券交易所设立账户。

我国从1994年推出记账式国债这一品种。记账式国债的主要特点是国债无纸化、投资者购买时并没有得到纸券或凭证，而是在其债券账户上记上一笔。

(一)记账式国债的特点

1．记账式国债可以记名、挂失，以无券形式发行可以防止证券的遗失、被窃与伪造，安全性好;

2．可上市转让，流通性好;

3．期限有长有短，但更适合短期国债的发行;

4．记账式国债通过交易所电脑网络发行，从而可降低证券的发行成本;

5．上市后价格随行就市，有获取较大收益的可能，但同时也伴随有一定的风险。

可见，记账式国债的交易方式与股票交易相同，成交后债权的增减均相应记录在其“证券账户”或“基金账户”内。

(二)记账式国债的购买

记账式国债是通过交易所交易系统以记账的方式办理发行。投资者购买记账式国债必须在交易所开立证券账户或国债专用账户，并委托证券机构代理进行。因此，投资者必须拥有证券交易所的证券账户，并在证券经营机构开立资金账户才能够购买记账式国债。已有股东账户的不用另外开立，国债主要在上海市场交易。

记账式国债的交易方式与股票交易相同，成交后债权的增减均相应记录在其“证券账户”或“基金账户”内。

(三)记账式国债的兑取

记账式国债的兑取与无记名实物券和凭证式国债的兑取有很大不同。记帐式国债的兑取通过证券帐户或基金账户、国债专用帐户办理。记帐式国债到期兑付时，交易场所于到期兑付日前停止其挂牌交易，将到期的本息直接划入投资者账户。各种国债到期时在兑付期内的兑付都不收取手续费。

三、无记名式国债

无记名式国债是一种票面上不记载债权人姓名或单位名称的债券，通常以实物券形式出现，又称实物券或国库券。实物券是一种具有标准格式实物券面的债权。

在我国现阶段的国债种类中，无记名国债就属于这种实物券，它以实物券的形式记录债权、面值等，不记名、不挂失、可上市流通。无记名式国债是我国发行历史最长的一种国债，我国从建国时起，且在20世纪50年代发行的国债和从1981年起发行的国债主要是无记名式国债。

(一)无记名式国债一般特点

不记名、不挂失，可以上市流通。由于不记名、不挂失，其持有的安全性不如凭证式国债和记账式国库券，但购买手续简单。同时，由于可上市转让，流通性较强。上市转让价格随二级市场的供求状况而定，当市场因素发生变动时，其价格会产生较大变动，因此具有获取较大利润的机会，同时也伴随着一定的风险。一般来说，无记名式国债更适合金融机构和投资意识较强的购买者。

(二)无记名式国债的购买

无记名式国债发行时通过各银行储蓄网点、财政部门国债服务部以及国债经营机构的营业网点面向社会公开销售，投资者也可以利用证券帐户委托证券经营机构在证券交易所场内购买。买入无记名式国债后，投资者需要时，可通过在指定的证券商处办理提取实物券手续。

无记名式国债的现券兑付，由银行、邮政系统储蓄网点和财政国债中介机构办理;或实行交易场所场内兑付。

无记名式国债上市后可在全国范围内流通交易，持有债券的投资者可以到机构网点办理国债代保管业务，取得《国债券代保管凭证》，使无记名债券变成可记名可挂失的债券。

(三)无记名式国债的兑取

无记名式国债通常采取到期一次还本付息的偿还方式，到期时全国通兑。投资者手中持有无记名实物券国债到期兑取时，可就近到各大银行、邮政储蓄和证券公司的经营网点办理。兑付时间是到期日以后的约一个多月时间。过了兑付期，投资者只能到当地指定的证券经营机构办理兑付，逾期不加计利息。投资者兑取时应事先搞清到期国债品种、票面利率、计息方法、期限，以及是否保值、是否贴息等有关规定，事先把应得利息计算清楚，以便兑取时进行核对(凭证式国债、记帐式国债与此相同)。无记名式国债除财政部另有规定可提前兑取或推迟偿还外，一般都到期兑取。以前年度到期应兑未兑的国债一般可随本年度到期国债同时兑取。

无记名式、凭证式和记帐式三种国债相比，各有其特点。在收益性上，无记名式和记帐式国债要略好于凭证式国债，通常无记名式和记帐式国债的票面利率要略高于相同期限的凭证式国债。在安全性上，凭证式国债略好于无记名式国债和记帐式国债，后两者中记帐式国债又略好些。在流动性上，记帐式国债略好于无记名式国债，无记名式国债又略好于凭证式国债。

综合练习题

一、单项选择题

1．一般认为，国债最早出现在(　 )。

A．奴隶社会　B．封建社会　C．资本主义社会　D．社会主义社会

2．最能体现市场价格水平的债券发行方式是(　 )。

A．溢价发行　B．平价发行　C．公募招标方式　D．承购包销方式

3．为弥补年度财政收支差额可发行(　 )。

A．短期国债　B．长期国债　C．无期国债　D．中期国债

4．政府在发行长期国债时应考虑到的因素是(　 )。

A．承受能力　B．偿付能力　C．通货膨胀　D．社会经济发展水平

5．下面不具有短期国债特点的是(　 )。

A．发行困难　B．流动性大　C．风险小　D．发行容易

二、多项选择题

1．国债的发行价格有(　 )。

A．批发价发行　B．折价发行

C．平价发行　D．零售价发行

E．溢价发行

2．在现代财政中，国债作为税收的补充主要表现为(　 )。

A．弥补税收在调节收入分配结构方面的不足

B．补充税种数量的不足

C．弥补税种在调节收入分配方面的不足

D．补充税收数量的不足

E．减轻税收负担

3．按照国债的流动性特点可分为(　 )。

A．自由购买国债　B．非自由购买国债

C．上市国债　D．非上市国债

E．保值国债

4．目前我国的国债种类有(　 )。

A．记账式国债　B．记账式国库券

C．无记名国债　D．凭证式国债

E．折实国债

5．决定国债利率的高低因素有(　 )。

A．社会经济发展水平　B．金融市场的利率

C．国家信用　D．社会资金供应量

E．国债偿还期限长短

三、判断题

1．国债不是弥补财政赤字的理想方式。(　 )

2．财政支出结构影响着国债的结构。(　 )

3．筹集财政资金、弥补财政赤字是国债的初始职能。(　 )

4．影响国债规模的首要因素是银行的储蓄水平。(　 )

5．税收具有有偿性，而国债是无偿的。(　 )

四、名词解释

1．国债

2．自由国债

3．国债依存度

4．买销法

五、简答题

1．国债利率的确定应考虑哪些因素?

2．发行国债的重要原因是什么?

3．试分析国债发行对象的承受能力。

六、论述题

1．国债产生的原因及其发展条件是什么?

2．选择国债期限及结构应考虑哪些因素?