国际组织的改革建议及措施

2008年金融危机的爆发使场外金融衍生产品备受指责，无序的市场交易不但成为全球金融危机的导火索，也是危机传播和扩散的强力助推器。为此，强化对场外衍生产品市场的监管成为许多国际组织检讨和改革现行国际金融监管体系的主要内容。

一、20国集团的改革目标

20国集团（Group of Twenty Finance Ministers and Central Bank Governors，G20）是国际货币基金组织和世界银行框架内非正式对话的一种新机制，于1999年12月16日在德国柏林成立。G20由美国、日本、德国、法国、英国、意大利、加拿大和俄罗斯等8个国家以及其他12个重要经济体组成，成立的目的旨在推动国际金融体制改革以及发达国家和新兴市场国家之间就实质性问题进行讨论和研究，以寻求合作并促进世界经济的稳定和持续增长。G20成员涵盖面广，代表性强，其GDP总量约占世界的85%。

2008年金融危机爆发后，作为全球经济合作的主要论坛，G20成为国际金融监管改革的主导者和推动者，在协调各方立场、重塑监管规则等方面发挥着重要作用，对场外金融衍生产品的监管提出了具体的改革目标和行动要求。

2008年11月，在金融危机不断加剧的背景下，G20领导人在华盛顿举行了第一次峰会。在该次峰会上，集团发表了“金融市场和全球经济峰会宣言”，呼吁各国监管机构采取以下行动计划：（1）迅速行动，减少CDS和场外衍生产品交易的系统风险；（2）要求市场参与者支持CDS在交易所或电子交易平台交易；（3）增加场外衍生产品交易市场的透明度；（4）确保场外衍生产品的基础设施能够支持不断增加的交易量^[1]。

此后，在2009年9月匹兹堡峰会上，G20进一步明确了上述要求，规定：最晚在2012年底之前，所有标准化场外衍生产品合约均应在交易所或电子交易平台交易，对其中合适的产品通过中央对手方（CCP）结算；场外衍生产品合约应当报告给交易数据库（Trade Repository，TR）；非中央结算的合约应当适用更高的资本要求^[2]。

2010年6月的G20第4次多伦多峰会宣言重申了匹兹堡峰会的要求，表示将致力于根据全球标准建立中央交易对手和交易数据库，确保各国监管机构可以获得所有相关信息，并承诺以协调的方式加快实施场外衍生产品监管和监督措施，提高透明度和标准化。此外，峰会还同意针对证券化金融和场外交易采取政策措施，以降低交易的顺周期效应、提高金融市场弹性^[3]。

二、金融稳定委员会的改革建议

金融稳定委员会（Financial Stability Board，FSB）^[4]的前身为金融稳定论坛（Financial Stability Forum，FSF），该论坛为七国集团（Group of Seven，G7）^[5]为促进金融体系稳定而于1999年4月成立的合作组织。在中国等新兴市场国家对全球经济增长与金融稳定影响日益显著的背景下，G20在2009年4月举行的伦敦金融峰会决定，将FSF更名为FSB，其成员扩展至包括中国在内的所有G20集团成员国。作为直接向G20报告工作的金融稳定委员会，FSB成为场外衍生产品监管的枢纽。2009年9月G20匹兹堡峰会要求FSB及其有关成员定期评估有关衍生产品改革的实施情况，看其是否充分提高了衍生产品市场透明度，减少了系统风险，防止了市场的滥用行为。

为了实施G20的改革目标，FSB于2010年4月组成了由支付结算体系委员会（the Committee on Payment and Settlement Systems，CPSS），国际证监会组织（International Organization of Securities Commissions，IOSCO）和欧盟委员会代表领导下的场外金融衍生产品工作组（ODWG工作组）。2010年10月25日，FSB发布了《实施场外衍生产品市场改革》报告，针对各国主管机关在2012年底之前实施G20领导人关于场外衍生产品标准化、中央结算、交易所或电子交易平台交易以及向交易数据库报告的承诺方面可能遇到的问题提出了21条具体建议，具体如下：

（一）推行标准化

场外衍生产品市场的标准化包括合约标准化、处理流程标准化和法律标准化，推行标准化有利于增加市场透明度，降低系统性风险。合约标准化是实现中央清算、交易所/电子平台交易的必要条件，而处理流程标准和自动化程序将促进产品标准化。为此，建议指出：监管当局应该与市场参与者共同推进衍生产品合约条款的标准化，评估产品的交易规模及风暴露等系统因素，对具有系统相关性的衍生产品优先实施标准化；监管当局应该与市场参与者共同推进，增加使用标准操作程序和直通式交易程序（straightthrough-processing）的场外衍生产品市场份额；监管当局应该制定激励政策，并在适当的时候使用监管规则，增加标准化产品和标准化流程的使用，关注新的为逃避中央结算及相关交易要求的非标准化合同交易，并采取措施加以处理。在法律标准化方面，FSB认为国际互换与衍生产品协会（ISDA）的标准化文件为场外衍生产品合约提供了可靠和普遍适用的法律基础。

（二）推进集中清算

引入中央对手方（CCP）清算是管理交易对手信用风险和降低系统性金融风险的重要手段，同时也有助于提高市场流动性和效率。为了降低系统性风险，G20领导人一致同意，最迟于2012年底之前，所有标准化场外衍生产品合约均应通过中央交易对手结算，非中央结算的合约应当适用更高的资本要求。

建议指出：在判断某场外衍生产品是否标准化并适合集中清算时，监管当局应综合考虑合同条款和操作程序，市场深度和流动性，以及公平、可靠和普遍接受的定价依据的可获得性；监管当局应决定是否对某种产品进行强制清算，避免要求CCP对无法有效控制风险的产品进行清算，同时避免与20国集团的目标不一致的强制清算；监管当局应恰当决定不适用于强制清算的特例，避免由于清算豁免而造成系统性风险；当监管当局认为场外衍生产品满足标准化条件且适合清算，但没有CCP愿意对该产品进行清算时，监管当局应调查原因，如果缺乏充足的理由，监管当局应该采取适当的措施来促进中央清算。在对CCP的监管方面，FSB认为，CCP应建立客观公正的准入制度以确保市场参与者满足强制清算要求；所有CCP应接受稳健连贯的监管并至少达到CPSS和IOSCO的标准，以确保全球监管环境的公平并增进金融体系稳定。对非集中清算的衍生产品合同，监管当局应保证市场参与者拥有足够而富于弹性的程序来衡量、监控并减少交易对手信用风险和操作风险，设定并实施包括抵押在内的双边风险管理标准；监管当局还应实施如BCBS提出的更高资本要求等审慎监管，以反映非集中清算的场外衍生产品带来的系统性风险。

此外，为降低监管套利，IOSCO应与其他监管当局合作，在集中清算的产品、市场参与者与豁免标准方面进行协调。

（三）推进交易所/电子平台交易

所有标准化的场外金融衍生产品都应通过交易所或电子平台进行交易，并通过CCP集中清算，这是G20峰会承诺的重要内容。在充分发达的市场推进交易所/电子平台交易，有利于推进标准化和集中清算，向TR报告则有利于促进G20目标的实现。为此，工作组建议，由IOSCO和其他有关机构在2011年1月底之前完成一系列关于交易平台的调查。具体包括：可用于衍生产品交易的交易所/电子平台的特点；具有可适用推行交易所/电子平台交易条件的市场；推进交易所/电子平台交易的利弊，以及有利于促进交易所/电子平台交易的监管行为等。

（四）向交易数据库（TR）报告

TR能为监管者、市场参与者和公众提供信息，提高场外衍生产品市场的透明度，并协助监管机构行使相关职能，包括评估系统性风险和金融稳定性，监管市场和参与者，以及开展处置活动等。为此，工作组建议：当局应该建立清晰的监管框架，使TR作为监管当局、市场参与者和公众信息来源的基本功能得到发挥；交易数据库数据必须全面，应尽可能涵盖所有中央清算和非中央清算的交易信息；TR应收集、储存并向公众和监管当局报告有关所有场外衍生产品交易的全面数据，同时应接受稳健连贯的监管；市场监管机构、中央银行、审慎监管机构和处置机构必须拥有有效可行的渠道以获取有关数据；监管当局应在必要时采取立法措施，消除限制信息收集和发布的法律障碍；监管当局还应要求市场参与者准确及时报告所有场外衍生产品交易（包括集中清算和非集中清算的交易）。

除改革建议外，自2011年4月起，FSB先后发布了5次关于成员国场外衍生产品市场改革执行进展情况报告。报告对整体落实情况、各主要市场的进展情况及改革中引发的域外管辖权等问题进行了归纳、分析和梳理。

三、国际证监会组织和巴塞尔委员会的改革措施

针对场外金融衍生产品风险，国际证监会组织（IOSCO）和巴塞尔委员会（BCBS）也发布了一系列的政策建议和改革措施。

2009年4月，BCBS颁布了《银行金融工具公允价值评估的监管指引》，确立了衍生产品价格评估机制、风险控制和报告制度。2010年12月，作为对全球金融改革议程的响应，BCBS公布了《巴塞尔Ⅲ：更具弹性的银行和银行体系的全球监管框架》（BaselⅢ：A Global Regulatory Framework for More Resilient Banks and Banking Systems，简称“《巴塞尔Ⅲ》”）。《巴塞尔Ⅲ》的目的在于促使银行减少高风险业务，确保银行的稳健经营。该协议被认为是近10年针对银行监管领域的最大规模改革。

《巴塞尔Ⅲ》的核心内容之一是对监管资本进行更严格的定义，将一级资本（tier 1capital）的最低比例从《巴塞尔Ⅱ》规定的4%提高到6%，将更高质量的普通股最低要求从风险加权资产的2%提高到4.5%。此外，与《巴塞尔Ⅱ》对资本缓冲（capital buffer）不做硬性规定不同，《巴塞尔Ⅲ》引入了宏观审慎要求，要求银行保持一定的资本缓冲，包括资本留存缓冲（capital conservation buffer）和逆周期资本缓冲（countercyclical capital buffer）。资本留存缓冲为常量，比例为2.5%，只能由普通股本构成，实际上相当于把核心一级资本充足率提高到了7%，总资本充足率提高到了10.5%；逆周期资本缓冲为变量，由普通股本或其他能够充分吸收损失的资本构成，比例在0%—2.5%之间，具体视情况而定。

《巴塞尔Ⅲ》增强了对银行衍生产品、回购和证券融资活动带来的对手方信用敞口的资本要求，鼓励场外衍生产品合约的交易向中央对手方转移，以减少金融体系的系统性风险。该协议虽然未对衍生产品监管进行单独的诠释，但对交易对手信用风险的修订、对交易账户新增风险的关注以及对于监管指标相应参数的调整，都是与衍生产品监管有关的变革。

为了进一步鼓励银行通过中央交易对手开展直接结算和非直接结算，2012年7月，BCBS发布了《银行对中央对手方风险暴露的资本要求》（Capital Requirements for Bank Exposures to Central Counterparties），规定对中央对手交易所设定的风险权重为2%。该文件同时对中央交易对手设立的亏损违约基金份额提出了资本金要求，但在具体计算时，银行将可以选择使用单一的1250%风险权重，或使用风险敏感性公式计算。

IOSCO方面，2012年2月，IOSCO发布了《强制清算的要求》（Requirements for Mandatory Clearing），就有关强制清算制度的建立提出相关建议。其内容涉及对产品是否应适用强制清算的判定；潜在的豁免；政府与公众适当的沟通；强制清算要求应用中的跨境问题，强制清算的要求应用过程的持续监控和审查等。

2012年2月，CPSS和IOSCO发布了《关于场外衍生产品数据报告和收集要求的报告》（Report on OTC Derivatives Data Reporting and Aggregation Requirements）；2012年4月，CPSS和IOSCO联合发布了《金融市场基础设施原则》（Principles for Financial Market Infrastructures），就市场组织、风险管理、违约、市场进入、市场透明度等设定了24项原则。

2012年6月，IOSCO发布了《衍生产品市场中介监管的国际标准》（International Standards for Derivatives Market Intermediary Regulation），对市场中介的定义范围、市场中介的注册、登记要求，市场中介的商业行为规范及资本金要求等作了规范。

2012年7月，CPSS和IOSCO联合发表了关于《金融市场基础设施（FMI）的复苏与解散》（Recovery and Resolution of Financial Market Infrastructures）的咨询报告。该报告强调健全FMI复苏与解散机制的重要性，指出报告的目的是勾勒金融市场基础设施有效复苏与解散机制的特点。

2012年7月，BCBS和IOSCO发表了关于《对非中央清算的衍生产品的保证金要求》（Margin Requirements for Noncentrally-cleared Derivatives）的咨询文件。咨询文件指出，保证金不但可以降低大量不够中央结算标准的场外衍生工具带来的系统性风险，而且可以反过来推广促进中央清算。咨询文件从保证金的适用范围、保证金的种类和计算、保证金资产的流动性、结算等方面提出了相关原则和建议要求。