公共管理问题的确认和目标的确立

一、公共管理问题的诊断及方法

1.公共管理问题的诊断

公共管理运作过程是对具体公共事务的实际管理过程，主要以公共项目和运作方案等方式表现出来，因此，首先必须对所面临的公共管理问题有准确的把握，这是选择公共项目和运作方案以及实施管理行为的前提条件。只有在对公共管理问题准确把握的基础上，才能确立合理的公共管理目标。所以，对公共管理问题加以准确“诊断”是公共管理运作过程的第一步。

公共管理运作过程的启动，首先必须有相应的社会需要。没有需要，也就没有必要去制订、实施公共管理的项目和方案。任何时候，公共管理机构所面临的社会问题都非常多，性质也十分复杂，在某一时期只能解决某一个或某几个社会问题。在这种情况下，公共管理项目和方案的制订是有选择性的。同一时期不可能对所有的社会问题都加以解决。

因此，虽然公共管理过程起因于社会问题的出现，但并非任何社会问题都会有相应的公共管理项目和方案的产生。 由社会问题到方案产生需要经过许多环节。首先，必须确诊问题是什么，它为什么会发生。其次，问题的重要性是什么，也就是解决它有哪些方面的社会意义，对社会生活有什么影响。其三，对问题加以比较，在各种各样的问题中选择最重要、最急需解决的问题。其四，对现实条件的把握，以使那些“应该”解决和“能够”解决的问题得到最有效的解决。如果问题非常重要且急需解决，但却没有能力在近期解决，那就不能急于制订相应的公共管理方案。

在这一阶段，公共管理项目和方案的制订尚未开始，还仅仅处于“准备”工作阶段。但是，这一阶段是公共管理运作过程的重要环节，对公共管理项目和方案的有效制订及其质量有着巨大的影响。如果对问题认识不清，对公共管理需要把握不准确，对自身所处的现实条件估计不正确，就会导致公共管理运作过程的低效甚至无效。

为了制订出有效的公共管理项目和方案，必须开展广泛的调查研究，掌握丰富而可靠的材料与信息，为制订公共管理运作方案作准备。虽然这是准备阶段，却是基础性和关键性工作。

2.公共管理问题诊断的主要方法

（1）直接调查方法

直接调查方法就是公共管理人员直接与社会公众接触，面对面地进行调查。这种方法具有许多突出的优点：第一，不存在回收率问题；第二，反馈迅速，访问者当场可以看到或听到被访问者的意见；第三，灵活性强，访问者可以根据访问情况改变提问或修正访问；第四，真实可靠，搜集到的信息直接来源于社会公众。但这种方法也有不足，其调查范围受到一定的限制，适应于在社会公众数量较多且相对集中的情况下进行重点调查。直接调查方法最常用的有以下两种：

第一，访谈法。是通过与社会公众面对面的口头交流而获得信息的一种方法。访谈法根据访谈对象的数量和进行方式，可分为单个面谈访问和公众代表座谈会。

所谓单个面谈访问，就是有针对性地选择对象（一般是典型公众），就某一个中心问题征求被访问者的意见。访问可以选择典型对象和人物进行典型调查；也可以在不同的时间、地点上对同一典型对象反复多次就某一问题进行调查访问，从而获得比较可靠的资料，以分析发展趋势和相应公众的不同反应；还可以选择不同调查对象在同一时间段上就某一问题分别面谈，交流信息，收集反映，以进行异同比较。为了了解社会公众作出某一决定的深层心理和情感原因以及利益需求，还可选择一些对象进行深度的访问。在深度访问时，借助通信访问、电话访问等形式可以取得更好的效果。

所谓公众代表座谈会，就是选择一部分有代表性的社会公众参加座谈会或恳谈会，面对面地征求意见，了解情况。座谈会要议题明确，并善于组织和引导，以使社会公众代表谈出有价值的意见和建议，重要的座谈会应予以录音和录像，以利会后研究。

第二，问卷法。问卷法也常称为民意测验，是将所要调查的内容和问题编成统一的问卷表格，让社会公众根据个人情况，实事求是地自行作出回答。问卷法是一种书面形式的谈话，通过这种书面提问的方法，可以直接了解社会公众的需要，了解社会公众对某一社会问题的认识和看法，实际上也是一种舆论研究。

民意测验是一种现代科学方法，可以比较客观、准确地了解民意的变化，并能使结果数量化，因而是目前十分通行的社会调查方法之一。民意测验采用的问卷有四种形式：是非法、选择法、计分法和等级排列法（或语义级差法）。民意测验的一般程序为：设计方案、抽样、拟定意见征询表；信访、电话或派员面询；整理、统计、分析、综合调查结果。

（2）间接调查方法

在公共管理问题诊断过程中，也可以采用间接调查方法去获取有关信息。间接调查是通过中间媒介间接地进行调查，利用历年统计资料、档案资料、样本资料以及日常收集、整理、储藏的资料等，即通常所指的第二手资料，进行分析研究，从而获得信息。这种方法称为案头资料分析，又称为文献研究或内容分析。这是十分重要和有效的调查分析方法，由于文献信息量大，对于了解舆论趋势及社会问题的来龙去脉有着特殊的意义。

二、公共管理目标的确立

公共管理必须具有明确的目标，没有目标的公共管理是毫无意义的。因此，公共管理目标的确立必须直接针对公共问题，在广泛调研基础上确认公共问题，在把握现实环境条件后，确立合理的公共管理目标。

公共管理目标是指，公共管理所要达到的具体目的和所期望的实施效果。

在确立公共管理目标时，必须综合考虑多种因素：一是要考虑社会需要和现实条件；二是要考虑社会公众之间的各种利益关系；三是综合社会公众利益的最佳方法；四是效果预测，包括对目标实现障碍的估计等。

确定合理的公共管理目标是对各方面问题及情况全面认识和把握的结果。因此，公共管理的合理目标是主观与客观相统一的结果，给公共管理的发展确定了方向或航向。当公共管理运作过程进入这一阶段，就标志着公共管理运作方案的制订进入实质性的构思阶段。

当公共管理目标确定后，就应根据目标制定详尽的公共管理计划。公共管理计划的内容应包括四个主要方面：（1）阐述目标。（2）对环境和各种主客观条件进行评估，发现有利的条件与不利的条件，考虑如何运用和改善。（3）经过比较后选择适当的运作方案，在比较时，还考虑到各种可能性参变量，防止挂一漏万。（4）选择适宜的手段和方法，以有利于最优化地实现公共管理目标。

换言之，一个可行的公共管理计划应能回答以下问题：（1）公共管理机构必须做什么？（2）公共管理机构现在何处？（3）公共管理机构面临的问题主要是什么？（4）公共管理机构可能做些什么？（5）公共管理机构采用哪种方案？（6）在方案实施中公共管理人员应该在何处？（7）如何了解公共管理机构的工作状况？

对于高层公共管理人员来说，主要的任务是根据公共管理目标制订相应的长期计划。对于中低层公共管理人员来说，必须进一步拟定具体的项目计划书。项目计划是中低层公共管理人员的基础性工作，是针对高层管理人员的长期计划制订切实可行的行动步骤。所以，项目计划是比长期计划和短期计划更加具体的操作流程。一般来说，高层管理人员在制订长期计划和短期计划时主要考虑公共管理机构自身的宗旨和目的、环境和现实条件、问题以及行为可能性与选择性，而中低层管理人员更加注意各种具体的操作环境和工具。

制订合理的项目计划应注意各种技术性的细节和技巧，要与所确定的公共管理目标相一致：（1）为了完成所确定的公共管理目标，将行动划分为若干个必要的步骤；（2）注意各步骤之间的相互关系以及相应的运行节奏；（3）决定各步骤由谁负责执行；（4）估计第一步所需要的时间；（5）确定具体的各步骤完成时间；（6）检查资源配置是否符合要求。

总之，正确地确立公共管理目标以及根据目标合理地拟定项目计划是公共管理的基础性工作，是其正常运作的前提。无论是高层公共管理人员，还是中低层公共管理人员都应予以高度重视，这既是公共管理运作的需要，也是公共管理机构存在的基础。

三、公共项目的目标管理法

为有效地进行项目管理，可以在公共管理中实施目标管理法。在目标管理法中项目总目标与公共管理目标一致，而项目总目标又划分为若干具体的小目标（即项目分目标），项目分目标与项目总目标一致。在许多情况下，项目分目标又可能包含着许多具体的子目标，从而形成树状式的目标体系。

公共项目的目标管理法是使每个时期所要达到的具体目标明确化的方法，这些具体目标必须始终与项目的最终目标相一致。

在公共管理中采用目标管理法的优点是：（1）构建树状的目标体系可以使目标之间形成链条式的相互制约和相互影响关系，有利于责任明确化，协调不同层次目标之间的关系。（2）有利于减少盲目性和目标误导性，节省公共资源。（3）有利于调动具体实施的公共管理人员的参与积极性。（4）有利于对整个项目进行控制和监督。（5）有利于对分工负责的公共管理人员、项目小步骤及小目标的评估。

在公共管理过程中，为了解决不同的公共问题，需要相应的公共项目，也就是说，在一个时期公共项目往往不是单一的，因此，必须加强每个公共项目的管理。从高层公共管理人员角度看，对公共项目的管理主要集中在以下方面：项目的进度；关注中低层公共管理人员在完成项目目标时可能遇到的问题；对项目加以评估；建立有效的项目实施报告机制等。