农民专业合作社的关系协调功能

专业经济合作组织具有双重属性，一方面它是一个市场经营主体，另一方面它也是众多市场经营主体的联合体，具有行会的性质。无论是作为一个主体，还是多个主体的联合，专业经济合作组织都必须进行繁重的关系协调工作。既有的研究农民专业经济合作组织的文献很少注意到这个层面，往往只是更多地注意到组织的市场生存问题，而没有注意到组织如何在各种复杂的关系束缚中生存的问题。温铁军等人重视了这个问题，但将这种协调关系成本较高的现象理解成是因为经济活动超出了熟人社会之后的交易成本的陡升^[20]。笔者认为协调关系的需要来自体制和文化，即使将活动限于熟人社会中，也还要面对既有的体制和文化。

在我国，专业经济合作组织在其起步阶段，主要的组织形式就是协会，而且是不具有市场经营资格的协会。然后其中有一部分发展成为了比较紧密具有市场经营主体资格的专业合作社。很多人认为，专业合作社的发展将要取代专业协会，实现专业经济合作组织从松散型向紧密型的升级。但是，专业合作社的发展并没有完全取代专业协会。比如在桐汭县，2008年6月时有75家专业合作经济组织，其中有34家工商注册的专业合作社;到了2010年1月，发展到106家专业合作经济组织，其中工商注册的专业合作社是86家，也就是说，依然有30家协会。其中每一个行业里都会有一个协会，有些协会还有定期的活动。在专业合作社发展水平更高的上海沪南，到2010年发展出了290家专业合作社，同时每个产业中都还保留了一个专业协会，共有7个。对于这个现象如何理解呢?这其实说明协会不完全是专业合作社的低级形态，它也可以是专业合作经济组织的联合，可以具有行会的职能。如果是行会，那么它的主要功能就是代表一个区域内的行业协调内外关系。在中国大陆，我们目前还没有明确的意识将协会视为行会来进行建设，也就是说专业合作经济组织的市场经营功能与行业治理功能其实没有出现清晰的分工，这种分工能否实现还是一个问号。在分工之前，专业协会可以淡化甚至取消市场经营功能，但专业合作社却必须承担代表一个市场经营主体以及代表众多成员协调各方关系的功能。

对于中国大陆乡村社会中的农村能人和组织来说，在生意上的交往之外的关系运作是十分重要的。与普通农民/农户相比，能人和组织要处理的社会关系要复杂得多，可谓是层层叠叠、方方面面。这些生意交往以外的关系按照其对象来区分至少有四种类型:成员之间关系的协调、与有权力的人或组织关系的协调，与有势力的人或组织关系的协调，以及其他礼俗性人情往来。

在日本、韩国或中国台湾以及欧美国家或地区，其合作社也具有为社员保护或争取权益的功能，但在这些国家或地区叫做“权益保护”的职能，在中国大陆用“协调关系”这个说法也许更合适。之所以要用“协调关系”的提法替代“权益保护”的提法有如下原因。首先，在中国大陆，专业经济合作组织的内部关系协调任务要更加艰巨。“权益保护”说的是大家一致对外行动，而中国大陆的专业经济合作组织在“攘外”的同时必须花大力气来“安内”。虽则所有的集体行动都要涉及复杂的内部协调问题，但是在中国大陆，合作组织的政治、经济、社会和文化的环境都很不利于合作的持续，因此，内部整合的任务更重，难度更大。其次，“权益”的说法表明是在争取被认为“应该得到”的权利或利益，所谓该得不该得，背后隐藏着一些普遍主义的规范，用它们来规定何为应该。但在中国，在普遍主义的规范之外，特殊主义的行为方式也很盛行，分清什么是该得的，什么不是该得的，并非总是很重要。而且，专业经济合作组织还是一个新生事物，它们的权益本身还需要得到界定。第三，是因为我国经济组织要处理的“关系”不同于别国或其他地区的公共关系。在中国大陆的所有各种关系里，与有权或有势的人物或组织的关系是最重要的。政府对于农业经济合作组织的态度是不放权和不重视并存。它不放权，所以要争取它放权或授权;它不重视，所以要争取它的重视和支持，这都是极其关键的。与法治不彰相伴随的是势力横行，这些势力的存在是农村经济组织在发展过程中不能忽视的。

根据关系协调的目的，我们可以将关系协调行动分为六种类型。第一种是专业经济合作组织的内部协调;第二种是要求实权机构或人物放权或授权的协调行动;第三种是争取实权机构或人物重视的协调行动;第四种是与产业链上不同环节的关系协调;第五种是在冲突中试图影响公权力裁决的协调行动;第六种是与其他相关人的关系协调。这里我们主要分析第二和第三种关系协调，因为它们与财政支农体系的结构和功能有着直接的关系。

(一)要求政府放权或授权的协调行动

政府对于农业经济的微观运行介入极深。不仅仅是控制了市场体系的上层结构，或者从农产品或农资流通体系中分理出政策性业务并牢牢掌控起来，而且，政府还将本可以由农业经济组织或其联合组织自治的功能也代管起来，将本可以下放到县级及其以下层级管理的权力也集中起来。也就是说既限制行业自治，也限制地方自治。由于农业发展的主动权被政府抓在手里，政府的权力又集中到县级以上，那么农业经济组织要发展壮大，就必须要和各级政府与大小干部协调好关系，争取其放权或者授权。

我国的农业行政体制与工商业行政体制一样，都形成于计划经济时代，在走向市场化的过程中，工商业体制改革比较深入，很多部门变成了协会，或者被合并撤销，这种改革打击或削弱了部门利益，只是在国民经济命脉上保留了若干强大的行政机构。农业的地位非同一般，它是国民经济的基础，在走向市场化的过程中，农业行政体制基本没有被触动。当经济发展，蛋糕做大之后，农业相关的部门利益也就越来越膨胀。有人指出:“改革开放后，农村经济体制改革虽然比城市经济体制改革先行了一步，但由于政府的农业管理体制没有随之进行调整，致使农产品市场和农业要素市场仍然处在农业、林业、经贸、外贸、金融、劳动等不同部门的分割之中。同时，在新旧体制转轨期间，一些地方经常利用行政权力保护本地区利益，来自块块的市场分割也日益严重起来。”^[21]这是一个很重要的观点，我们以前说我国是计划经济体制，好像铁板一块，其实不同领域里的计划程度是不同的。当时，经济里的计划比一般政府管理领域的集权或垂直控制要强，而工业行政管理的计划又要比农业行政管理的计划要强大。所以，我们可以发现一个比较悖论的现象，在所谓高度计划经济时代，以农村事务为主的县乡政府的自主能力比今天还要高一些。

尤其是进入以工促农以城带乡的新发展阶段后，农业行政体系里的资源聚集，更加引爆了部门和干部利益的扩张。正如陈林所概括的那样，我国当前已经形成了所谓的新三农问题:农民、农资(资本)、农官(干部)^[22]。笔者所说的农官，不仅指农业行政管理体制，还特别突出干部利益集团的存在。农业领域里的干部利益不仅仅是以部门利益的方式出现的，而且也是以干部的私人利益出现的;这种干部私人利益不仅仅是以个体利益出现的，而且常常是以集团利益出现的。最直接的表现，就是90年代中期以来的四荒地拍卖以及集体林农场改制过程中的干部占有现象，以及农业产业化龙头企业中普遍存在的干部入股问题。一种为王亚南当年所批驳的“官商地主高利贷”一体化的官僚政治形态^[23]正在更高能量级上复活。这个由于变质而形成的所谓新体制，对于小农的新型合作化道路或者新型组织化道路带来的最大挑战是:当小农合作组织还没有能力摆脱如何在市场上生存下去的巨大困境时，又不得不面对如何在官场上生存下去的严峻考验。

随着社会系统的复杂化，国家对于农业的要求越来越高，十七届三中全会的提法是:“发展现代农业，必须按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快转变农业发展方式，推进农业科技进步和创新，加强农业物质技术装备，健全农业产业体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，增强农业抗风险能力、国际竞争能力、可持续发展能力。”所以，各个部门对于农业的管理力度还在不断地加强。比如前面提到的竹乡土特产专业合作社，要办起来，至少需要办理:营业执照、税务登记证、组织机构代码许可证、动物防疫证、卫生许可证、条形码证、入沪准入证、无公害食品、绿色或有机食品认证、药品饲料经营许可证、屠宰证以及环保评价等12个证。这些证分散在很多不同的部门和机构，办好它们需要花费巨大的精力，而且需要一定的公关能力。如果是一个普通的老百姓，很难把这些环节都走通。所以，农民的弱，也是体现在对接官场的能力弱。从这个角度来看，现在流行的村干部为村民代办公务并且在乡镇要设立365为民服务中心，其实是十分有必要的。否则，面对日趋庞大的政府体系，一般老百姓职能望门兴叹。

如果能人的公关能力强大，甚至可以让政府部门放权给自己。桐汭县的生猪产销专业合作社就做到了这一点。桐汭县的生猪产销行业的能人有两个系统，一个是南乡以节镇为核心的系统，一个是北乡以邱镇为核心的系统，而且各自有自己的协会。2006年县里想将他们整合在一起成立一个合作组织，为了表示支持，将原来属于畜牧水产局的两个职能下放给了合作社。其一是检疫，允许合作社自己给社员开检疫证。但要求只能给本社社员办理。其二是防疫合格证初审。这是针对所有的养猪户，也就是说这是合作社帮助畜牧水产局干活。要办出一个动物防疫证，理论上是要看现场的。对于这个环节，畜牧水产局设在乡镇里的兽医站是要收费的，而合作社不收费。而且，在2007年爆发猪蓝耳病时，畜牧水产局要求合作社协助工作，包括发放补贴。但到后来，很多散养户质疑这个合作社侵吞了补贴。

在桐汭县的南乡有一家竹木产销专业合作社，社长方某2000年由四人合伙创办了本村第一家竹器加工企业，由此带动了本地竹木加工业的发展。根据方某的介绍，大家是2001年自发地提出来要建立协会，其主要目的是协调。当时一个企业一年的罚款要5 000元以上，因为没有按计划采伐，也就没有按计划给县竹木公司设在本镇的竹木检查站交费。那时交各类税款，老实的交得更多。老百姓自己提出来要合作，集体与政府交涉。成立组织要协调的地方很多，不只是为了减少交费，比如用电，需要找供电部门。用地找土地，找金融，非机动车管理，等。而且当时工人工资相互抬杠，销售相互压价。2002年时，工人有罢工，因为各企业工价不等。后来社员一致要求成立合作社。2003年7月他与本村其他的作坊主一起发起了桐汭县竹木制品产销合作社。在合作社内部成立了党支部，他担任社长和支部书记。2004年正式挂牌成立了合作社。至2005年社员发展到了120多户。2006年成为了市级示范合作社。2008年成为农业部的规范化合作社。

在2005年，为了向县里汇报工作，方某将已经存在的做法进行了归纳，提出了一个“五统一”的说法，即:(1)统一采购原材料，比如一个床上的配件，原来是4块5，现在是3块2，合作社负责联系，但不负责送货，由卖家自己送货;(2)统一产品质量和用工工资标准;(3)统一销售价格，只能高不能低，现在是外来商人到这里来买;(4)统一品牌，现在这里是省里评的摇椅村，是一村一品的示范村;(5)统一协调关系。

在这五个统一里，统一采购原材料和统一工价、销售价和品牌，都属于产业链各环节中的协调，而统一协调关系主要是和政府部门的协调。这个合作社的经济整合功能是很突出的。其一，这个合作社的存在有利于团结起来与工人谈判，与上、下游的商贩谈判。其二，可以争取上面的扶持。2007年得到市里的规范专业合作社，县里奖励了1万元，市里奖励了2千元。2007年县里奖励了1万5千元，这是一个农业综合开发项目，属于中央财政。2008年5月县里开会，再次奖励5万元。这些好处对于成员来说也是很重要的。其三，是可以降低政府的税费。其四，他们还向县里争取将本村建成了一个竹木专业市场，沿着经过村里的国道建设一排前店后厂的门面，这个土地是国有的，可以用来抵押贷款，解决一个贷款难的问题。

(二)争取政府部门或干部重视的协调行动

中国政府以实现高速的经济发展为己任，并按照这个任务建立了一整套的政治与行政体制，我们可以把这样的体制称为“发展型政体”。在一个工业化的时代，这个政体的首要任务是发展工业。为了发展工业，建立了一种城乡二元的社会体制。将农民组织起来希望快速地发展农业，并为工业提供原料和市场。但这场社会试验不是很成功。改革以后，这种二元对立的体制被基层组织和地方政府打破，为了追求更高的GDP、财政收入和提高本地居民的收入，基层组织和地方政府走出了一条乡村自主工业化和小城镇建设的道路。一旦允许地方政府自主确立工作重心，那么农业也就无法受到政府决策者的重视了。不管中央政府是否真的重视农业，地方政府都会更加重视工商业和房地产业。对于县级以下的政权体系来说，出现了一个农业性的发展型政体，向工商业性的发展型政体的转型。一个很直观的现实是，越来越多的乡被改成了镇或街道办事处，越来越多的县被改成了市或者区。

尽管政府领导的注意力发生了转移，但是，农业还在发展，特别是随着农业市场化的发展，出现了农业的专业化生产，从专业化生产的趋势里生发出了规模化经营。由于农业的弱质性，它要面临自然、市场和政策等多方面的不确定性，它的发展必须得到政府的扶持。特别是全国的市场太大，市场波动很大。在加入世贸组织以后，还要受到国际市场的影响，政府的扶持也就成为必需。农业的发展是必需的，政府也不是完全不重视农业，随着农业产业化战略的实施，特别是2004年以来，随着中央的以工补农、以城带乡战略的实施，农业经济组织能够争取到一些扶持。但是，政府扶持农业经济组织的基本做法是“扶大扶强不扶弱”。为了减低管理成本，所有的政府部门都希望迅速增加本行业的生产集中度，希望将生产集中到少数的企业手里，如此便于管理。作为弱者的中小企业或散户，是最需要得到扶持的，但也最难得到扶持。

一方面是高度商品化的农业越来越需要政府的扶持，另一方面政府却不重视农业，尤其是不重视中小企业与散户。填补这个鸿沟的一种方式，就是农业经济组织的负责人要加强与政府部门或干部的沟通与协调。争取政府部门与干部的重视，有多种方式。

其一，建立和发展组织，进行组织化的行动，提高自己的能见度，引起政府的关注。虽然很少有组织的负责人会说建立一个协会或合作社的目的是为了引起政府的注意，但一般的人都会承认，成立组织的一个目的是为了争取国家的扶持。实际上，有些组织在早期也就是政府农技、农机、农经等部门发起的，作为一种政绩，它的建立有助于这些部门的工作受到上级领导的重视。

比如桐汭县北乡的个体养鸡户中有一个杭镇养鸡协会，在2005年爆发了禽流感以后，这些养鸡户损失严重。于是他们通过养鸡协会向政府要求补助，结果是降低了电价。但是，也不是说成立了组织就能够得到满意的服务。几乎所有的专业经济合作组织都说政府不重视自己，即便是本县最有代表性的专业经济合作组织的负责人，也是这么说的。也许他说不是本县政府不重视，而是更高级别的政府不够重视。

其二，与干部建立私人联系。根据某市纪委大要案室前任主任的说法，几乎每个龙头企业的背后都有干部入股。真正意义上的合作社不太适合进行这样的操作。比如有人曾说，某竹木产销合作社曾经一群人一起到了省里，希望争取省里的支持，这种做法就是送黄金给人家也不敢拿的。但是，很多的合作社其实都会内含一个核心的组织，这个组织的一般就是社长的嫡系部队。社长本人却可以与某些干部建立私人的联系。实际上，有些组织本身也就是干部与商人为了分取国家项目的投入而成立的，所以，它天然与干部有着紧密的联系。

我们可以注意到这样一个事实，农民专业经济合作组织和龙头企业，其主要的管理单位是县级的农业行政部门，它们可以很少地与乡镇行政部门发生关系。可是广大的散户就不同了，它们其实很希望得到政府的服务，而这个服务者主要是乡镇这一级。但作为乡镇政府，一方面对于农业也不重视，另一方面，乡镇政府在整个政府的体系里也是弱者，知道情况也很难解决。以下记录了2008年一个养猪散户对于政府尤其是乡镇政府的期望^[24]。

1．国家应该重视散养户。比如给予小额贷款。小额贷款必须政府来做。要适当放宽额度，比如十万是否可以，两三万太少了。银行对于风险是否考虑过多。我们这里信用社贷款几乎没有拖欠。

2．改善环保问题要扶持到位。比如搞沼气。2007年我们家就搞了沼气。到现在，上面只是给了水泥、一个煤气灶、一些管子，其他都没有。农户自己投了3 000多元。从电视上看，别的地方有的是免费，不要农户自己出钱。沼气池建了3．8米直径，2米高。按照规章本应该再补1 800元。这个规模在夏天可以供3—4家用，冬天也就是1家。

3．自繁自养等情况要摸清楚。能繁母猪确实有补贴，但现在统计有问题。数字要分户造册。现在政府的管理很不到位，人多了事情干不好。在镇里如果有一个人专职做就可以做好了。

4．政府加强领导农户搞联合要在乡镇范围内搞，不能直接在全县层次上组织，这样脱离群众。政府要搞好培训。养殖随时都需要培训。一开始养的时候，几乎是三天两头都要有兽医在场。还要发展技校。自己孙子曾想读兽医学校，结果没地方，最近的在安徽宿县，只有一个班，只招40人，孙子进不去。

现在兽医在政府拿全额工资，不是以药养医，犯不着往农户家里跑。有了手机，更好推脱了，还没做什么就接到电话，说有事要走人了。

可以说，这个散养户对于政府和干部的扶持是十分渴求的，但是，以他个人的力量，并不能改变这个环境，也不能从这个环境中获得比别人更多的资源。要引起政府的重视，那么组织起来，是一个基本的策略，但是，他们却没有组织起来。他和他周围的散养户之间其实存在着明显的协作关系，但这种协作主要是市场性的，比如联合租用一台机器来加工饲料。我们采访的这一家散养户同时还是一个贩卖苗猪的贩子，向周边散养户供货。在当前极低的交易成本条件下，大家也不会担心他赚得太多，所以，存在一种市场机制对于合作机制的替代，这种替代是大家所愿意接受的。因为这种松散的协作关系，满足了基本的市场功能。而且，在当前的市场体系中，城市资本远比乡村生产者更为强大、更有组织。而且市场是跨区域的，城市资本受到了外地政府的强力保护，不可能向外地农户让步。所谓联合起来就能解决小农对接大市场的问题，其实是一个虚幻的梦想。关于这个问题，可以参见笔者的论文《体系中的秩序——对我国粮食市场秩序的结构性解释》。如果他们也要联合起来，那很可能主要是为了从政府获得更多的扶持，是为了争取官场里的资源，而不是市场资源。结果，我们就会发现，这种合作社的一种重要功能——如果不是最重要的功能的话——其实也就是与各部门协调好关系。

正如周其仁早就揭示的，无论在什么所有制的条件下，总有一种资本是私有的，那就是个人的人力资本^[25]，这包括了运作关系的才能。那么，一个组织的关系运作功能过于强大，它的合作性质也就是难以维持的，很容易向私有制蜕变，除非合作社的负责人确实是一个德才兼备而且手段灵活的人。