预算单位校安工程基建支出绩效管理的探讨

张洪广

2014年10月27日, 财政部根据 《会计改革与发展 “十二五” 规划纲要》, 制定发布了 《关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》, 行政事业单位财政支出绩效评价将成为预算管理会计的重要内容之一。 实施中小学校舍安全工程是党中央、 国务院做出的一项重大决策, 为了保证客观、 公正地评价此项财政资金使用的经济性、 效率性和效益性, 校安工程建设支出必须纳入财政支出绩效管理, 本文站在预算单位的角度, 对财政支出绩效目标管理、 绩效评价、 绩效报告撰写等工作进行归纳和总结, 为广大预算单位财务管理者提供一点借鉴。

财政支出绩效评价 (以下简称绩效评价) 是指财政部门和预算部门 (单位) 根据设定的绩效目标, 运用科学、 合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法, 对财政支出的经济性、 效率性和效益性进行客观、 公正的评价。 校安工程是党中央和国务院计划从2009年开始启动的, 计划用三年时间, 对地震重点监视防御区、 七度以上地震高烈度区、 洪涝灾害易发地区、 山体滑坡和泥石流等地质灾害易发地区的各级各类城乡中小学存在安全隐患的校舍进行抗震加固、 迁移避险, 提高综合防灾能力。 工程实施以来, 中央和地方投入的资金已达数千亿元, 并且现在还在不断地加大投入, 工程目标也扩展到改善了中小学办学条件等方面。 此项工程虽然深受全国人民欢迎, 但是也出现许多腐败问题。 加强校安工程立项、 实施及资金监管也摆在各级政府的面前。 财政部于2011年出台了新的 《财政支出绩效评价管理暂行办法》,将全部财政支出纳入绩效考核范围, 加强了财政支出管理, 强化了支出责任, 建立了科学、 合理的财政支出绩效评价管理体系, 提高了财政资金使用效益。 但是, 有的地方特别是县级政府尚未将其纳入绩效管理, 各预算单位也未彻底执行。

一、 预算单位校安工程基建支出绩效管理内容

按照 《财政支出绩效评价管理暂行办法》 规定, 各级财政部门和各预算部门 (单位) 是绩效评价的主体。 那么, 预算单位针对校安工程基建支出绩效管理应当负责管理什么内容呢?

第一, 预算单位特别是预算主管部门应当建立校安工程基建支出绩效评价制度体系, 制定出绩效评价规章制度, 明确有关部门职责,工作流程及考核机制;

第二, 要制定绩效工作计划, 确定校安工程基建支出绩效评价工作重点;

第三, 组织实施校安工程基建支出绩效评价工作, 包括预算绩效目标申报、 绩效跟踪监控、 实施绩效评价、 评价结果应用等;

第四, 配合财政部门统一组织的校安工程基建支出绩效评价工作,并接受财政部门对绩效评价工作的指导和监督;

第五, 向同级财政部门报送校安工程基建支出绩效评价报告和预算绩效管理工作报告。

二、 校安工程基建支出绩效评价依据及评价内容

(一) 评价依据

1. 国家相关法律、 法规和规章制度。 校安工程支出绩效评价所依据的法律主要是 《中华人民共和国义务教育法》 《中华人民共和国建筑法》 《中华人民共和国城乡规划法》 《中华人民共和国预算法》 《中华人民共和国招投标法》 《中华人民共和国政府采购法》 及其他有关法律法规和规章等;

2. 上级政府制定的国民经济与社会发展规划和方针政策。 校安工程大都是国家级或省级专项资金, 上级政府制定的国民经济与社会发展规划和方针政策一般会宏观规划出教育发展及投资增速或占GDP的比例;

3. 本级政府制定的国民经济与社会发展规划。 本级政府国民经济与社会发展规划会明确规划出教育发展及投资总额;

4. 基建资金预算管理制度、 资金及财务管理办法、 财务会计资料。 校安工程项目所属的资金管理办法, 会确定资金使用范围, 会计核算办法等;

5. 教育部门中长期发展规划。 地方教育部门为了履行职责, 在其编制的部门中长期发展规划中也会明确提出相关工作指标;

6. 教育行业基建管理政策、 行业标准及专业技术规范。 主要有《城市中小学校校舍建设标准》 《农村普通中小学校建设标准》 以及《中小学校建筑设计规范》 等规定的建设标准;

7. 申请预算时提出的绩效目标及其他相关材料。 财政部门预算批复, 财政部门和预算部门年度预算执行情况, 年度决算报告;

8. 权力机关审查报告、 行政部门的审计报告及决定、 财政监督检查报告等。

(二) 评价内容

1. 校安基建支出绩效目标的设定情况。 主要评价校安基建支出绩效目标设定是否符合本级政府关于预算编制的总体要求和财政部门的具体部署、 国民经济和社会发展规划、 教育部门职责及事业发展规划;是否与部门目标高度相关, 并且是具体的、 可衡量的、 一定时期内可实现的; 是否在分析项目目标对象现状的基础上, 充分考虑各种因素的影响; 是否明确为达到绩效目标拟采取的工作程序、 方式方法、 资金需求和其他资源需求。

2. 资金投入和使用情况。 主要评价资金到位情况、 资金使用情况、 资金管理情况等。

3. 为实现绩效目标制定的制度、 采取的措施等。 主要评价是否制定实施方案及相关制度; 项目管理组织是否健全, 运行是否有效; 项目的实施、 实行是否执行项目管理责任制, 项目负责人根据通过的项目计划和实施方案, 具体组织项目实施; 财务室按照财务、 预算管理制度, 对专项资金项目的招标、 实施、 付款等环节进行管理和监督。

4. 绩效目标的实现程度及效果。

(1) 项目经济性评价。 包括项目成本控制与节约, 是否完成预算;

(2) 项目效率性评价。 包括项目是否按进度完成, 项目是否按规定设计建造, 项目是否达到设计规模, 项目是否达到规定质量;

(3) 项目的效益性评价。 包括预期目标完成程度, 项目实施对经济和社会的影响。

三、 校安工程基建支出绩效目标管理

财政支出的绩效目标管理是预算绩效管理的重要组成部分, 通过绩效目标设定、 分类分级、 评定标准、 权重设定等程序, 通过审核后,在申报预算时同时上报。 校安工程基建支出绩效目标管理同样要达到上述要求。

(一) 校安工程基建支出绩效目标应包括如下内容

1. 预期基建规模。 包括建筑面积、 建筑质量、 防震等级、 水电取暖设施;

2. 预期达到的效果。 包括生均面积、 环境效益和可持续发展影响等;

3. 服务对象或项目受益人满意程度。 包括学生满意比率、 教师满意比率及公众满意比率;

4. 达到预期产出所需要的成本资源。 包括资金投入、 土地投入以及人力资源投入;

5. 衡量预期产出、 预期效果和服务对象满意程度的绩效指标。

(二) 绩效目标设定

绩效目标是预算绩效管理的基础, 是整个预算绩效管理系统的前提, 包括绩效内容、 绩效指标和绩效标准。 绩效目标管理实行百分制,分三层设计, 具体如下表:

校安工程基建支出绩效评价指标框架

(三) 绩效目标上报及审核

校安工程绩效目标随项目在报送部门预算的同时, 连同项目立项的有关材料和项目目标制定依据都要报送财政部门审核。 财政部门经过绩效目标审核、 综合评审等程序, 随同预算一并批复, 作为预算执行和项目绩效评价的依据。 绩效目标一经确定一般不予调整。

(四) 绩效目标公开

预算批复后, 校安工程项目绩效目标在单位内部公开, 接受监督检查。

四、 校安工程基建支出绩效评价

(一) 确定评价内容和评分标准

根据计划标准、 行业标准、 历史标准和其他经财政部门确认的标准确定各评价指标的评价内容和评分标准, 组织单位有关部门或聘请专家开展绩效评价。

绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度, 有的是定量标准、 有的是定性标准, 通过评价人员的职业判断, 打出分数,量化出绩效评价结果。

(二) 绩效评价方法

绩效评价主要采用成本效益分析法、 比较法、 因素分析法、 最低成本法、 公众评判法等, 校安工程基建支出绩效评价大多采用成本效益分析法、 比较法等。 绩效评价方法的选用应当坚持简便有效的原则。根据评价对象的具体情况, 可以采用一种或多种方法进行绩效评价。

(三) 绩效评级标准

绩效评价结果采用综合评分定级的方法。 各项三级指标分值总和为100分, 评价得分高于90分 (含90分) 的, 绩效评级为优; 得分在75-90分 (含75分) 的为良; 得分在60-75分 (含60分) 的为合格,60分以下的为不合格或绩效无法显现。

五、 绩效报告的撰写

(一) 绩效报告撰写责任

预算单位应当保证提供的相关基础资料的真实性、 合法性和完整性, 由评价实施机构负责撰写。 绩效评价报告应当依据充分、 真实完整、 数据准确、 分析透彻、 逻辑清晰、 客观公正。 绩交报告撰写完成后, 经基建项目单位进行综合评审后, 报送财政部门备案。

(二) 绩效评价报告主要内容

1. 摘要及评价简表。 摘要简要说明项目情况、 评价结果, 在评价简表要写明评价类型、 项目名称、 项目单位、 主管部门、 评价时间、组织方式、 评价机构等信息, 其中评类型分为实施过程评价和完成结果评价, 组织方式分为主管部门评价和项目单位评价、 小组评价等。

2. 项目基本概况。 项目基本情况要写清项目实施单位、 主管部门、 项目负责人、 联系方式、 项目地点、 项目类型、 计划投资额、 实际到位资金、 实际使用资金等信息, 绩效评价指标及评分标准, 评价人员等评价信息;

3. 绩效评价工作情况。 对项目资金使用管理情况、 项目组织实施情况、 项目绩效情况分别按三级指标进行评价, 得出单项评价结论;

4. 绩效分析及评价结论。 综合项目评价结果, 得出综合得分, 确定绩效考核等级;

5. 主要经验及做法、 存在的问题和建议。 针对项目建设中取得的经验、 存在的问题, 以及对财政部门或主管部门有关建议进行归纳和总结, 以便指导以后的项目建设和预算管理;

6. 其他需要说明的问题。 在本次绩效评价中应予以关注或后续管理急需解决的事项, 在其他需要说明的问题进行反映。

综上, 本人结合本单位校安工程基建支出绩效评价实例, 总结了预算单位在对基建项目进行绩效管理和评价时职责、 方法和步骤, 特别是对基建项目评价指标的归纳与归集, 以及绩效评价报告的构成与撰写, 这都是绩效评价管理核心内容, 有的地方因个人学识水平问题,有失偏颇, 请业内专家们指正。