近十年中央对“资本投资农业”的政策变化

中央一号文件历来是我国农业政策调整的风向标。近十年中央一号文件全部聚焦“三农”，为我国“三农”投入问题的解决提供了农业支持和保护的政策体系，本书梳理了2004—2014年一号文件有关鼓励和引导“社会力量投资农业”的相关表述，以期为工商资本投资农业提供政策依据。

4.1.1　近十年中央一号文件鼓励和引导社会力量投资“三农”的政策导向

从2004年至2014年，一号文件除了提出加大国家财政支农的力度以外，还提出鼓励和引导社会力量投资农业的政策导向。本书梳理了近十年一号文件有关“社会力量投资农业”的相关内容^[1]：

2004年一号文件指出：“积极运用税收、贴息、补贴等多种经济杠杆，鼓励和引导各种社会资本投向农业和农村。”

2005年一号文件指出：“加快建立以政府为主导，社会力量广泛参与的多元化农业科研投入体系，形成稳定的投入增长机制。进一步放宽农业和农村基础设施投资领域，采取贴息、补助、税收等措施，发挥国家农业资金投入的导向作用，鼓励社会资本积极投资开发农业和建设农村基础设施。加大改革力度，明晰产权，明确责任，充分调动各方面投资建设和管好农村小型基础设施的积极性。对于经营性的工程，可组建法人实体，实行企业化运作，也可以拍卖给个人经营。”

2006年一号文件指出：“必须坚持发挥各方面积极性，依靠农民辛勤劳动、国家扶持和社会力量的广泛参与，使新农村建设成为全党全社会的共同行动。鼓励各类农科教机构和社会力量参与多元化的农机推广服务。鼓励各种社会力量参与发展农村卫生事业。在保证资金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。动员全社会力量关心、支持和参与社会主义新农村建设。”

2007年一号文件指出：“必须不断开辟新的农业投入渠道，逐步形成农民积极筹资投劳、政府持续加大投入、社会力量广泛参与的多元化投入机制。完善投入管理办法，集中用于重点地区、重点项目，提高支农资金使用效益。要注重发挥政府资金的带动作用，引导农民和社会各方面资金投入农村建设。加快农业投入立法建设，加强执法检查。鼓励农民和社会力量投资现代农业。综合运用税收、补助、参股、贴息、担保等手段，为社会力量投资建设现代农业创造良好环境。企业捐款和投资建设农村公益设施，可以按规定享受相应的税收优惠政策。采取财税、金融等措施，鼓励各类工商企业通过收购、兼并、参股和特许经营等方式，参与农村市场建设和农产品、农资经营，培育一批大型涉农商贸企业集团。支持工商企业、大专院校和中等职业学校的毕业生、乡土人才创办现代农业企业。组织动员社会力量广泛参与农民转移就业培训。”

2008年一号文件指出：“必须引导要素资源合理分配，推动国民收入分配切实向“三农”倾斜，大幅度增加对农业和农村的投入。加强农业投入管理，提高资金使用效益，加快农业投入立法。健全城乡统一的生产要素市场，引导资金、技术、人才等资源向农业和农村流动，逐步实现城乡基础设施共建共享、产业发展互动互促。国家可采取委托、招标等形式，调动各方面力量参与农业技术推广，形成多元化农技推广网络，充分发挥气象为农业生产服务的职能和作用。引导和鼓励社会力量投入农村文化建设。努力营造全社会参与支持社会主义新农村建设的氛围。”

2009年一号文件指出：“加大农业科技投入，多渠道筹集资金，建立农业科技创新基金，重点支持关键领域、重要产品、核心技术和科学研究。充分发挥行业扶贫作用，继续动员社会各界参与扶贫事业。”

2010年一号文件指出：“引导社会资金投资设立适应‘三农’需要的各类新型金融组织。积极引导社会资源投向农业农村。各部门行业要主动服务‘三农’，在制定规划、安排项目、增加资金时切实向农村倾斜。大中城市要发挥对农村的辐射带动作用。鼓励各种社会力量开展与乡村结对帮扶，参与农村产业发展和公共设施建设。”

2011年一号文件指出：“广泛吸引社会资金投资水利。鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设。动员全社会关心支持水利工作。”

2012年一号文件指出：“加大村级公益事业建设一事一议财政奖补力度，积极引导农民和社会资金投入‘三农’。”

2013年一号文件指出：“支持社会资本参与建立新型农村金融机构，鼓励社会资本投向新农村建设，引导国有企业参与和支持农村农业发展。鼓励企业和社会组织采取投资筹资、捐款捐助，人才和技术支持等方式在农村兴办医疗卫生、教育培训、社会福利、社会服务、文化旅游体育等各类事业，按规定享受税收优惠、管护费用补助等政策，落实公益性捐赠农村公益事业项目支出所得税前扣除政策。鼓励企业以多种投资方式建设农村生产生活基础设施。鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。引导经营性服务组织参与公益性服务。”

2014年一号文件指出：“拓宽‘三农’投入资金渠道，充分发挥财政资金引导作用，通过贴息、奖励、风险补偿、税费减免等措施，带动金融和社会资金更多投入农业农村。探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化。鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司，为新型农业经营主体提供贷款担保服务。”

综上，可以从2004—2014年国家在鼓励和引导社会力量投向“三农”的政策得出以下几点：一是在鼓励的优先级上，首先优先鼓励和引导社会力量投资新农村建设中公益性农业部分，包括农业生产基础设施、农村生活基础设施、农村公共社会事业、农业社会化服务体系中公益性部分等。二是鼓励工商资本投资适合企业化经营的领域。这部分领域主要是资金、技术约束门槛高，产业链较长、产业化程度较高，可以进行精深加工，延伸产业链，提高附加值的经营性农业领域，比如设施农业、立体农业、循环农业等。除此之外，还包括产业链较长的经济作物等。三是亟待建立社会资本投资农业的体制机制。从近十年的相关表述来看，对于社会力量的概念界定存在多种表述，如社会资本、工商资本、民间资本等。有关社会资本投资农业的表述，更多地停留在了原则性指导和宏观性布局上，对于社会资本投资农业的指导目录、模式、评价指标等都还处于探索阶段。我国资本和农业还处于初步融合时期，双方还未深度结合，因此亟须一套系统的体制机制加以保障。

4.1.2　21世纪以来国家“资本投资农业”相关会议文件及主要精神

国家在支持“三农”的政策层面上不断提出新思路、新方法，鼓励社会资本投入农业领域，支持农业企业与资本市场的合作。本书选取了比较有代表性的有关“资本投资农业”的会议精神，如下：

2001年12月，中央18号文件《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》提出：“工商企业投资开发农业，应当主要从事产前、产后服务和‘四荒’资源开发，采取公司加农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营。农业产业化经营应当是公司带动农户，而不是公司替代农户。企业和城镇居民随意到农村租赁和经营农户承包地，隐患很多，甚至可能造成土地兼并，使农民成为新的雇农或沦为无业游民，危及整个社会稳定。为稳定农业，稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地。农产品加工、流通企业和农业科技单位如果需要建立种苗繁育、示范推广基地，发展设施农业，应当尽量与乡镇农业示范场或国有农场结合，利用其设施和土地，也可以小范围向农户租赁承包地。”^[2]

2004年9月，在党的十六届四中全会上，胡锦涛同志明确提出“两个趋向”的重要论断。他指出：“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”^[3]“两个趋向”重要论断，为我国构建新型工农城乡关系指明了方向，也为资本投资农业提供了指引。

2006年2月，胡锦涛在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班的谈话中指出：“解决好农业和农村发展、农民增收问题，仅靠农村内部的资源和力量已经不够，必须在继续挖掘农村内部的资源和力量的同时，充分运用外部的资源和力量，推动国民收入分配向农业和农村倾斜，依靠工业的反哺和城市的支持。”^[4]

2010年5月，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》正式出台，这也被称作激活民间资本的新国36条。其中第一项就指出：“鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域。一是鼓励民间资本参与水利工程建设。建立收费补偿机制，实行政府补贴，通过业主招标、承包租赁等方式，吸引民间资本投资建设农田水利、跨流域调水、水资源综合利用、水土保持等水利项目。二是鼓励民间资本参与土地整治和矿产资源勘探开发。积极引导民间资本通过招标投标形式参与土地整理、复垦等工程建设，鼓励和引导民间资本投资矿山地质环境恢复治理，坚持矿业权市场全面向民间资本开放。”^[5]

2012年1月，国务院正式发布了《全国现代农业发展规划(2011—2015年)》，明确了今后五年，我国现代农业发展的指导思想、基本原则、目标任务、重大工程、政策举措等。规划要求：“要坚持政府支持、农民主体、社会参与。强化政府支持作用，加大强农惠农富农力度，充分发挥农民的主体作用和首创精神，引导和鼓励社会资本投入农业，凝聚各方力量，合力推进现代农业发展。”^[6]

2013年12月，在全国农业工作会议上，农业部部长韩长赋指出：“要鼓励和引导工商资本发展现代农业。发展现代农业，离不开工商资本的支持和参与。工商资本应重点投资发展种苗、饲料、储藏、保鲜、加工、购销等适合企业化经营的环节，与农民共同发展、共同富裕，而不是取代农民。对于工商企业租赁农户承包耕地搞规模种养的，要尽快制定准入和监管办法，限制‘非粮化’，禁止‘非农化’。”^[7]