其他现代公共管理方法

第四节　其他现代公共管理方法

现代公共管理方法除了目标管理和全面质量管理之外，还有许多其他方法。其中网络计划方法、系统分析方法、决策方法是现代公共管理较常用的方法。下面我们将作简要介绍。

一、网络计划方法

网络计划方法是指应用网络图全面反映整个工作的流程、计划内各项工作之间的相互关系和进度，通过实践参数的计算，找出关键线路与机动时间，以对计划进行优化的一种科学管理方法。

网络计划技术源于19世纪美国学者甘特创制的甘特图表。20世纪50年代中期，美国在此基础上研制成功了关键线路图法（Critical-path Method，CPM）和计划评审技术（Program Evaluation and Review Technique，PERT）。由于这种方法建立在工作关系网络模型的基础上，把计划的编制、协调、优化和控制有机地结合起来，所以称之为网络计划技术。

网络图是网络计划的基础。网络图使用一系列箭线和圆圈来表明一项任务或工程的所有工作的先后顺序和相互关系的网状图解模型。绘制网络图是网络计划方法的关键步骤。绘制网络图应注意准确地确定目标，搜集、研究相关资料，进行任务分解，确定各工序所需要的时间、工序间的顺序和相互关系，列出全部工序的明细表，然后绘制网络草图。

应用网络计划方法的一般步骤是：首先，绘制网络草图；其次，通过计算实际参数，判别出关键工作和关键路线；然后，在满足既定要求的情况下，按某一衡量指标（时间、成本、资源等）选择最优方案；最后，在计划执行过程中，不断收集、传送、加工、分析信息，使决策者可能实现最优选择，及时对计划进行必要的调整。

大量的应用实践证明，网络计划技术有以下主要优点：

（1）它能够形象地把整个计划用网络图的形式表现出来，可以直观地反映工作之间的相互联系和相互制约的关系。

（2）它能告诉我们各项工作的开始时间和完成时间，计算时间参数，能够预见某项工序提前或推迟完成对整个任务的影响程度，能够根据外界条件的变化及各工序活动的实际完成情况进行调整，在执行中保持对计划的有效控制和监督。

（3）通过计算可以找出自始至终对完成期限有关键性影响的工序活动，即关键工序。抓住关键工序，以最优化原理去合理安排计划中的各项工作，从而以最佳的途径（最短的工作时间、最少的资源、最低的费用）来完成工作。

（4）可与成本、资源一并加以统筹安排，可把控制进度与成本控制、合理利用资源综合起来考虑。

（5）网络计划技术与计算机技术结合起来，从计划的编制、优化到执行过程中的调整和控制，都可借助电子计算机来进行。

由于网络计划具有以上优点，所以在公共管理中得到充分的应用。运用网络计划方法使管理的对象和要素处于严格的科学管理之中，能够有效地提高管理工作效率。

二、系统分析方法

系统分析是20世纪40年代，为解决人类生活和社会系统中不断涌现出的众多复杂难题而发展起来的一种以人为中心的、为管理决策服务的科学和艺术。经过多年研究和发展，从20世纪70年代末开始，系统分析被广泛地应用于通讯理论、生物和系统工程、哲学、经济及公共领域的分析和研究。

系统分析是一种决策辅助技术，它采用系统的观点和方法对所研究的问题提出各种可行方案和策略，进行定性和定量的分析和评价，帮助决策者提高认识所研究问题的精细程度，以便决策者选择行动方案。

系统分析方法既是一门科学，又是一门艺术。它为解决政府、企业、军事、工业、农业、服务业、交通和通讯等方面的系统中的各个特殊的管理与计划问题，提供了能够加以验证的理论、模型和技巧。在分析过程中要作出创造性的选择，并且需要把各种定性和定量的工具巧妙地搭配使用。

具体来说，系统分析就是通过对广泛资料的处理，获得有关信息，再进一步量化，利用一些有效方法（如进行统计和检验等）进行比较和分析，以确认或发现所提出的问题的目标。在应用系统分析求解问题时，具体的逻辑过程如下：

（1）确定分析目标。目标是管理者或决策者希望达到的结果。目标的确定是在考虑系统环境要求及系统存在问题的基础上进行的。它涉及环境要求的认知，对存在问题的界定以及目标自身的合理性、可行性等问题。

（2）选择可行方案。分析者应尽可能多地寻找到或设计出各种较合理的备选方案，加以进一步分析和计算。

（3）选择计算准则。计算准则是人们用来评估可行方案达成目标或结果程度的尺度，如准则指标、变量规模、风险和不确定程度等。此外，还要选择相应的计算技术，如模拟、数字规划、网络、排队等，以保证可行性方案计算结果的有效性。

（4）应用模型技术。分析模型运算的结果，提出效应分析结果和推荐意见，编写出各种必需的文件和说明，排出可行性方案的顺序，提供给决策者作为决策的依据。

以上步骤构成了系统分析的完整路径。系统分析过程实际上是一个数据处理与信息转换的过程。因此，系统分析人员必须对系统的状态、系统的变化、系统的信息给予充分的重视。

三、决策方法与技术

所谓决策方法与技术，是指在决策过程中为实现决策方案优化而运用的各种职能方法与科学技术的总称。它是决策活动必须借助的手段，也是决策任务完成的桥梁。

根据不同标准，可以对它们进行不同的分类。根据理性因素在决策中的地位，可以把决策方法与技术分为理性决策方法、非理性决策方法和综合决策方法。根据决策方法与技术的性质，可以分为定性决策方法与技术和定量决策方法与技术。其中定性分析方法包括价值分析、可行性分析、德尔菲法、主观概率预测法、超理性分析法等；定量分析方法包括预测分析、经济效益分析、回归分析、投入产出分析、模糊分析等。根据学科基础的不同，可以把决策方法与技术分为解析方法、计算机类的仿真技术，以及在社会学和心理学等基础上发展起来的方法，如专家决策法、问题分析法和防范分析法等。

下面重点介绍常用的专家决策法和德尔菲法。

（一）专家决策法

专家决策法是基于专家的知识、经验和分析判断能力，在历史和现实等有关资料综合分析的基础上，找出预测对象未来的发展趋势及状况，并作出决策。它可以分为个人决策法和专家会议决策法两种。

个人决策法是指依靠专家个人对预测对象未来的发展趋势及状况作出的判断。该种方法的顺序是：先征求专家个人的意见、看法和建议，然后对这些意见、看法和建议加以归纳、整理，得出一般结论。

专家会议决策法是指邀请专家以召开调研会的方式，向与会专家获取有关预测对象的信息，经归纳、分析、判断和推算，对决策对象的未来发展趋势及状况作出判断，又称集团头脑风暴法。其有两种基本形式：直接头脑风暴法和质疑头脑风暴法。直接头脑风暴法是根据一定规则，通过共同讨论具体的问题，发挥集体效应，进行创造性思维活动的一种专家集体评估、预测的方法。质疑头脑风暴法是一种先后召开两个专家会议集体产生设想的方法。第一个会议完全遵从直接头脑风暴法的原则，第二个会议则是对第一个会议提出的设想进行质疑。

（二）德尔菲法

德尔菲法是在专家会议决策法的基础上发展起来的一种经济实用的决策方法。德尔菲（Delphi）是古希腊一处遗址的名称。20世纪50年代，美国兰德公司与道格拉斯公司联手以“德尔菲”为代号，研究如何通过由控制的反馈更为可靠地收集专家意见的方法，由此得名。

这是让专家们背靠背地提出解决某一问题方案的方法，往往采用函询调查的形式。具体做法就是就某一问题分别向有关领域的专家征询意见，然后把专家的意见收集起来进行归纳整理，隐匿专家姓名，再反馈给同一组专家，进行第二轮函询，请求他们借助于整理归纳的结果重新思考再给予回答；然后，把收集的意见再进行综合整理后反馈回去，如此循环往返若干次，使最初分散的意见趋于集中，从而形成一个比较一致且可靠的结论。德尔菲法能克服专家会议法的一些缺点，防止个人判断的局限性，尽可能消除主观因素的影响，且费用低、效果好，是现代决策中应用较广泛的一种方法，便于集思广益和提出创造性的设想。

本章小结

传统的公共管理方法有法律方法、行政方法、经济方法、教育方法。广义的目标管理是整个目标的管理过程，狭义的目标管理则是指计划管理中的目标分解、落实、执行、协调、监察的工作制度。全面质量管理是以质量为中心，建立在组织全体员工参与基础上的一种管理方法，是一种全员参与的、以各种科学方法改进组织的管理与服务，通过高品质和不断改进的产品与服务，获取顾客满意的管理理念、制度和方法。其他公共管理方法中网络计划法、系统分析法、控制法、决策方法是现代公共管理较常用的方法。

重要概念

法律方法　　行政方法　　经济方法　　教育方法　　目标　　目标管理　　全面质量管理　　网络计划方法系统分析方法　　决策方法　　专家决策方法　　德尔菲法

案例分析

【案例】天津市政府办公厅所实行的目标管理

在1991年精心策划、充分准备的基础上，从1992年开始，天津市政府办公厅率先在市级机关中推行了目标管理。

1.紧紧围绕市政府重点工作确定机关的管理目标，使厅务服从和服务于政府落到实处，更好地发挥了办公厅的参谋、助手作用。十年来，天津市政府办公厅坚持把每年市政府的重点工作，特别是“三、五、八、十”四项奋斗目标、人民代表大会通过的《政府工作报告》中确定的主要任务及改善城乡人民生活的20件实事等，都量化成具体的目标，并将目标细化、分解，明确责任部门、负责领导、时限要求和工作质量。

2.以制度建设作为目标管理的主要内容，使机关建设走上了规范化、科学化的轨道。十年来，天津市政府办公厅积极围绕改进机关作风、提高工作效率定制度、抓落实。通过建章立制，明确了岗位责任，许多工作从无章可循走向规范有序。十年中，办公厅全面推行了岗位责任制和AB岗制度，坚持了工作人员的考勤考绩等一整套工作制度。各处室也都结合工作实际，建立了工作流程制度和处室内部管理制度等，使机关建设不断得到加强。为适应信息化发展的需要，办公厅先后制定了一系列制度，对数据源单位的职责、工作人员的应用达标标准及安全规则等都作出了明确规定，使办公自动化发挥了越来越重要的作用。

3.把“学理论、抓班子、带队伍”作为抓好目标管理的根本，使办公厅干部队伍的整体素质有了明显提高。天津市政府办公厅坚持把抓好理论学习、加强班子建设和提高干部队伍的综合素质作为长期的、根本的任务。一是坚持抓好办公厅的领导班子建设。办公厅先后制定了《市政府机关局级领导干部勤政廉政规定》、《市政府办公厅领导班子加强自身建设的制度》等，坚持开好领导班子的民主生活会，在每次市委组织部对班子的考察评议中都得到了领导的肯定和群众的好评。二是采取措施努力提高干部队伍的综合素质。在实施目标管理过程中，很多干部职工有了紧迫感和危机感，办公厅上下学习的空气更浓了。

4.天津市政府办公厅始终把作风建设纳入目标管理的全过程，形成了“团结、奋进、严谨、务实”的厅风，维护了市政府的良好形象。十年来，天津市政府办公厅一直把维护政府形象作为衡量每个干部职工言行的标准，坚持弘扬正气、表彰先进、鞭策后进，使干部的整体面貌发生了深刻的变化，形成了灵、通、快的行政指挥系统，保证了各项工作高效运行。

通过十年的实践证明，实行目标管理是机关建设的成功之举，是使机关管理走向制度化、科学化，提高行政水平的有效途径，对促进政府职能转变，改进工作作风，提高工作效率，维护政府的良好形象，都起到了积极、重要的作用。

［资料来源：陈洪江.坚持改革创新，加强机关建设——天津市政府办公厅十年来实行目标管理的做法和经验.中国行政管理，2001（6）。］

【问题】

结合案例谈谈天津市政府办公厅在实施目标管理方面取得了哪些有益经验？

【解析】

目标管理方法有以下两大特点：

目标管理方法的第一大特点是以目标为导向。在本案中，天津市政府办公厅在过去十年的工作中始终坚持将市政府的重点工作以及人民代表大会决议通过的任务都量化为具体的目标，并将其细化，分配到各相关部门。这样做可以明确各组织机构及其行政工作人员的权力、职能及所承担的责任。对今后工作中的控制、监督以及任务完成后相关责任的承担提供了方便。除了明确目标之外，天津市政府办公厅还配合出台了相应的规章，力求通过强有力的行政规章来保证各项行政活动都导向组织的目标。而与这些行政规章同时发挥监督约束效力的还有按阶段向市长或分管副市长报告制度。这一制度旨在发挥行政指挥中心的作用，及时纠正执行阶段出现的偏差，保证行政管理活动朝着预定的方向稳步发展。这样一来，天津市政府办公厅便可以处理好各种内部与外部关系，协调好各种力量，以保证行政目标的实现。

目标管理方法的第二大特点是重视对人的管理。天津市政府办公厅把“学理论、抓班子、带队伍”作为抓好目标管理的根本，使办公厅干部队伍的整体素质有了明显提高。干部队伍的水平提高了，便可以更好地理解自己所在组织、岗位的目标要求，明确自身的职责，按照目标导向原则来指导自己的行动。