公共企业的治理结构与环境

第二节　公共企业的治理结构与环境

当政府部门兴建的公共企业只集中于自然垄断行业和社会公益类行业时，公共企业的数量相对较小，政府部门管理公共企业的效率相对较高；但是当政府部门大规模地进入到竞争性领域中去时，由于公共企业数量骤然增多，政府部门拥有的公共企业在内部治理结构上存在的缺陷以及企业外部环境的掣肘，会使企业效率明显下降，这既是不争的事实，也有其内在的必然性。

一、公共企业的内部治理结构

现代经济条件下的企业，一般都是所有权与经营权相分离的现代企业制度模式，不仅公共企业采取此种模式，私人营利性企业往往也采取此种模式。这种两权分离的现代企业制度就带来了我们所知的委托—代理问题。但是与一般的营利性私人企业相比，公共企业面临的委托—代理问题更为复杂和严重。

（一）公共企业的经营状况得不到切实关注和监督

对公共企业来讲，虽然政府部门作为公共企业的股东这一点来讲产权也是明晰的，但是政府机构中的官员能否如私人企业股东那样切实履行对企业经营者的监督职责是有疑问的。首先，官员的收入水平可能与公共企业经营状况的好坏并无直接关系，他不可能像私人股东那样花费很大的精力去监管公共企业，毕竟后者的监督是能直接为他带来经济利益的。其次，即使不存在因经济人动机引发的道德风险问题，政府机构中的官员出于公众利益积极地去监督公共企业，但是当公共企业数量众多、涉及多种行业时，官员不可能有能力履行这种监督的职责。或者有人提议实行专管制度，为每个企业专门配备一个专职的政府官员，但是这又将花费很大的成本。现代企业制度存在的必要条件是企业创造的净收益至少要大于委托—代理关系所造成的监督成本，否则采取两权分离的企业组织形态就毫无意义。

（二）政府部门作为公共企业委托者具有多元目标

委托—代理问题产生的根源是两者追求的目标可能并不一致。相对于私人企业的股东一心追求股东利益最大化来讲，公共企业的情况则要复杂得多。虽然竞争性行业的公共企业也从理论上认识到追求企业利润是第一位的，但现实中作为委托者的政府部门出于其他方面的公共利益需要，往往会对公共企业施加一定的影响或压力，希望公共企业解决其他一些棘手问题：缓解一部分人的就业压力、减轻政府部门的社会保障负担，或兼并一些濒临破产的公共企业等等。这些问题不仅无助于提升公共企业的竞争力，还会对公共企业追求利润的目标形成干扰。这种情况下，公共企业的经营者势必花很大精力去实现政府机构的多元目标，客观上形成了企业经营者无法适应政府部门的任务，主观上也为经营者经营不善找到了借口。

（三）公共企业的激励机制不够完善

减少代理成本的一个方面是设计出一种好的激励机制，在此制度下经营者通过为股东创造尽可能大的价值而使自身的经济利益也得到最大化，这样经营者的目标就会与股东目标基本保持一致，从而也减少了委托者的监督成本。在公共企业部门，这样的激励制度安排难免会招致非议：付这样高的薪金给经营者，值得吗？由于公共企业的最终所有权是全体国民，公众发出这样的质疑是很自然的。从公共企业隶属的政府部门来看，有关官员难免产生这样的怀疑：公共企业经营得好与经营者个人的能力并无多大的关系，主要是市场环境较好所致，无论谁去担当公共企业的经营者都能干出好的业绩。在这种普遍心态的支配下，政府部门往往不太承认经营者个人的工作努力与公共企业业绩之间的相关性，从而不兑现已有的奖励承诺或根本就不制定好的激励机制——毕竟公共企业经营好坏与政府官员个人的收入水平无明显关系。久而久之，公共企业部门吸引不到优秀的经营者，而已有的经营者就可能通过损害政府股东利益的行为来获取自身的利益最大化。

（四）作为公共企业股东的公众无法很好地制约公共企业的经营者

公共企业实际上存在着双重委托—代理关系，除了政府部门—企业经营者这一层委托—代理关系之外，实际上，公共企业的终极委托人是公众，或者说是纳税人，由他们将资产委托给政府部门，因而首先存在着公众—政府部门的委托代理关系。而从整个委托—代理链条来看，就变成了公众—政府部门—公共企业三者间的委托—代理关系。相比私人企业，公共企业的委托—代理关系自然要复杂得多。公众对公共企业实行监督并不能直接地进行，通常需要经过政府部门的中间环节，这里问题就产生了：首先，公众的利益可能也是比较分散的，特别是从短期来看，他们的利益可能表现为分散的集团的利益，这些利益相互冲突，政府部门很难将这些分散的甚至互相矛盾的利益统一起来。其次，政府制度是经济人活动的舞台，政府官员同样是有自身的利益追求的，有时他们并不能与公众的利益保持一致。这里存在着严重的信息不对称问题，导致公众（委托者）很难对代理者（政府官员）进行有效的监督。最后，公众对政府官员进行监督的制约手段是不足的。只要政府官员没有明显的违法行为，即使他消极对待公众事务，公众作为委托者来讲也无能为力。

二、公共企业的外部环境

一般来说，市场经济条件下政府对于公共企业的管理，主要包括以下几方面的内容：

（一）政府有关部门以国有资产所有者身份行使所有者权能

公共企业属于国有资产，为了能对公共企业的国有资产进行有效管理，很多国家都建立了相关的国有资产管理部门和机构。政府部门对公共企业的管理主要包括两方面的内容：一是控制公共企业的重大人事权，由政府任免公共企业的董事和董事长、总经理等负责人，并对其业绩进行考核。二是控制公共企业的重大经营决策权。公共企业的重大财务活动，如资金的筹集、股票债券的发行、对外投资等都需经政府部门审批。通过对人事权和重大决策权的实际控制，就有效地维护了国家作为公共企业资产所有者所应享有的各项权益。

（二）实行分级所有、分类管理

很多国家对公共企业都实行分级所有、分类管理的管理体制。从纵向看，国有资产隶属关系一般与国家预算体制直接挂钩，根据法律，不同企业分别为中央或地方政府所有，中央政府一般控制全国性的重要经济部门，而与地方、社区相联系的公用事业则归地方政府所有。各级政府间有明确的财产边界，上级政府对下级政府所拥有的资产无权支配，这样就简化了国有资产的委托代理环节。从横向看，则根据企业性质、财务关系等标准把公共企业分为两大类，即垄断性公共企业和竞争性公共企业，根据各自特点采取不同的管理方式。对于垄断性公共企业，由于所处行业高度集中、投资多、企业规模大，主要集中在能源、交通、邮电、通讯等基础产业和基础设施部门，政府对这类公共企业一般采取直接管理的方式，控制程度较高，企业的自主权相对较少。对于处于竞争性领域的公共企业，政府基本上不直接控制，而是给予企业充分的自主权。企业处于同私人企业相同的平等竞争地位，政府的管理仅限于任命企业主要领导人以及对企业资产流入或流出实行监督。

（三）严格依法管理企业

由于公共企业的委托代理环节极其复杂，为了保证公共企业的有效运营以及国有资产不流失，国家需要通过制定完备的法律法规来加强对公共企业的管理，而政府则必须严格依照法律管理企业。通过制定相关法律，明确各方面的权力和责任，把政府与企业的关系，国有资产的企业组织形式，企业内部的领导体制，以至于企业的财务、税收、审计、雇工、工资等都作出详细规定，这样就为政府管理企业提供了依据。尽管政府管理企业有较大的权限，但必须严格依法行事。政府该管的就必须管，不该管的就不能管。政府如果“不作为”或越权干预，出现违法行为，就要追究政府的政治、法律责任。

（四）行使出资者权利，建立严格的资产监管机制

公共企业的资产所有者是全体国民，由于全体国民不能对企业直接行使所有者权利，因此在所有者缺位的情况下，为保证国有资产安全，必须建立起严格有效的国有资产监管制度。监管主要包括如下三个方面：首先是国会对行政部门和企业的监管。一般来说，国会拥有对公共企业进行管理监督的最高权力，行政部门对企业的管理需要对国会负责。其次是国家审计机关对公共企业管理的监督。国家审计机关是专司财政监督和财务监督职能的政府机构。它独立于政府行政机关之外，其权限由宪法赋予，工作不受行政部门和其他力量的干涉，直接向国会提出报告，向国会负责。第三是政府主管部门的监管。通过财政部或其他行业主管部门向企业派出产权代表，参与企业重大决策的制定，或者定期向企业派出专门调查组，对企业预算、结算、资金转让、利润用途、经营者报酬等进行经常性监督。

从总体上来看，政府对于公共企业的管理，其基本原则是既要保证国家对企业的所有权和领导权，又要保证企业拥有足够的经营自主权，不过多地干预企业的生产经营活动，从而使大多数公共企业与私人企业一样，能够按一定的经济法则和市场规律运作。