春节前，某县物价局获悉，县内一小镇8家洗车店统一将小车洗车价格由原来20元／辆提高到30元／辆，并签订了一份书面协议书。消费者对此反响强烈，要求物价局对其做出处罚。
县物价局调查后发现情况属实，但在对其如何定性、如何处罚的问题上，产生了意见分歧：一部分同志认为，这是典型的价格串通案件，属于《价格法》第十四条所列的“相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益”的不正当价格行为，按权限本局可以根据《价格法》《关于价格违法行为处罚规定》相关规定查处；另一部分同志认为，这是典型的价格垄断案件，属于《反垄断法》第三条所列的“经营者达成垄断协议”中的“横向垄断”行为，县物价局无权做出处理，应上报省物价局并由省物价局按《反垄断法》进行查处；另外，还有的同志认为价格串通协议就是垄断协议，在《反垄断法》施行以前只能按《价格法》《关于价格违法行为处罚规定》的相关规定查处，在《反垄断法》施行后应该按《反垄断法》相关规定查处。
笔者认为，经营者无论达成“价格串通协议”或是“价格垄断协议”，都扰乱了市场秩序，都应依法查处，但这两种价格违法行为究其本质是有区别的。对于判断某一扰乱市场价格秩序的协议是价格串通协议还是价格垄断协议，《反垄断法》第十三条有明确规定：“本法所称垄断协议，是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。”全国人大常委会法制工作委员会经济法室编写的《中华人民共和国反垄断法条文说明、立法理由及相关规定》（北京大学出版社出版）指出“确定一个协议是否为垄断协议，应主要采取合理分析的原则，以其是否排除或限制了市场竞争为衡量标准”[1]。可见，凡是排除或限制了市场竞争的，就属于价格垄断协议，应按《反垄断法》相关规定查处；凡是没有排除或限制市场竞争的，就不属于价格垄断协议，而是价格串通协议，应按《价格法》《关于价格违法行为处罚规定》相关规定查处。
那么，上述洗车店统一涨价协议是价格串通协议还是价格垄断协议呢？是按《价格法》《关于价格违法行为处罚规定》查处还是按《反垄断法》相关规定查处更为妥当呢？对此也必须坚持合理分析的原则。
一、要分析是否排除或限制了市场竞争
判断某一价格串通协议是否排除或限制了市场竞争，要用辩证思维、发展的眼光，而不能
绝对化。主要应结合具体案情考虑4个要素：一要考虑市场准入是否受到严格限制。即如果政府对某一产业的市场准入实行严格限制，新企业进入市场参与竞争的难度较大，现有企业一旦达成价格串通协议就会排除或限制市场竞争，势必造成价格垄断；反之，如果政府对某一产业的市场准入没有实行限制，现有企业即使达成价格串通协议，市场经济固有的市场配置资源的机制必然导致新企业的产生并参与市场竞争，当然也就不能排除或限制市场竞争。二要考虑获取生产要素的难易程度。获取劳动力、土地、资本、知识产权等生产要素越难，出现参与竞争的新企业也越难，原有企业一旦达成价格垄断协议就能排除或限制市场竞争；反之，获取生产要素越容易，出现参与竞争的新企业也容易，原有企业即使达成价格串通协议，也难以排除或限制市场竞争。三要考虑筹建新企业时间的长短。现有企业达成价格串通协议后，企图进入市场参与竞争的新企业筹建时间越短，排除或限制市场竞争的时间也越短；反之，筹建新企业的时间越长，排除或限制市场竞争的时间也越长。四要考虑与相邻市场距离的远近。原有企业达成价格串通协议的市场与相邻市场的距离越近，消费者越容易到相邻市场（没有达成价格串通协议）去消费，达成价格串通协议的市场越不容易排除或限制市场竞争；反之，达成价格串通协议的市场与相邻市场的距离越远，消费者到相邻市场消费越难，达成价格串通协议的市场越容易排除或限制市场竞争。
洗车行业准入门槛低，获取生产要素容易，筹建时间短，到相邻市场方便，甚至车主都能成为竞争对手——自己动手洗车。8家洗车店达成价格串通协议，虽然在一定程度上扰乱了市场秩序，在一定时间内损害了消费者利益，但市场竞争仍然存在，短期垄断的局面很快会被打破，所以不是真正意义上的价格垄断协议，而是价格串通协议。
二、要分析是否符合《价格法》和《反垄断法》的立法精神
在查处价格违法行为时，把经营者之间签订的扰乱市场价格秩序的协议区分为“价格串通协议”与“垄断协议”，既符合《价格法》和《反垄断法》的立法精神，也具有很重要的现实意义。价格垄断侵害的是市场经济的竞争秩序，危害极大，理应按《反垄断法》相关规定实施严厉惩处。价格串通协议对整个市场竞争秩序的危害相对较小，损害的主要是消费者的利益，涉案的大多数是小微企业，目前这类企业经营环境差、利润微薄，但对就业和民生能发挥重要的积极作用，对这类企业的价格串通等普通违法行为，要教育、告诫、处罚并举，应按《价格法》《关于价格违法行为处罚规定》相关规定查处，使违法者接受教训、改过自新、合法经营。这既有利于广大小微企业的生存和发展，也有利于地方经济的健康持续发展，同时还能体现政府监管和服务的双重职能。
三、要分析是否适应执法实践的需要
一切法律的生命在于运用。按国家发改委现行查办价格违法行为的有关规定，对价格串通案件，各级价格主管部门都有权查办；对价格垄断案件，只有国家和省两级才有权查办。省级价格主管部门查办价格垄断案件，从查办前到查办后至少要向国家发改委价检局上报（备案）三次。如果洗车店价格串通协议这类普通的价格违法案件都按垄断案查处，其行政成本是难以想象的，也是无法做到的，更不符合中央所提倡的职能转变、重心下移、简政放权的精神。因此，从提高办案效率、减少行政成本的要求来看，价格串通案件也不应该按垄断案件办理。
所以，类似小镇上8家洗车店统一涨价这样的普通价格串通协议，不能排除或限制市场竞争，不是真正的价格垄断协议，在实践中按普通价格串通行为并根据《价格法》《关于价格违法行为处罚规定》相关规定查处更为妥当。
后 记
在价格监管实践中，准确把握价格政策不容易，准确把握反垄断政策更难。本文是针对全省各地价格监督检查系统的同志对如何准确理解“垄断行为”的举例说明，提出把“是否排除或限制市场竞争”作为区分是否是垄断行为的标准的观点，为各地准确把握“价格垄断行为”与“价格串通行为”划了一条“基准线”。
（原载《价格理论与实践》2015年第3期，有删改）
【注释】
[1]全国人大常委会法制工作委员会经济法室：《中华人民共和国反垄断法条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2007年版。
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