在很长一段时间，信用合作社是我国合作金融的主要形式，但是其仅具有合作金融的外表，而并不是真正意义上的合作金融，因为从产权安排、治理结构及功能等方面它并没有反映合作制的原则。新中国的合作金融开始于过渡时期的信用合作运动，农村信用合作作为农村合作化的重要形式得到了大发展。但是在1958年开始的“大跃进”和人民公社运动中，为了适应“农业大跃进”的需要，信用合作社成为社队平调社员财产的工具，强令社员将财产投入信用合作社的行为屡见不鲜，农村信用合作社被放在人民公社和生产大队，基层政权机构全面掌握信用合作社的运营。1977年，信用合作社被纳入国家银行高度集中统一的管理体制，成为国家银行在农村的基层机构。1979年，国家规定农村信用社是集体所有制的金融机构，又是农业银行的基层机构。农村信用合作社在发展过程中被集体化、准国有化，定位于国家基层机关或国家银行在农村的基层机构，这种不断变化的定位使农村信用合作社原本清晰的产权关系变得纠结不清。[24]在这一产权结构变迁过程中，合作金融的互助合作性原则荡然无存。农村信用合作社在历史上是以行政指令组合而成的名义上的合作组织。它从一开始就不符合“自愿、互助合作、民主管理”等合作制原则，虽经历次整顿和改革，但它的合作制属性已所剩无几。互助合作扶弱功能基本丧失，受益权主体错位。1999年农村信用合作社农户存贷比降至0．19，农村信用合作社向农户发放的贷款还不到其从农户吸收存款的五分之一。[25]而且合作社的产权制度不清晰导致治理结构与收益分配制度扭曲，其经营的安全性也出现重大问题。在治理结构安排上，农民社员股东没有收益分配权、决策权和对经理人员的选择权，社员缺乏参与和监督组织的积极性，组织信息供给严重不足，容易出现内部人控制现象、逆向选择和道德风险突出问题。[26]
为了能有效解决农村信用合作社的金融风险，使其成为真正的农民互助合作的金融组织，政府对农村信用合作社进行了改革。1984年，国务院第105号文件转发了中国农业银行关于改革农村信用社管理体制的报告，提出要把农村信用合作社办成真正的合作金融组织，恢复其合作性质。1993年根据《国务院关于金融体制改革的决定》，农村信用合作社逐渐从农业银行分离出来，1994年实行行、社分门办公。1996年8月国务院下发了《国务院关于农村金融体制改革的决定》，强调指出改革的重点是改革农村信用合作社管理体制，把农村信用合作社改造成真正的合作金融组织。从2000年开始，农村信用合作社改革进行了三种模式的试点：一种是彻底放弃合作制，引入股份制，改制成为农村商业银行。第二种是在农村信用合作社基础上改组办农村合作银行。第三种是原有农村信用合作社框架内的重组模式，即以县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式。中国银监会在2003年发布《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》（以下简称《统一法人工作指导意见》），对此模式进行了规范。但是，改革以来的实践表明统一法人制度并不能使农村信用合作社真正实现互助合作性和安全性的目标。
统一法人制度改革按照一县一社的标准，将原来县乡两级农村信用合作社独立法人的体制改为县一级统一法人，原有的乡镇农村信用合作社以分支机构的形式存在。这一改革使信用社的资金突破乡镇区域的局限，可以在全县境内调剂，同时可以减少财务费用和行政管理费用，节约运营成本，有助于农村信用合作社扩大经营规模，提高抵御风险的能力。但是这一改革在强化农村信用合作社资金实力的同时也强化了农村信用合作社商业化和营利性，削弱了其经营优势和服务农民金融需求的能力。以县联社为统一做法和省联社的成立，使合作金融组织成为一个规模庞大的组织，经营决策权高度集中到县联社和省联社，而县联社和省联社的决策者不可能全面掌握基层信用合作社社员的信用信息。为了降低贷款风险，信用合作社贷款发放采用了商业银行的管理模式，即完备的贷款审查审批程序、规范的贷款合同及相关资料等。当商业银行管理模式被“移植”到农村信用合作社时，由于市场定位的方向性错误和实际操作上先天不足的技术性制约，不但无法显示其优越性，反而使其在人员素质、结算网络等方面的弱点暴露无遗，变成了“画虎不成反类犬”。[27]在统一法人制下，基层信用社丧失法人资格，人财物均受到县联社的控制，导致其在业务拓展上谨小慎微，经营的积极性和能动性受到很大的限制。这种“角色错位”形成的县联社事无巨细的管理机制，极大地束缚了基层信用合作社的手脚，使信用合作社不能根据各地实际开展业务，信用合作社贴近市场、灵活应变的制度优势不能有效发挥。这是造成合作金融商业化问题的根源。[28]
统一法人的改革也无法最终解决农村信用合作社的经营风险问题。统一法人的改革明晰了信用合作社产权关系，完善了法人治理机构，可以部分解决农村信用合作社存在的金融安全问题，对增加农村信用合作社的资金调度能力和抗风险能力有积极意义，也有助于对县级及其以下农村信用合作社的经营行为和经理人员实施监督。但是这一改革是治标而未治本，它只不过是把经营者的选择权交给了更高一级的上级，把各单一信用合作社的风险捆绑处理，在规模上提高抗风险能力。它没有解决内部人控制和缺乏内部监督的问题。因为当农村信用合作社规模扩大到县级规模时，社员个人的决策权无足轻重，其监督成本的上升使社员倾向于“搭便车”，从而出现了一人一票的决策机制的弱化，内部人控制现象并没有得到根本改变。另外，要求省级联社对纷繁复杂的县级农村信用社实施有效监督是困难的，可能还会进一步降低纵向监督的效率。[29]
统一法人制度改革是以县域作为农村信用合作社的入股和业务范围，这使农村信用合作社的规模突破乡镇村的范围，导致合作金融组织的内生治理机制无法正常有效地发挥作用，而试图用集中决策权的方式解决金融安全性问题，不仅不能实现信用社金融安全，反而更彻底损害了信用合作社互助合作的目的。
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