满意度研究结果及应用

8.4　满意度研究结果及应用

8.4.1结果应用类型介绍

公民满意度调查研究服务于部门绩效评价，目的在于使评价更加科学合理，评价结果更具权威性和认同性。前面三节我们阐述了公民满意度研究的理论和方法，下面将对研究结果的各种可能的应用进行简单介绍^[33]。

1.满意度分值利用

满意度分值即通过结构方程模型SEM技术计算得到的各个指标的得分，它代表了在公众心目中，该指标所代表的该项服务或产品属性具有怎样的绩效评价。事实上，孤立的满意度分值是没有解读意义的，必须通过比较才能发现是高还是低。满意度分值解读最突出的意义体现在以下三个方面:

一是内部排名。通过公共部门内部各个类型部门间满意度得分的比较，可以对其进行先后顺序的排名，可以作为其服务优劣或产品属性好坏评价的依据，同时也可以比较任何两个部门在服务品质方面孰优孰劣。

二是历史比较。公民满意度一般会连续进行，通过对同一个职能部门或者同一项公共服务或产品在不同时期的公民满意度得分，可以发现其满意度变化的趋势，同时也可以检验在这期间改进措施的效果。

三是与标杆比较。如果一个公民满意度研究中同时纳入了对标杆服务或产品的评价，则可以通过比较标杆的得分与自身得分的高低来判断，在该项服务或产品上，自己在服务质量评比竞争中是处于优势还是劣势，以及在公共部门服务质量评比中处于何种位置。

2.找出满意关键因素

木桶定律(或称短板理论)告诉我们，一个木桶的盛水量大小取决于它最短木板的高度。该理论强调了最短木板的至关重要性，其内涵反映到公共部门满意度研究上，就是强调了那些满意度较低的因素的重要性。通过分析那些因素的满意度得分最低而其重要性又特别高，更有利于找到公共管理和服务中的“短板”，把握今后改进的方向。尤其是寻找公共管理和服务中的重要性很高但满意度得分很低的因素，可有效发现自身的不足，从而“扬长避短”。比如在以重要性和满意度得分为坐标轴的四分图中，处于左上方位的“亟待改进区”中的因素即是重要的“不足”所在。

3.确定改进优先级

正如前面提到的，公民满意度研究除了发现公共部门所提供的公共管理和服务在公众心目中目前所处的状态(即满意度得分)之外，更为重要的是要确定今后工作的重心所在，并提供方向性指导。改进的优先级即可以确定在以后的工作中，哪些工作应该优先改进，这样对提高公民满意度会比较有效。一个科学的改进优先级的确定方法需要考虑以下几个方面的因素:包括满意度得分(通过SEM技术和计算得到);指标重要性(通过SEM技术得到);改进的敏感度(通过MOSTER技术得到);改进可能性(通过内部的调查和深度访谈得到)和标杆水平(通过SEM技术和计算得到)，等等。

4.提出具体改进策略

公民满意度研究的目的并不止于确定改进优先级，更为重要的是要提出相应的改进策略，明确下一步的工作该如何开展，具体行动步骤如何。这就需要利用在大规模定量调查之后的针对公共部门内部员工和重要公众代表的再次深度访谈的结果，以及研究者亲自扮演神秘代表对整个公共部门管理和服务过程的感受或体验，综合考虑以挖掘定性的行动策略和方法。其中涉及三个重要因素:

一是服务接受者。对服务接受者的深度访谈可以进一步了解其对某一项工作或服务不满意的深层次、内在的、具体的原因，并征求其改进的建议，这样有针对性的、明确的、具体的改进建议，因其加强的针对有效性而具有很高的参考价值。

二是部门内部员工。对公共部门内部员工的深度访谈可以从公共产品和服务提供者的角度了解他们对公众不满意点的解释，探询导致公众不满意的内部原因，并且通过内部员工对公众不满意点水平的评价，可以寻找内外评价的差异，比如可能某些方面是自我感觉良好，但公众却感觉不好的方面等。由此制定的改进策略具有切实可行性。

三是研究者亲身的体验。对于累积性满意度调查而言，由于公众往往是在接受服务之后一段时间才进行满意度调查的，所以其给出的评价也往往具有笼统性和模糊性，提出的改进意见一般都具有特殊性;而扮演“客户”的研究人员通过亲身的体会则可以在一定时间内对服务的很多细节进行评价，并提出相应的改进策略，这种策略会更加全面而细致。

5.探讨与信任度间的联系

相比满意度而言，信任度具有更为直接的效果。信任度意味着更多的客户，更多的口碑，更多的信任和支持。从某种程度上讲，满意度研究是过程，而信任度是目标。满意度与信任度有非常大的内在联系，但另一方面，满意度与信任度有很大的区别，满意并不绝对意味着信任，而信任也并不绝对意味着满意。所以可以通过满意度研究，建立满意度与信任度之间的联系，分析内在的关联性，从而最终实现信任度和满意度的共同提升。

8.4.2“思明模式”的满意度评估结果应用示例^[34]

厦门市思明区开展公共部门绩效评价成绩斐然，开创了富有特色的“思明模式”，在促进群众满意度评估结果的合理化应用方面，主要体现了两大特色和成效，一是不断完善绩效整改机制，二是积极推动绩效问责制度建设。

1.完善绩效整改机制

(1)绩效评估结果应用的基本手段。绩效评估的目的在于发现问题进而改进问题，而结果应用是实现这一目的的关键所在。思明区评估框架在结果应用方法上既有对评估先进的表彰奖励，也有对评估落后部门的谈话告诫，还有为实现绩效持续性改进，各部门针对评估结果制订的绩效整改计划。形成了以精神奖励为主，物质奖励为辅和轻排名、重改进的结果应用模式。可谓评估结果应用具有多样性。

建立有效的奖惩机制是顺利开展机关单位绩效考评工作的重要措施。绩效考评工作小组将根据考评得分值，对考评对象进行排序，分别对居前和居后的若干单位进行奖惩。具体激励约束规定体现于两个方面^[35]:

一是奖励办法。包括:绩效考评总分达90分以上或者在当次考评排序中位于前20%的单位，报区机关效能建设领导小组会议研究决定，为绩效考评优秀单位;由区委、区政府通报嘉奖，授予奖牌;单项考评总分达90分以上的单位，由区机关效能建设领导小组颁发单项先进荣誉证书，并以资鼓励;考评结果作为单位评先评优和领导选拔任用的重要依据。

二是惩戒办法。包括:绩效考评总分在60分以下的单位，绩效考评工作小组复查确定后，报区机关效能建设领导小组会议研究决定，由区委、区政府通报批评;单位主要领导要向区委、区政府上报书面检讨，并向区机关效能建设领导小组上报整改方案;区机关效能办按照《厦门市机关工作人员诫勉、告诫暂行办法》，对其单位主要领导做出效能告诫处理，其领导班子当年不参加评先评优和晋级;单项考评总分60分以下的单位，经区绩效考评工作小组复查确定后，报区机关效能建设领导小组会议研究决定，由市机关效能办根据《厦门市机关工作人员诫勉、告诫暂行办法》，对其单位分管领导进行效能告诫处理。

(2)深化评估结果运用的具体措施。根据“轻排名、重改进”的原则，采取以下措施深化结果应用，使评估结果通过多样化的应用产生实效。

①公开公布评估结果。在思明区政府网上办公平台和《思明简讯》等区内部信息媒介公布评估结果，对各被评估部门施加舆论压力，促使其进一步改进绩效;适当考虑将部分信息通过主要媒体对公众公开，进行正面宣传、接受群众监督、树立高效亲民形象。

②实施绩效整改计划。一是以点评促整改。由区效能办对各被评估部门的绩效情况进行点评，各单位根据点评进一步分析研究本单位绩效情况，进行整改互动，制定整改计划和落实计划的措施。二是以互评促整改。组织各单位以匿名方式进行绩效互动，互相点评，互相反馈，不断改进绩效。

③采取激励约束措施。对绩效优良的部门，减少监控和检查的力度和频率，增加其自主权，并予以适当奖励，调动其积极性;对绩效较差的部门，采取绩效谈话制度。

④结果作为预算参考。将绩效评估结果特别是对行政成本和重大项目管理的评估结果作为次年财政预算的参考数据，以便优化预算支出的结构，降低行政运行成本，提高财政资金的使用效益。

⑤解决群众反映问题。根据群众满意度调查情况，进一步出台为民服务措施，提高为民服务质量，尤其要重点解决群众反映的办事程序不完善和办事效率比较低的问题，重点考虑居民提出的大力扶持弱势群体和增加、完善社区文体设施的建议。

(3)绩效整改计划机制建设的作用。通过多年的实践经验的总结，绩效评估的目的不是为了对被评估单位进行排名比较，更不是为了简单地奖励或惩罚某个单位，而是为了持续性改进组织绩效。启动以绩效互动为主要形式的“绩效整改计划”，促进三方面的互动，意义和作用十分明显^[36]:

①促进与被评议对象的反馈互动。在评议结束之后，首先由区效能办根据各部门评议结果，对各参评单位进行反馈，分析各参评单位的优势和劣势，并提出整改的意见建议，即对各参评单位进行绩效“诊断”;而后，各参评部门根据区效能办的“诊断”，制定更加详细、可操作性强的整改计划，作为一种约束性的责任目标在下一工作年度中予以执行。

②促进被评议对象之间的交流互动。通过召开工作座谈会、在评估软件开辟匿名交流板块等措施，让优秀的单位现身说法、介绍经验，让各单位就自身的问题和特点互相交流、沟通信息。此外，还定期不定期在各种内部刊物上报告各个部门促进绩效改进、做好绩效管理的动态信息，反映推进工作中出现的问题和解决的方法。

③促进与群众的沟通互动。除了在评议之前广泛动员群众参与评议活动之外，我们在评议结束之后还要求各部门积极向群众反馈评议结果和整改计划。这样一方面通过体现政府对群众意见的重视，有利于进一步促进群众对于政府工作的认知和支持，调动群众参与评议的积极性;另一方面通过向群众公开改进方案，也有利于引入群众监督，促进政府整改措施的落实。如此进行政府绩效“发现问题—改进问题—发现问题—改进问题”的持续性循环改进，以达到政府部门“强身健体”，增强为民服务“体魄”的目标。“绩效整改计划”的实施，有效地深化了评估结果的应用，有效发挥了绩效评估持续改进组织绩效的作用。

2.推动绩效问责制建设

评估结果的运用是绩效评估程序中的重要环节，也是实现评估目的的关键环节。其中包括依据业绩实施奖惩及人事任免，奖惩的依据就是履行责任程度的表现。绩效问责是在考查政府绩效水平的基础上启动问责程序的一种行政问责形式，体现了社会对政府绩效水平的一种基本期待以及政府对其行为效果所承担的责任。行政问责通常关注的是官员的过错或过失，而绩效问责关注官员的政绩和贡献。在绩效问责制下，“无过”并不能成为逃避责任的借口，政府官员还会因为未达到应有的绩效水平而被追究责任。从这个意义上来看，绩效问责对官员提出了更高的要求，是行政问责制的进一步深化和发展。^[37]

推进绩效问责制建设，绩效评估结果应用将进一步突出绩效评估作为行政问责依据的功能和作用，按照“治庸、罚劣”的原则，对评估落后单位进行以行政首长为重点的行政问责。在此，推进绩效问责制建设，需要做到绩效评估与行政问责的“四个结合”。^[38]

一是评估的内容与行政问责的范围相结合。评估内容、指标体系的确定与行政问责的范围相对应，使行政问责有据可查。绩效问责将政府绩效评估结果运用于行政问责活动之中，使绩效评估为行政问责制提供前提和基础。全方位、多角度的绩效评估内容以及绩效评估指标在实践操作中的不断优化、细化将逐步扩大行政问责的范围，使得行政问责除了对违背公共利益、对社会造成严重后果和不良影响的行为的问责以外，还要逐步将政府及其官员的所有职责纳入问责范围。绩效评估内容、指标体系要充分体现行政问责之“责”，指标的针对性、平衡性、完整性和科学性，尤其是证据指标的应用、完善，行政问责才有可靠的依据。

二是评估透明性与行政问责的公开性相结合。将评估对象确实置于社会公众的监督之下，建立健全监督评估机制。绩效问责作为追究政府及其工作人员绩效责任的一种活动，它为政府组织及公务人员设定了基本的绩效目标，促使政府工作人员积极工作，认真履行职能，更多地体现了一种约束功能，成为政府及其公务人员达到绩效目标的一个底线。^[39]在绩效评估的基础之上开展行政问责，充分运用绩效评估结果，充分发挥绩效评估对于政府行为的导向和激励约束作用。绩效评估的透明性要求政府向社会公众公开绩效评估的相应信息，如绩效评估的内容、指标体系、组织实施评估的全部流程以及绩效评估的结果报告等，自觉接受政府部门内部与外部的监督。行政问责的责任性，不仅体现在政府系统内下级对上级负责，更重要的是指对全体人民负责。行政问责就是要把政府及其官员置于社会公众的监督之下，让公众对他们的工作做出评价。责任性就意味着要对政府及其官员的不良行为进行惩罚或制裁。绩效评估的透明性既是行政问责的应有之义，也是实现行政问责责任性的前提，行政问责的责任性使绩效评估的透明性成为可能。

三是评估主体多元化与行政问责主体的多元化相结合。绩效评估主体可分为内部评估主体和外部评估主体。内部评估主体是区直部门(含纪检、监察、审计)、街道办事处及其内部工作人员;外部评估主体是第三机构和辖区居民、企业。行政问责按其主体的多元化可划分为“同体问责”和“异体问责”。“同体问责”是政府系统内部的问责。“异体问责”的主体是司法机关、人大、政协、新闻媒体和公众舆论。绩效评估主体的多元化可与行政问责主体的多元化相结合，将评估主体的范围扩大到人大、政协的联系人以及新闻媒体的相关人，评估主体代表定期召开座谈会，相互提供相关信息并提出评估建议。根据评估主体确定行政问责主体，如根据上级评估结果开展上级问责，根据群众评估结果开展公众问责。根据评估主体多元化的特点，在开展政府内部问责的同时，引入人大、政协、专家、媒体等“异体问责”的方式，更好地扩大了评估问责主体范围。

四是评估结果的应用与行政问责的对象、方式相结合。绩效评估的结果是行政问责的可靠依据。绩效评估结果报告要按照奖优、治庸、罚劣的原则，明确指出行政问责的对象、方式和问责的相关事项，充分发挥绩效评估结果的导向作用和激励约束作用。按照政府官员职责大小来划分，我国行政问责的对象主要可分为两类:一类是各公共部门主持工作的正副职官员，这类官员除适用“同体问责”方式外，还应适用“异体问责”方式;二是正副职以外的其他官员，这类官员主要适用“同体问责”方式，即由其上级来评判和追究职责的履行情况。

绩效(行政)问责作为政府绩效管理的一种手段，是促进绩效评估运用纵深化的重要工具。“绩效管理是对组织成员和组织各单元进行管理，使其工作效率最大化，充分发挥员工效能、提高组织绩效的过程。”^[40]公共部门绩效管理通过绩效目标设定、绩效监控和绩效结果奖惩等手段来激励和约束公共部门及其公务人员为实现绩效目标而努力。绩效问责作为强制性的约束手段，将评估结果运用与行政问责紧密结合起来，开创了新的问责形式，是公共部门开展绩效管理的一种有效工具。

【注释】

[1]欧文·E.休斯.公共管理导论(第二版)［M］．彭和平等译.北京:中国人民大学出版社，2001:219．

[2]中国指数研究院.中国房地产顾客满意度指数系统理论与实践［M］．北京:经济管理出版社，2005:2．

[3]杨道田.市级政府绩效的公民满意度指数模型研究［D］．厦门:厦门大学博士学学位论文，2009．

[4]欧文·E.休斯.公共管理导论(第二版)［M］.彭和平等译.北京:中国人民大学出版社，2001:219．

[5]OECD.Administration as Service:The Public as Client.OECD Conference(Paris)，1987:21-22．

[6]郑方辉，张文方，李文彬.中国地方政府整体绩效评价:理论方法与“广东试验”［M］．北京:中国经济出版社，2008:310．

[7]郑方辉，张文方，李文彬.中国地方政府整体绩效评价:理论方法与“广东实验”［M］．北京:中国经济出版社，2008:311-312．

[8]朱国玮，黄珺，汪浩.公共部门公民满意度测评研究［J］．理论探讨，2004(6):42-45．

[9]郑方辉，张文方，李文彬.中国地方政府整体绩效评价:理论方法与“广东实验”［M］．北京:中国经济出版社，2008:313-316．

[10]David N.Ammons.Overcoming the Inadequacies of Performance Measurement in Local Government:The Case of Libraries and Leisure Services，Public Administration Review，Vol.55，No.1.January/February，1995:37-47．

[11]马克·彼特拉克.当代西方对民主的探索:希望、危险与前景［J］．国外政治学，1989(1)．

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[13]尤建新，朱德米，陈强.公共管理研究［M］．上海:同济大学出版社，2006: 15．

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[16]Parasuraman，A.，V.A.Zeithaml，and L.L.Berry(1988).SERVQUAL:A Multiple-Item Scale for Measuring Consumer Perceptions of Service Quality.Journal of Retailing，Vol.64(1)，pp.12-40．

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[20]Fornell，Claes.A National Customer Satisfaction Barometer:The Swedish Experience. Journal of Marketing，1992，56(1):6-21．

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[24]Fornell，C.，Johnson，M.，Anderson，E.W.，Cha，J.，and Bryant，B.E..The American Customer Satisfaction Index:Nature，Purpose，and Findings.Journal of Marketing，1996，60(4):7-18．

[25]刘新燕.顾客满意度指数模型研究［M］．北京:中国财政经济出版社，2004: 101．

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[27]张原.城市住宅用户满意度理论与实证［M］．北京:中国经济出版社，2008: 36．

[28]刘燕.电子政务公民满意度测评理论、方法与应用研究［D］．长沙:国防科技大学博士学位论文，2006．

[29]金勇进，梁燕，张宗芳.满意度评估系统应用研究［M］．北京:中国统计出版社，2007．

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[32]企业如何进行顾客满意度研究［EB/OL］．http://surveyservice.cn/Klib/48.htm．

[33]客户满意度研究的理论、方法与应用［EB/OL］．http://yj.zsedu.net/news/2008/ 07/03/162005-5644-1.html．

[34]卓越，杨道田.论“思明模式”的改进与成效，Working Papers，2008．

[35]参考思明区政府文件:厦门市思明区公共部门绩效考评办法．

[36]参考了思明区政府内部文件:思明区绩效评估的方法与流程，2007．

[37]徐元善，楚德江.绩效问责:行政问责的新发展［J］．中国行政管理，2007(11):29．

[38]参考了思明区绩效评估相关负责人对“绩效评估与行政问责相结合”的访谈．

[39]董晓玲.绩效问责:推行行政问责制的新途径［J］．财经界，2008(2):33．

[40]［美］西奥多·H.波伊斯特.公共与非营利组织绩效考评:方法与应用［M］．北京:中国人民大学出版社，2005:199．