预算的定义和功能

一、预算的定义和功能

预算是指按一定的法定程序批准的政府机关、社会团体和企事业单位在一定期间(年、季、月)的收支预计。本章所讨论的范围是国家预算。

(一)国家预算的定义

在公共经济学中，国家预算是指政府，也即中央政府和各级地方政府在每一个财政年度的全部公共收入和支出的一览表。换而言之，国家预算是一个国家的中央政府和各级地方政府公共收支计划的总和。

预算在形式上可以分为单式预算和复式预算。所谓单式预算是政府所有的公共收支计划通过一个统一的预算来反映。所谓复式预算是指公共收支计划通过两个或两个以上的预算来反映。

单式预算向复式预算演变是世界各国政府功能变化的结果。国家预算大约于13—16世纪逐步形成，在相当一段时间内，各主要资本主义国家均是采用单式预算。当时，自由资本主义正在兴起，自由放任的经济思想占主导地位，国家职能相对简单。因此单式预算足以适应当时公共部门的需要。随着资本主义由自由竞争进入垄断，周期性经济危机不断爆发，为了缓解危机，刺激经济发展，各主要资本主义国家相继利用国家力量干预经济，公共支出的项目和规模随着国家职能不断扩大，财政收支缺口增加。单式预算已经无法反映政府活动的全貌，同时资本性收支和因收支缺口而形成的国家债务也需要在预算中有所反映。因此各国陆续采用复式预算。第二次世界大战以后，不仅美、英、法、德等主要资本主义国家采用复式预算，连刚刚独立不久的发展中国家也相继实行复式预算制度。

中国自1949年以来一直采用单式预算，1992年起为适应改革开放的新形势，也开始采用复式预算制度。

预算按编制方式可以分为基数预算和零基预算。所谓基数预算是指政府的收支计划在前一年预算基础上，参照本年度社会经济发展加以调整而确定。所谓零基预算是指政府在编制预算时，一切从零开始，对原有的各开支项目重新进行核定，不是停留在修改上一年度预算或审查新增部分上。政府各部门必须每年重新核定每项工作，测算不同项目所需的资金。零基预算的理论1952年就已形成，其实践起源于美国。1976年卡特当选为美国总统，联邦政府决定全面采用零基法编制预算。卡特总统指出，编制预算不只是要对新的和扩充部分加以审核，而且要对所有正在进行的和新的计划的所有预算支出申请都重新审核，以提高资金使用效率达到控制政府规模、提高政府工作效率的目的。其后，有些国家也采取了零基法。

预算在过程上分为编制—审议批准—执行—决算4个阶段。大体上是在每一个预算年度开始前，由行政当局的预算编制机关，一般而言是由财政部门出面编制年度预算，经过立法机构，也即议会的审议批准，以法律形式确定其为正式预算。预算年度开始之后，各部门分头执行经批准的正式预算，审计部门进行日常监督。年度预算终了之后，由行政当局提出决算报告，也即预算执行情况及年度实际收支报告连同审计机关的审计报告一起提交议会审议批准。预算年度虽然是1年(365天)，但是预算过程所需的事前编制审议、事中的执行以及事后的审计监督三项工作却大约需要横跨2—3个年度才能完成，参与预算过程的人员也十分广泛，除了政治家出身的政府首脑以外，还有行政部门的官僚、立法机构的议员和审计机构的专业人员。

(二)国家预算的功能

国家预算的功能主要有两个。

功能之一是反映政府的活动范围和政策取向。国家预算是将政府的公共收支分门别类地记载在统一的表格之中，全面反映政府活动的内容、范围和方向，体现了政府的政策意图。公共经济学所界定的政府三大职能，即资源配置、所得分配和稳定经济均在预算里得到体现。

预算是多层次的，有一级政府就有一级预算，分别体现中央和各级地方政府对上述三个职能的执行。

预算的编制是政府公共收支的计划安排，反映其一段时间内的政策取向。预算的执行是政府筹措公共收入和使用公共支出的过程，体现了政府执行既定政策目标的力度，根据预算执行情况形成的决算，反映了政府执行政策的结果。

国家预算既是中央和地方各级政府所有政务活动的计划，同时又是中央和各级地方政府所有政务活动的归宿。它犹如一面镜子全面反映了政府的自身行为和介入社会经济发展的规模、范围和深度。预算的编制、执行和决算是国家施政的经济保障。

功能之二是对政府规模的控制。所有有关政府的理论都把小而精、精而廉的政府看作人们向往的最好的政府。然而，在实际生活中，由于官僚的行为和本能，由于政治家的理念差异等各种因素，公共权力有着不断扩大的趋势，公共权力的扩大必然是公共机构的膨胀，公共机构的膨胀必然是公共支出的增加。对付公共权力的扩大，只能釜底抽薪，从控制公共支出着手。预算就是控制公共支出的有效手段。预算的特点要求政府把其所有活动及为进行这些活动所需经费全部记录在案，纳入计划。预算的法制性又使政府所有活动及其所需经费的计划必须经过立法机关，也即民意代表的审议和批准才可生效。因此，政府的活动和支出也就被置于国民的监督之下。人民群众对小规模低成本政府的向往也就有可能得到实现。当然，这只是理论上的逻辑结论。实际上，西方发达国家三权分立的议会民主并未能阻止政府的庞大化。

由于预算在国家政治经济生活中具有重要地位，世界各国十分重视用法律来规范预算。如德国宪法中有8条是对预算内容的规定，并据此制定了《预算原则法》、《联邦预算法典》和《促进经济稳定和增长法》。美国也制定了《国会预算方案》、《预算会计法案》和《平衡预算法》。日本对预算的法律规范是《财政法》。

中国在改革开放以前于1951年由中央人民政府政务院发表过《预算决算暂行条例》。改革开放后，国务院于1991年10月发布了《国家预算管理条例》。1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》。该法自1995年1月1日起施行。这就意味着中国的预算管理也进入法制化、规范化的进程。

(三)国家预算的五大原则

从各国实践来看，预算的编制执行有以下的五大原则:

1.公开性。由于国家预算是政府活动的全面反映，事关国家兴废存亡，与每个国民都相关。因此国家预算及其执行情况必须以一定形式公之于众，不仅要置于立法机关的监督之下，而且要置于全体国民的监督之下。

2.可靠性。国家预算是一种法律文件，是按法定程序形成的国家收支计划。因此，国家预算的每一项收支数字不得假定、估算，更不能任意编造。

3.完整性。上文的定义已经指出，预算是国家一切公共收支计划的总和，无论是中央还是各级地方政府的一切公共收支均要反映在预算中，不可打埋伏，造假账。法律允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。

4.统一性。各级政府的财政部门是国家预算的主管机关，无论哪一级财政部门均要按统一设定的科目、统一的口径和计算程序来填列预算。

5.年度性。各国预算均有时间界定，通常为1年(365天)。预算的时间界限，一般称预算年度，或称财政年度。预算年度的起讫各国有不同做法。美国的财政年度是从每年的10月1日起至次年的9月30日为止，日本是从每年的4月1日起至次年的3月31日止，中国和法国、意大利等则是采用历年制:即从每年的1月1日起至12月31日止。无论哪种算法，实际时间均为12个月。之所以起讫日期不同，是因为各国税收缴纳时间和立法机关召开会议时间不一样。

国家预算有很强的政治性，先由政府行政部门编制和提出，然后由国家立法机关予以审议批准，一旦批准，即成为法律，非经立法机关同意不能有任何改变，必须如实执行。国家预算的法制特性是与其历史形成分不开的。国家预算是资产阶级与封建贵族斗争的产物。13—17世纪，在英国工业革命的推动下，新兴的资产阶级在欧洲迅速发展，成为社会财富的主要创造者，他们在工商活动中所缴纳的税金成为当时欧洲各封建领主和王朝财政收入的主要来源。为了防止封建领主在生活上挥霍浪费，在政治上利用其经济支配权来压制资本主义工商业的发展，新兴的资产阶级强烈要求政府的收入与开支必须事先编制计划，并经由各方代表所组成的议会审议方才可以实行。经过长期斗争，英国的资产阶级首先在议会中占据了多数，于1789年编制了第一个国家预算。其后欧洲各国纷纷效仿。到20世纪后，世界上绝大多数国家都建立了国家预算制度。对预算的法制化，各国都非常重视。不少学者把预算需经立法机关审议批准作为预算的第六个原则，称之为事先审议性。

(四)PPBS方式与预算编制

PPBS是Planning-Programming-Budgeting System的缩写。PPBS的意思是由计划制定、方案评估和预算编制三阶段组成的体系。这是西方发达国家预算编制的主要方法之一。

Planning，即计划制定，是PPBS的第一阶段。在这一阶段中，预算编制者要根据本届政府施政纲领设定本年度预算的基本目标，然后对为达到此目标可供选择的方案进行评估和选择。

Programming，即方案评估阶段，是PPBS的第二阶段。在这一阶段，预算编制者对在上一阶段筛选出来的方案，进行成本收益分析和费用-产出分析。一般以5年为期，评估方案实施所需的投入和预计的产出，并计算出单年度的投入和收益，弄清个别具体方案与整体预算的相容性和协调性。

Budgeting，即预算编制，是PPBS的第三阶段。在这一阶段中，要确定经过评估的方案在本年度所需资金的金额，把预算资金进行合理分配。

在PPBS的每一个阶段都需要“回头看”，不断对所筛选出的方案及其实施计划是否符合本届政府的施政纲领和本年度预算的基本方针进行检测(见图5-1)。

图5-1　PPBS示意图

资料来源:〔日本〕荒宪冶郎、种濑茂主编:《经济学用语的基础知识》，有斐阁1988年8月15日版，第302页。