我国利用外资政策演变

4.2　我国利用外资政策演变

改革开放以来，利用外资作为我国改革开放的一项重要内容，经历了从数量小、范围窄、限制多的试点阶段逐渐发展到全方位、多层次、宽领域的全面开放过程。外资已经从可有可无发展成为影响我国产业结构升级和出口的重要力量。本节将对改革开放以来我国的外资政策演变进行回顾和总结。

4.2.1　尝试引进：初创阶段（1979-1985）

转变指导方针，由排斥外资转向利用外资；设立经济特区和沿海经济开放区，实行特殊灵活和优惠的外资政策；开始制定外资法规，1979年7月第五届全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国中外合资经营企业法》，这是我国第一部吸收外商投资的法律；成立外资管理的专门机构，1979年8月国务院设立了外国投资管理委员会，统一管理全国的利用外资工作，1982年3月合并成立对外经济贸易部。

这一阶段的特点表现为：外资政策是非常粗略的，并缺乏可操作性，对外资流入实行限制的特点非常突出，且没有形成全国统一的外资政策体系。此外，由于思想上仍然对外资存有疑虑，加之缺乏经验及相关法律法规的欠缺，此时外资政策具有审批较严，优惠较少的特点。最初两年所有项目都须报中央批准，尔后一部分项目可由地方审批，但300万美元以上的项目仍须由中央批准，地方审批权限小；引进外资仅限于沿海经济特区，引进外资区域小，投资形式比较单一。1979-1985年我国合计利用外资216.05亿美元，其中外商直接投资47.18亿美元，其他的基本上为对外借款。这一阶段的努力为我国进一步引进外商投资积累了必要的经验。

4.2.2　推行优惠政策：发展阶段（1986-1991）

这一阶段的主要举措为：进一步明确利用外资在中国经济发展中的重大意义以及利用外资的指导思想和战略部署；建立了一系列利用外资的法规体系，包括1986年10月，国务院颁布《关于鼓励外商投资的规定》，接着外经贸部、财政部、国家工商总局等机构相继出台《中华人民共和国外资企业法》、《指导吸收外商投资方向暂行规定》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》等；通过简化审批手续、开办外汇调剂市场、清理乱收费等加强软环境建设，在税收方面给予外资更多的优惠减免政策，建立针对外资的分级管理体制。

这一阶段的特点表现为：在指导思想上已经完全确立了积极利用外资的观念，对外资的限制不断减弱，允许外资进入的规模和领域不断扩大；外资政策激励的重点由间接投资转向直接投资；尽管仍然对外资实行一定的限制，但实行鼓励和优惠的特点更加明确；形成了全国统一的外资政策体系。

在这个发展阶段，我国开始由被动的“允许”利用外资向主动的“吸引”外资转变，优惠政策成了推动我国引进外资的直接动力。引进外资规模扩大显著，投资形式也开始发生巨大转变。1986-1991年我国合计利用外资578.38亿美元，其中外商直接投资168.28亿美元，外商直接投资占利用外资总额的平均比重为29.10%，仍以对外借款为主。

4.2.3　“市场换技术”战略：调整阶段（1992-2001）

1992年邓小平南方讲话的发表，对前期改革开放的道路加以肯定，我国开始进入了改革开放的快车道。伴随着投资环境的逐步改善，外商对华投资的热情和信心高涨，我国也开始进入了利用外资快速发展时期。仅1992年一年，全国批准的协议外商投资金额为587.36亿美元，相当于前两个阶段的总和。1993年达到1107亿美元，又比1992年翻了一番，该年实际利用外商直接投资275.15亿美元。在1994年，我国全年实际使用外商直接投资达337.67亿美元，创下了新纪录。

这个阶段的特点是以外商直接投资为主，改变了以往的以对外借款主导的局面。在1992年底，外商直接投资首次超过对外借款。1993年开始，中国成为世界第二大外商直接投资流入国。1992-2003年，外商直接投资（4764.16亿美元）占全部利用外资（6001.16亿美元）的比重平均达到79.39%。而在之前，对外借款在实际利用外资中的比重一直在60%-70%左右。随着对外开放的深入，以及经济特区和沿海开放地区的试点，中国逐步积累了吸引外商直接投资的经验，特别是开始着眼引进外资的质量的变化，吸引一些大型的跨国公司来华投资等。

这一阶段主要是针对第二阶段利用外资实践中出现的种种问题，通过制定相应的政策加以规范，同时根据加入WTO的需要，逐步取消对外资的一些限制，对外资实行一定程度的国民待遇。采取的主要措施表现为：①1995年6月我国重新发布了《指导外商投资方向暂行规定》，同时发布《外商投资产业指导目录》，将外商投资产业鼓励类、限制类和禁止类项目具体化。除此之外，皆为允许对外开放的领域；②1997年12月，修订了《外商投资产业指导目录》，扩大了国家鼓励外商投资的范围，突出了产业重点，同时体现了鼓励外商向中西部地区投资的政策；③1999年8月，外经贸部等部门就进一步鼓励外商投资制定了相关政策措施，鼓励外商投资企业技术开发和创新，加大对外商投资企业的金融支持力度。

这一阶段的特点表现为：对外资的限制大幅度取消，国民待遇原则越来越明显；对外资的优惠政策仍然很突出，但相应的规范和管理有所加强；外资政策逐步与国际惯例特别是WTO的规则接轨；单纯依靠优惠政策来吸引外资的倾向有所缓和，但尚没有发生根本性变化。

4.2.4　适应WTO的规则和承诺：完善阶段（2002年至今）

在我国加入世贸组织后，根据WTO的规则和承诺，于2002年3月4日经国务院批准，4月1日起施行由国家计委、国家经贸委和外经贸部发布的《外商投资产业指导目录》及附件，在投资准入方面进一步开放，其主要变动如下：①将鼓励类目录由186条增加到262条，而限制类目录由112条减少到75条，大幅度放宽了行业准入限制；②扩大投资领域，逐步开放金融、保险、电信、物流等知识密集型服务业；③投资地域多样化，鼓励外商投向中西部地区，参与正在实施的中西部大开发战略；④投资方式多样化。

在积极通过投资贸易立法，来实现优良的法律软环境的同时，我国也开始对“市场换技术”这一战略进行回顾，外资企业客观上对我国的产业结构升级发挥了重要作用，但是这个阶段最重要的转变是我国利用外资开始转向自主创新的“市场导向战略”。

2004年召开的中央经济工作会议上，党中央明确提出了“自主创新是推进经济结构调整的中心环节”的重要论断；在中共中央政治局第十八次集体学习中，胡锦涛总书记再次提出“要坚持把推动自主创新摆在全部科技工作的突出位置”。2005年7月25日召开的中共中央政治局会议又强调，把自主创新作为制定“十一五”规划的着力点。我国引进外资政策正开始走向由数量到质量的转变性过渡。

此外，为了营造一个公平的竞争环境，2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过了新的《中华人民共和国企业所得税法》，这部在2008年1月1日开始实施的法律规定，内外资企业的所得税将按照统一的25%来征收，中国从此将逐步告别企业所得税“双轨”时代，也告别了对外资企业“逆向歧视”的时代，标志着我国的市场化进程进入了一个全新的时代，它必将对我国的引进外资以及促进利用外资质量的提高产生重大而深远的影响。经统计，1979-2007年实际利用外资总额3793.31亿美元，而且大多数年份外商直接投资占比都超过90%（见表4-1）。

表4-1　1979-2007年我国实际利用外资发展情况　　（单位：亿美元）

续表

资料来源：《中国对外经济贸易统计年鉴》，2000-2008年；www.mofcom.gov.cn。

注释：《中国对外经济贸易统计年鉴》统计分类是，利用外资总额＝对外借款＋外商直接投资＋外商其他投资，因与本项目研究无直接关系，此表略去了外商其他投资。——表示数据暂缺，自2002年起无该项统计。