年嘉兴市省级小城市试点镇培育发展的实践与思考

2012年嘉兴市省级小城市试点镇培育发展的实践与思考

□　林　晨

近年来，随着经济社会的进一步发展，国内各地尤其是经济先发地区日益深刻意识到，要解决当地城乡发展不平衡，推进城市化进程，实现统筹城乡发展，需要大力打造一批集聚人口规模超过一般乡镇的区域性中心镇作为城市网络的中间节点。浙江省从1995年开始对小城镇进行综合改革试点，2007年出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，全省分两批累计批准设立中心镇200个。但是在实践中，这些中心镇在经济迅速发展、人口快速集聚的同时，土地、户籍、行政审批等现有政策内的硬约束却日益彰显。为此2010年底，浙江省委、省政府决定开展小城市培育试点工作，首批选择了27个经济强镇作为小城市试点，计划通过三年时间培育成初具规模的小城市。嘉兴2007年提出发展“新市镇”的目标，各镇城市功能逐步强化和完善，进入了促进新市镇向现代化小城市转型升级的新的发展阶段。在首批省小城市培育试点中，嘉兴秀洲区王江泾镇、桐乡市崇福镇和嘉善县姚庄镇经层层筛选，脱颖而出，被列入浙江省小城市培育试点镇。目前，随着试点工作进入三年计划的第三年，随着下放行政审批权限、优化用地指标、加强项目建设等一系统措施的推进，两年来，试点镇建成区新集聚人口53.4万人，二、三产业从业人员比重上升为90.2%，镇化率提高了5.1个百分点，人口城市化超出土地城市化4.2个百分点，正朝由“镇”向“城”转变的目标推进。

一、嘉兴市推进省级小城市试点镇培育发展的主要措施

嘉兴历史上商品经济发达，市镇星罗棋布，不乏人口过万户的大镇巨镇。改革开放后，农业工业化进程推动嘉兴传统市镇的复兴。嘉兴市小城镇发展历经丰富实践，通过扩大建制镇的规模，增强其综合实力，90年代初嘉兴有140多个乡镇，截至2011年底，已经撤并至44个。2007年，嘉兴市推出了《关于推进强镇扩权积极培育现代新市镇的若干意见》，开始步入市镇发展的新阶段。2009年，嘉兴进一步提出以“两分两换”为动力，全力推进“两新”工程（现代新市镇和城乡一体新社区）建设。2010年出台了《关于深化完善新市镇建设的若干意见》文件，提出，下阶段我市新市镇建设的主要目标是促进新市镇向现代化小城市转型升级，到2015年，全市三分之二的新市镇将形成集聚水平高、城市功能全、经济繁荣、环境优美、生活富裕的现代化小城市雏形。

（一）浙江省开展小城市培育试点的主要目标任务

浙江省小城市培育试点的主要目标是，到2015年，纳入小城市培育试点的中心镇要实现以下方面：建成区面积8平方公里以上，户籍人口6万人以上或常住人口10万人以上，户籍人口集聚率60%以上，形成比较完备的基础设施网络。年财政总收入10亿元以上，农村居民人均纯收入2万元以上。社会事业发展网络比较完善，建立权责一致、运作顺畅、便民高效的行政管理体制，以及权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制等。同时，在“制定完善小城市规划”、“着力提升小城市功能”、“大力发展小城市经济”、“加快集聚小城市人口”、“全面提升小城市管理水平”等方面，提出了明确的任务，以及在管理权限、机构设置、行政区划、要素保障、财政管理、税费支持、专项资金等方面给予了政策保障。按照“一年一个样，三年大变样”的工作要求，浙江通过政府推动、投资拉动和改革促动，努力将首批27个规模大、条件好的中心镇培育发展成为功能定位清晰、空间布局合理、经济繁荣发达、服务功能完善、生态环境优美、体制机制灵活、能主动承接大中城市辐射和有效带动周边乡村发展的区域政治、经济、文化和科教中心。

（二）嘉兴市关于小城市试点镇培育发展的主要措施

崇福镇、王江泾镇、姚庄镇三个镇被列入省首批小城市培育试点镇后，市委强调了“以‘两分两换’推进‘两新’工程建设为重点，加快城乡区域统筹发展”的工作思路，提出在新市镇发展中要突出抓好首批3个省级小城市试点，示范带动新市镇建设，率先形成现代化小城市的雏形。具体采取了以下措施。

1.行政推动

嘉兴市切实加大了工作谋划和运用行政力量推进力度，加强对小城市培育试点工作的组织领导和协调，理顺县（市、区）业务主管部门和试点镇的关系，健全监督考核和评价体系，建立完善县（市、区）镇两级协调运转的工作机制。定期召开省级小城市培育试点工作推进会，在市委书记的统一领导下，各级各部门加强组织领导和工作协调，在小城市规划、资源整合、政策配套、干部队伍建设等方面予以配合和支持。3个试点镇所在的县（市、区）全面建立了县（市、区）委书记联系小城市培育试点制度，亲自联系、亲自部署、亲自调研、亲自协调。为解决试点镇在培育试点过程中存在的困难和问题，2011年底嘉兴集中开展小城市培育试点“双月专项服务”活动，在规划修编、项目建设、重点改革推进、扶持政策落实和五大中心建设等方面进行了专门对接和服务，取得了积极成效。全市市级机关各部门单位共同参与，体现了市委市政府对试点镇的重视和关心，提振了试点镇的培育信心和决心。

2.制度创新

嘉兴市从制度层面上对小城市培育试点进行改革创新，营造有利于试点镇发展的制度环境。重点推出了行政审批权限下放、党政机构整合、服务平台构建等一系列体制机制改革，探索形成与小城市发展相适应、权责一致、运转协调、便民高效的新型基层行政管理体制和运行机制。

首先，转变政府职能，增强管理服务功能。通过转变政府职能、理顺县（市、区）镇职责关系、推进执法重心下移、完善公共服务等一系列措施，进一步提高试点镇党委、政府科学决策和统筹协调的能力，重点是赋予试点镇县级经济社会管理权限，各试点镇建立城镇管理综合执法大队，负责城镇综合性管理；县（市）派驻试点镇的机构建立分局，分局正职由县（市）部门领导兼任或明确为副科级；在核定的编制内，试点镇可根据工作需要设置内设机构；试点镇的党政一把手升级，书记进入所在县（市）委常委，镇长明确为副县长级，列席县（市）政府常务会议等。截至2012年底，秀洲区已下放了13个部门的128项行政审批事项；嘉善县下放了22个部门的129项行政审批事项；桐乡市下放了10个部门，扩权事项达80多项。

其次，优化机构设置，合理配备人员编制。按照精简、统一、效能原则，统筹试点镇党委、人大、政府机构和群团组织设置，按照优化资源配置、提高工作效率、便于服务群众的要求，整合镇政府的行政事业职能，切实优化组织结构，在保持其行政事业机构编制总量稳定的前提下，将原4～6个党政机构和5～6个事业机构整合为10个党政机构和1个事业综合服务中心，在机构编制总量保持基本稳定的前提下，合理配备人员编制和领导职数，工作人员根据工作需要允许交叉任职，实行统筹安排，实现了行政资源集约利用。

第三，以理顺职责关系、下移管理重心为重点，稳步推进“大综合”行政执法体制改革。秀洲区集中了涉及经信、农经、规划等17个部门22类共1761项行政强制、监督职责，以委托形式交由王江泾镇综合行政执法中心承担；嘉善县将法律、法规、规章所规定的全部或部分行政处罚权涉及价格、文化、体育、交通、食品安全等24个方面，委托县城管执法局姚庄执法中队履行；桐乡市城管执法局崇福分局集中行使发改、经信、规划等18个部门的行政处罚、行政强制、监督检查职能共2129项。

3.要素支持

嘉兴市在政策设置、财力补助、要素配置等细节上对小城市培育试点进行调整与倾斜，特别是各地都强化了对各试点镇资金、土地、人才等方面的要素保障力度。

在资金保障上，县（市、区）财政积极筹措资金，按照与省级专项资金不低于3∶1的比例落实配套资金，于2011年建立专项扶持资金，暂定三年，每年12000万元。重点支持交通、水利、污水垃圾等小城市基础设施和教育、卫生、文化体育等设施建设。例如王江泾镇建立一级财政体制、税费返还机制和投融资体制，建立金库，并通过股份制形式组建小城市建设投融资公司，给予相当于市一级的投融资职能，承担重大项目的开发与建设。

在土地保障上，建立建设用地计划单列制度，对与小城市培育试点各项建设项目相关的工业发展指标和土地出让指标给予相应倾斜。明确每年安排省下达计划指标的20%建设用地指标，镇级土地整理指标予以100%留镇，试点镇盘活的建设用地100%留镇使用。例如，桐乡市自2011年起，每年安排崇福镇新增建设用地指标不少于500亩。又如，嘉善县修编土地利用规划时，适当增加姚庄的建设用地指标，统筹的主要污染物替代量指标40%优先用于姚庄镇。

在人才保障上，创新用人机制，加强队伍建设。通过培训进修、挂职锻炼、公开考试录用等多种方式，调整优化试点镇干部队伍结构，增强干部履职能力和水平。桐乡市建立完善省市建设、规划、环保、交通等部门和大专院校专业人才到崇福镇任职、挂职和交流互派锻炼制度。秀洲区建立王江泾镇引才计划，每年安排一定比例经费用于人才引进和培育，每年引进各类人才100名以上。创新柔性引才方式，优化人才环境，开通管理型人才交流渠道。建立市、区专业人才到王江泾挂职制度。嘉善县加强企业管理人才和中高级技术人才队伍建设，从引进和培养两方面入手，形成梯队，建设熟悉国际国内市场、具有现代管理知识和能力的企业家队伍；鼓励企业、中介机构以及大专院校联合办学，开展定向和岗位培训，培养现代制造业发展所需的中高级技工人才；对有重大技术贡献的人员，政府和企业给予表彰和奖励。

4.构筑廉政防线

嘉兴市强化试点镇的廉政建设。2011年，嘉兴召开全市规范镇（街道）权力运行、开展新市镇“一把手”阳光权力行动工作会议，以规范权力运行作为核心，以对“一把手”的监督作为工作重点，把建立决策民主、执行有力、监督透明、制度完备的镇（街道）权力运行机制作为关键，从源头上预防腐败现象的发生，采取了一系具体措施，切实把好“清权”关、“确权”关、“亮权”关、“制权”关、“督权”关。2012年，嘉兴召开全市新市镇权力阳光运行工作推进会，研究部署深化新市镇“一把手”阳光权力运行工作。市纪委牵头制定了以阳光决策、阳光用人、阳光财务、阳光工程、阳光征迁、阳光信访、阳光服务为主要内容的《推进新市镇权力运行“七事阳光”指导意见》，各县（市、区）分头领衔调研、进行破题，形成了“七事阳光”实施细则的操作样本。这些工作有力地保障了省级小城市培育试点镇建设工作开好局、起好步。

二、嘉兴三个小城市培育试点镇行动计划及2012年工作情况

被确定为省级小城市培育试点镇后，嘉兴的崇福、王江泾、姚庄三镇分别制订了小城市培育试点三年行动计划，提出“一年一个样、三年大变样”的目标。在过去两年多时间里，在严峻复杂的国内外经济形势下，三个试点镇稳步有效推进，保持强劲发展态势，体现了发展的特色化，已成为我市经济新的增长极，稳增长、调结构、惠民生的新生力量。

（一）各试点镇三年行动计划中的主要内容

1.功能定位方面

崇福镇提出构建都市结点小城市，打造活力开放新崇福，构建以中国皮草之都、杭州都市经济圈示范结点新市和江南运河文化名城为特色的工贸新城。王江泾镇提出构建经济圈结点小城市，全力打造“中国织造名镇、江南湿地新城、浙北商贸重镇”。姚庄镇提出打造上海都市圈核心层内现代化小城市，功能定位为：“城乡统筹全国样板；产业协调临沪新城；宜居宜业幸福小城”。

2.行动目标方面

崇福镇提出，城市建设实现新跨越，三年累计完成全社会固定资产投资105亿元。建成区面积新增3.5平方公里，达到10平方公里。建成区常住人口达到10万人以上，比2010年增加2.9万人，城市化率达到64%。经济实力迈上新台阶，三年投入资金13.5亿元，到2013年经济区工业增加值占全镇工业总量70%以上。全镇地区生产总值达到77亿元，年均增长15%；财政总收入达到11.9亿元以上，其中税收收入8亿元以上。社会发展谱写新篇章，三年共完成教育、卫生、文化、体育等社会事业投资2.5亿元，2013年城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到42000元和22000元。要素支撑实现新飞跃，三年提供建设用地2800亩，其中盘活存量用地1000亩、新增用地1800亩。三年筹集政府性建设资金31亿元，其中财政性资金20亿元。三年引导社会各项投资74亿元。至2013年各类人才总量达到8500人以上，其中外来人才达到5000人以上。

王江泾镇提出，城市建设快速推进，三年完成全社会投资86.1亿元，其中，政府性投资23.8亿元，企业和社会投资62.3亿元。三年建成区常住人口达到4.8万人，其中，新集聚1.7万人。三年使用建设用地3394亩，其中，通过改造提升传统落后产能及农村宅基地置换工程，盘活存量土地650亩、新占用2744亩；建成区面积扩大到9平方公里，其中，三年新增2平方公里。经济实力显著增强，三年完成工业和第三产业投入71.5亿元，2013年GDP总量达63亿元，财政总收入达8.5亿元，其中，税收收入7.6亿元；城镇居民可支配收入达36000元，农村居民人均纯收入达20650元。产业结构明显优化，提升传统纺织行业、发展机械家具制造等新兴产业，产业结构从以纺织制造业为主转变为先进制造业和现代服务业共同发展格局。生态环境持续改善，打好湿地旅游休闲养生基地、湿地生态农业基地两张特色牌，初步形成可持续发展的生态产业体系。公益事业全面提升，三年完成就业保障、教育卫生、文化体育、养老医疗等社会、公益事业投资12.56亿元。

姚庄镇提出，临沪新城加速推进，至2013年，累计完成全社会固定资产投资达130亿元。2013年建成区常住人口达到6万人，比2010年增加2.3万人；城市建成区常住人口集聚率达到66%。三年开发建设总用地达2.5平方公里，其中，盘活存量土地1平方公里、新增建设用地1.5平方公里。城市建成区面积扩大到9平方公里。累计完成基础设施投资10.2亿元以上。经济转型整体提速，依托光伏产业园的产业平台建设，加快新型工业化产业升级和集群发展，至2013年实现GDP73亿元，年均增长率达20.2%，比2010年增长73%以上；财政总收入达8.0亿元，其中，税收收入7.1亿元；通过三年计划的实施，人均GDP由2010年的6.2万元上升到2013年的8万元。第三产业增加值由2010年的8.4亿元上升到2013年的19.0亿元，增幅达1.26倍。社会事业全面提升，至2013年累计完成社会事业投资4.15亿元，2013年城镇居民可支配收入达36000元，农村居民人均纯收入达21000元。环境生态持续改善，至2013年累计完成投资5.91亿元，全面展开城市园林、绿化、水质、大气等保护工作，推进资源节约型和环境友好型社会建设。

（二）各试点镇2012年主要工作情况

2012年，浙江省提出的小城市培育试点重点任务是着力加大有效投入，小城市培育试点镇完成投资1000亿元以上；加快推进产业发展，积极引进战略性新兴产业；不断强化要素保障，建立用地指标权重增加、计划单列的制度；切实加强规划管理，实现城镇规划建设用地控制性详细规划全覆盖；规范完善公共服务和管理，重点抓好服务平台运行机制和管理制度建设；继续深化体制机制创新，全年小城市培育试点镇和中心镇建成区新增常住人口50万人以上，其中小城市培育试点镇新增20万人以上，城镇化率提高1个百分点以上。根据省里的工作意见，嘉兴提出要树立特色理念，深化特色定位，编好特色规划，发展特色产业，彰显特色文化，保护特色生态，突出城乡统筹，走出一条具有嘉兴特色的小城市发展新路。三试点镇的具体工作如下。

1.崇福镇

崇福古称语溪，又名语儿，是一座有着6000多年文明史和1100多年建镇史的江南古镇。崇福原为崇德县城所在地，1958年行政区划调整后并入桐乡县，现在的崇福镇由四乡一镇合并而成，下辖26个行政村、3个社区，区域面积100.14平方公里，户籍人口10.3万人，建成区面积7.8平方公里，建成区常住人口7.4万人，新居民将近5万人。崇福镇地处杭州都市圈紧密层，是中国皮草名镇和桐乡市的副中心。崇福镇2012年全镇地区生产总值达到62.58亿元，同比增长18%；实现财政总收入11.59亿元，其中税收收入7.5亿元，分别增长21.7%和20.5%；城镇居民人均可支配收入36890元，农村居民人均收入19245元，同比分别增长15%和16.5%；累计完成全社会固定资产投资32亿元，其中工业生产性投入14.56亿元；全镇三次产业比为4.2∶61∶34.8。

崇福镇修编完成《崇福镇城镇总体规划》，确定了“一核四区三片”的城市空间发展框架。2012年，为加快人口集聚，崇福镇以改善城市面貌为突破口，加大各类基础设施建设力度，扎实开展“征地拆迁年”和“百日攻坚决战小城市”活动，强势推进征地拆迁和项目平台建设，同时实施宅基地住房改革，上千户农户愿意选择合适的安置方式，到镇区购房居住，既集聚了人口，又为项目实施腾出空间。行政审批服务分中心、城市综合执法中心、应急维稳中心、就业保障服务中心、土地储备中心等五大中心全面建成并投入运作。民生工程扎实推进，和谐社会建设成效显著，努力构建综治维稳工作“大稳定、大综治、大调解、大信访”格局，建立健全全员维稳工作责任制，率先成立镇级政法委。在嘉兴市率先成立村慈善工作站，实现所有行政村、社区慈善工作站全覆盖。实施文化建设规划、公共文化惠民、文化产业发展三大工程，荣获浙江省文化强镇、嘉兴市公共文化服务体系示范镇和嘉兴市文化工作先进集体等荣誉。

2.王江泾镇

自南宋以来，王江泾就是江浙两省交界处的一个丝绸集镇，方圆数十里，明末清初时，王江泾就被誉为江南四大名镇之一。目前全镇总面积127.3平方公里，建成区7平方公里，有33个行政村，8个居民委，全镇人口约13万人，其中，户籍人口约8万人，新居民约5万人。王江泾镇2012年全镇实现地区生产总值56亿元，增长10.6%；完成财政总收入7.1亿元，增长11.6%；完成全社会固定资产投资27.7亿元，增长7.8%；农民人均纯收入18418元，增长15.2%。

王江泾镇高起点编制了《王江泾省级小城市培育试点镇总体规划》、《王江泾镇莲泗荡周边区域控制性详细规划及城市设计》等一系列规划。镇域空间结构规划为“一城三区两带”，分别是湿地新城，退二进三转型区、传统产业提升区、新兴产业培育区以及湿地保护带和生态农业带。其中江南湿地新城总规划面积20平方公里，重点建设城市核心区、商贸综合区、工业功能区、优美住宅区和生态休闲区五大功能区，一方面对老镇区进行有机更新改造，另一方面在河东区块引入新型现代化商贸服务业态，发展中高档生态型房地产业，借助湿地景观大力推进休闲旅游服务业发展。大力加强城市基础设施建设，全年小城市建设投入3.4亿元，佳源中心广场一期建成，长运汽车站投入使用，“镇村公交”列入全省标准化试点，小城市形象品位大幅提升。2012年，王江泾加快纺织业结构调整，进一步促进集群发展，不断把传统纺织业推向“微笑曲线”的两端，同时积极培育机械家具等新兴产业，工业功能区集聚水平也得到进一步提升。三个工业园区共进驻企业252家，销售超亿元企业有35家，占全镇规上工业总产值比例超过九成。规模以上工业企业实现产值130亿元，增长2.4%。完成工业生产性投入13.5亿元，增长9.3%，其中设备投入10.8亿元。项目推进力度加大，“退低进高”节约集约用地226.5亩，“退二进三”腾出土地97.3亩，农村土地综合整治复垦宅基地705亩。同时完成合同利用外资686万美元，实际利用外资1842万美元，引进市外内资3.8亿元。全镇共开工建设各类项目250个，其中1000万元以上重点项目开工建设35个，投入达14.9亿元；500万元以上的政府性投资项目开工建设23个，投入达4.8亿元。社会事业全面发展，建立了东华大学继续教育学院王江泾教育中心，王江泾医院成功创建为二级乙等医院。社会保障日益完善，社会养老保障覆盖率达到96.5%，财政补助资金达4500万元。社会管理更加有效，在全区率先成立镇政法委。加大小城市四大公共服务平台建设力度，审批服务中心进驻15个部门，设置13个办事窗口，承担128项服务事项，共办理业务51300项，增长10.5%，成功创建为浙江省示范乡镇行政服务中心。

3.姚庄镇

姚庄镇位于浙江省嘉善县东北部，被称为浙江省接轨上海的“桥头堡”。全镇区域面积75平方公里，建成区面积7.97平方公里，辖18个行政村和4个社区居委会，户籍人口4万人，新居民2.8万人。2012年姚庄镇实现地区生产总值52.5亿元。完成全社会固定资产投资31.5亿元，其中工业生产性投入22亿元。实现一般财政收入4.6亿元，其中地方财政收入1.83亿元。

姚庄镇大力推进投融资体制改革，拓展融资渠道，相继成立了姚庄城镇投资开发有限公司、姚庄新市镇投资开发有限公司、临沪新区投资开发有限公司3家公司，为小城市建设搭建融资平台；积极引进金融机构到姚庄设立分支机构，试点以来新增金融机构3家，分别为嘉善联合村镇银行姚庄支行、众成小额贷款公司、工行姚庄支行。同时，2012年建行贷款1.2亿元，农发行贷款2亿元也获国家农发总行批准。积极推进公共平台建设，提出了“5＋2”公共服务平台建设，对原有的行政综合执法中心和应急维稳中心进行提升完善，完成土地储备中心建设，完成了新行政服务中心、就业保障中心建设，已于2012年11月下旬全部进驻新址。在五大中心的基础上，完善姚庄招投标中心，交易权限额度由原来的50万元以下扩大到200万元以下；新建立了公共财政服务中心，将拥有财政支付职能的7个部门的事项全部纳入。推进管理体制改革，县政府印发了《嘉善县姚庄镇行政管理体制改革方案》，按照党政机构内设“一局九办”优化机构设置，2012年12月，姚庄镇成立行政服务中心，嘉善县22个部门的129项行政审批事项下放姚庄。

三、嘉兴市小城市试点镇培育发展中存在的困难与制约因素

2012年全年，嘉兴三个小城市试点镇共完成限额以上固定资产投资91.01亿元，增长22.03%，高于全市面上水平11.63个百分点；实现财政收入19.03亿元，增长11.25亿元。规上工业企业总产值4444.72亿元，同比增长7.97%，高于全市0.27个百分点。三试点镇的发展速度高于全市面上水平，甚至超过不少一、二线城市。但是从全省层面看，嘉兴三镇的优势并不明显，根据省发改委（省中心镇发展改革协调小组办公室）组织的2012年度小城市培育试点工作考核，崇福镇、姚庄镇、王江泾镇分获第9位、第12位和第21位。全省27个试点镇平均实现地区生产总值78.9亿元，财政总收入10.4亿元，嘉兴的3个镇基本上都低于此水平，相比温州4个试点镇，嘉兴的差距更大。而且加快新市镇改革发展，实现向小城市跨越，是一项新的任务，有不少问题需要在实践中不断探索与完善。从目前的实际情况来看，嘉兴小城市培育试点工作还面临着较大的困难和问题。从大环境来看，国家宏观调控政策面依然偏紧；从小环境来看，我市的要素紧缺呈现常态化，土地供给与需求矛盾突出，资金缺口较大；从试点镇自身条件来看，社会事业相对滞后，城市功能比较薄弱，“小马拉大车”现象未得到根本改变。与小城市建设目标要求相比，依然存在不小差距。具体体现在以下几个方面。

（一）转型升级任重道远

各试点镇都非常重视工业立镇、工业强镇，努力推进产业的转型升级，企业加大投入进行技术改造，推动产品品质大幅提升。但是传统产业提档升级不快，自主创新能力不强，龙头企业带动力偏弱的问题仍然突出存在。尤其是经济发展中的结构性矛盾和要素制约越来越突出，节能减排和环境保护面临较大压力。而且嘉兴的各试点镇相对于浙南各镇“民资唱主角”，政府性支出只是“四两拨千斤”的格局也有差距。

（二）小城市功能有待完善

小城市培育试点建设时间紧、任务重、要求高，人民群众对小城市建设的新期待不断加大，但是嘉兴各试点镇的集聚和辐射能力仍不够强，相比起浙南各镇有差距，造成发展空间和辐射区域狭小，难以把周边镇（街道）的资源集聚起来，对镇域经济也无法起到辐射作用。同时嘉兴各试点镇政府虽然在机构设置、管理体制等都作了较大幅度的制度创新，但是相比小城市所应承担的城市管理、社会服务等职能，在服务方式上仍呈现出单一性、分散性、低效性特征。公共服务机制不健全，整体服务水平较低，医疗、教育、文体、卫生等社会事业也仍显得滞后，脏乱差、乱搭建、乱停放、乱设摊、交通拥堵等问题比较严重。另外，嘉兴市各试点镇农民建房问题有待破解，水环境治理任务艰巨，加快节能减排和淘汰落后产能工作比较紧迫。

（三）要素制约突出

土地方面，培育小城市需要营建众多市政工程、基础设施，产业和人口的集聚更是加大了对土地的需求，但嘉兴全市普遍土地指标紧缺，前些年各地实际建设用地早已超出了规划用地指标，而“三改一拆”的难度又非常大，在此局面下许多项目建设用地很难得到保障。资金方面，各试点镇融资平台普遍因规模小、实力弱，达不到商业银行放贷门槛。加上体制、政策等因素，社会资本参与小城市培育的热情不高，丰富的民间资本难以真正转化为城市建设资金。人才方面，各试点镇城市规划建设和经济管理等专业人才比较匮乏，高层次人才不愿意向镇级流入，外来务工人员仍以低素质、低技能的为主。

（四）社会管理任务繁重

各试点镇在政府现行管理体制、人员编制、机构设置作了一些改进，但是仍然以派出机构、派出人员为主。县级政府下放的权力大多停留在分局，镇里实际获得的权力较少，公共服务和社会管理权限仍然偏弱，对内设机构和人员定位缺乏自主调配权，难以适应经济社会发展需要。目前各地公共服务是按照户籍人口配置的，在快速城镇化的背景下，流动人口的大量涌入，以改善民生为重点的社会保障和公共事业还需加大力度推进，社会管理难度不断加大，维护社会稳定需要新的举措。此外，党员干部队伍建设有待进一步加强，少数党员信念动摇、意识淡化，个别干部能力和作风与要求还存在着差距。

四、嘉兴市进一步推进小城市培育试点工作的思考

目前浙江省正在争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的镇升格为小城市。嘉兴市培育现代化小城市过程中，应采取梯度发展、特色发展的方式，形成省级试点镇、市级试点镇和特色新市镇交相呼应的培育格局。对于嘉兴的3个试点镇来说，2013年是小城市培育试点的收官年。历经两年努力，基础性工作已经基本完成，接下来要进一步解放思想，增强责任感；进一步抓住关键，突出特色发展；进一步营造氛围，实现跨越发展。

（一）加快经济转型升级，大力发展小城市经济

扩大投资、拉动内需仍然是当前及今后一个时期保持经济持续较快发展的重要举措。加快培育小城市，切实加大建设力度，并提升可持续发展的能力，这就需要抓好优化小城市的产业结构，为长远发展奠定坚实的基础。首先，小城市要成为农业投资的新领域，启动农村居民消费的新市场，促进农村经济繁荣发展的新引擎。加快实现一产规模化经营，发展城郊农业、设施农业、规模农业、精品农业、有机农业等新型农业，提升现代农业发展水平，同时通过土地流转让试点镇的农村人口流向工业和服务业。在产业充分发展的坚实基础上，为农民转移就业、创业提供主要阵地和渠道，让农民在小城市里找到上班、创业的机会。其次，要突出抓好项目建设，推进产业平台建设。要坚持集约发展，加强工业园区建设，引导试点镇区域范围内的企业向工业园区集聚，推动现代产业集群的形成。要坚持错位发展，围绕特色产业开展引资引商活动，招引高、大、优、新产业项目落户，同时把过度依赖资源环境消耗的加工制造环节转移出去。要坚持创新驱动发展，加快技术研发平台建设，增强特色产业的自主研发能力。第三，加大资金投入力度和政策激励力度，促进三产加速发展。改造提升传统服务业，加快发展生产型服务业，大力发展新兴服务业，创造更多就业岗位，大力发展城市经济。

（二）发展基础设施，着力提升小城市功能

小城市是推进新型城镇化、统筹城乡发展的重要节点，要注重功能，既能承接大中城市的辐射，又能对周边区域的人口、产业起着集聚作用，成为城乡之间要素流动、经济社会发展的重要节点。这就需要在小城市培育中围绕人和产业的集聚下工夫，继续完善基础设施和公共配套服务。要进一步科学规划小城市的空间布局，合理确定城市道路、公共事业、商贸设施、产业园区、住宅小区等规划布局，明确各自的功能定位，完善各类基础设施专项规划。市和县（市、区）在安排重大项目时，应优先考虑试点镇。加快试点镇至嘉兴市区及县（市、区）中心城区的快速交通干道建设。要强化产业和居住功能，大力推进市政基础设施、环保基础设施、教育医疗设施、文化体育设施、商贸综合设施建设和社会公益设施，提升公共服务能力和基础设施的支撑能力，让小城市居民平等享受公共服务。要把城市核心区建设作为改善城市形态的重要内容，高起点实施城市设计，努力打造标志性地段、标志性景观和标志性建筑，推进绿化、亮化、洁化建设，展现具有现代城市魅力的新形象。要加快农村建设，与加快生态文明建设相结合，加快“两新”工程步伐，打造整洁、生态、出彩的美丽乡村。

（三）加强要素保障，着力增强小城市活动

要素资源是小城市培育发展的血液，需要多渠道采取措施，破解小城市培育当中土地、资金和人才等要素瓶颈制约，着力增强试点镇发展的动力和活力。要进一步加大政策扶持力度，在落实已有的差别化扶持政策的基础上，在加强要素保障的各方面有所突破。要增加小城市培育试点镇所在县（市、区）的土地分配权重，各县（市、区）在建设用地上要给予一定的倾斜，支持试点镇推进土地整治复垦和城乡建设用地增减挂钩工作，并积极引导和鼓励试点镇申报省以上重点建设项目，争取上级土地指标，努力盘活存量，扩大增量。要用足用好小城市培育试点专项资金，加大对试点镇的信贷支持，鼓励金融机构到试点镇设立分支机构，支持有条件的小城市设立创业投资引导基金、村镇银行和小额贷款公司。要抓紧引进、招聘、培育一批城市建设管理专业人才，采取上挂下派帮扶制度，各地要下派优秀专业技术人才到试点镇挂职，试点镇要选派优秀干部到上级主管部门挂职锻炼，并扩大试点镇选人用人自主权，适度增加人员编制，确保有人干事、能干成事。

（四）深化体制创新，全面提升小城市管理水平

提升改革创新能力，针对小城市培育试点中遇到的体制性障碍，加强立法和政策两方面的研究。要大力推进扩权改革，在赋予试点镇与县级政府基本相同的经济社会管理权限方面做到“真放权，放实权”，并建立职责明确、权责对应的责任机构，确保扩权事项有效落实、规范运行。要加快推进行政管理体制改革，与政府职能转化相结合，根据城市管理的服务标准和实际需要，积极整合公共管理资源，完善机构设置和人员编制配备。要完善财政管理体制改革，按照事权与财权相匹配的原则，进一步理顺县（市、区）与试点镇的财力分配关系。要加快推进户籍制度改革，重点要在本地人口市民化上下工夫，优化就业结构、人口结构。要加快推进社会管理体制改革，以“专业化、社区化”为方向，深化农村新型社区和城市社区管理体制改革，积极发展各类中介服务组织，提升市场化服务水平。同时，要提升公共服务能力，着力提高公共服务的普惠性、便利化和有效性，让更多的群众真正享受改革发展的成果。

总之，小城市试点培育工作是全省推动新型城市化的重大战略举措，是嘉兴新市镇建设提升的重要内容、“三城一市”建设的重要载体和重要节点。对试点镇和县（市、区）来说，既是一次难得的历史机遇，也是一项重大的责任和考验。因此，我们要进一步增强责任感和紧迫感，加快建设、加快速度，加快推动小城镇由“镇”向“城”的跨越和农村生产生活方式的转变，争取试点镇建设在全省应有的地位。