管理者层面

一、管理者层面——政府应采取的政策和措施

实施可持续发展战略,发展循环经济是实现经济增长方式转变的根本途径。由于循环经济思想的前瞻性和长远性,这决定了国家和政府在建立循环经济战略的任务上担负着不可推卸的责任。

(一)完善山西省循环经济法律法规体系

根据日本、德国等国发展循环经济的经验,它们均从建立健全法律体系入手,效果较好,例如美国就针对煤炭行业制定了《露天开采控制与复田法》(1971年颁布)。当前,中国已颁布的法律法规和政府文件中,只有《中华人民共和国清洁生产促进法》(2003年1月1日起施行)、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(2005年4月1日起施行)和《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》(2005年7月2日下发)对循环经济略具指导意义,而现有的环境法规大部分针对末端控制并以指令性控制为主,缺乏能够体现经济、环境、社会三位一体协调发展要求的循环经济法律法规体系,包括促进循环经济发展的基本法,促进废物回收与循环利用的法规或条例。

从山西省地方法律法规来讲,仅有省政府下发的《山西省全面推进循环经济实施意见》。为保障山西循环经济的顺利进行,山西省人大和政府应该在现有国家法律法规和发展规划的基础上,构建包括循环经济促进法、废物回收、循环利用和行业法规在内的法律法规体系。将循环经济的基本理念、基本原则以法律的形式明确下来,规范政府、企业及个人的权利和义务,避免发展过程中人为的阻力和破坏,使得循环经济的发展有法可依,有法必依,引导循环经济健康发展。煤炭行业作为山西省的支柱产业,针对煤炭行业的现状与特征,制定适合煤炭企业循环经济发展的法律法规意义重大,刻不容缓。煤炭行业循环经济法律法规的制定既要与国家基本法律法规相呼应,又要充分考虑煤炭行业的具体实际,对煤炭行业中特有问题(如矿区土地破坏问题)加以明确,使之具有可操作性。

(二)制定推动煤炭行业发展循环经济的产业、财政政策

发展循环经济,尤其在建立循环型产业方面,我们还缺乏相应的废物回收处置和资源综合利用等方面的经济政策支持。另外,发展循环经济还未能与现有的、执行较好的环境管理制度和政策融为一体,例如,循环经济理念与环境影响评价制度的结合,环保基金对循环经济项目优先支持等。

煤炭企业发展循环经济必须有相应的鼓励和支持性政策。发展循环经济,转变传统的物质能量单向线性流动为闭路循环使用,不仅需要进行技术研发,而且需要大量的设备投入,必然增加企业的生产成本和对资金的需求;另外,企业按照循环经济理念构建生态工业链网,必然打破原有企业体制,造成利益重新分配,阻力不可避免。因此,政府必须出台相关鼓励和支持性政策,引导企业的循环经济发展工作。例如,政府可在信贷、税收、财政和资金补助等方面对循环经济企业给予倾斜,使他们有充足的财力开展相关科研工作,加大设施投入,增强绿色产品竞争力;在价格政策制定过程中向煤炭企业倾斜,调整资源性产品与最终产品的比价关系,运用价格杠杆促进循环经济发展;协调各方利益关系,使得企业能够顺利开展循环经济的企业重组改建工作;实施绿色GDP核算,对煤炭企业所在地的政府部门形成压力,促使其关注本地区生态环境和资源问题,加大对本地区循环经济发展的支持力度。

山西省从2007年3月1日起,开征煤炭可持续发展基金,同时停止征收能源基地建设基金。按照规定,对一般煤炭开采企业征收的基金收入按省级60%、市级20%、县级20%的比例分成,省属以上大矿缴纳的煤炭可持续发展基金将按8∶1∶1的比例,在省、市、县三级进行分成。可持续发展基金主要用于企业难以解决的区域生态环境治理、支持资源型城市转型和重点接替产业发展、解决因采煤引起的社会问题,这三个方面的支出按50%、30%、20%的比例安排。笔者认为,为了促进煤炭行业循环经济的发展,应该在可持续发展基金中先扣除5%的循环经济发展基金,再按规定比例分配。循环经济发展基金用来对山西省煤炭行业循环经济的具体实施提供专项资金支持。

(三)构建实施循环经济的制度、指标和规范

我们必须构建实施循环经济的制度、指标和规范,以实现企业循环经济发展的具体指导。循环经济制度、指标和规范具有很强的针对性,体现了行业主管部门的价值取向。对煤炭企业而言,在发展循环经济的过程中,行业主管部门通过制定适用的制度、指标和规范,引导企业向资源节约、环境保护方向发展。例如,通过制定土地复垦管理办法,可以明确煤炭企业对破坏占用土地的权利和义务,协调煤炭企业与附近村庄的利益关系,增强煤炭企业土地复垦治理的热情和力度,使原先荒芜废弃的土地被真正重新利用起来。从目前的实际情况来看,煤炭企业通过交纳耕地造地费,不再承担土地复垦义务,而当地土地主管部门对土地复垦缺乏有效措施,且历史欠账过多,破坏土地的复垦治理任务还相当艰巨,迫切需要新的循环经济土地复垦制度。又如通过制定循环经济发展评价指标体系和评价机制,加强对煤炭企业发展循环经济的控制,引导企业按照发展循环经济的不同阶段的具体要求健康发展。

(四)加强煤炭行业循环经济试点实践与理论研究工作

当前,中国循环经济的理论研究工作还很薄弱,煤炭企业循环经济研究刚刚起步,没有科学的理论指导,循环经济就不能快速健康发展;脱离企业的实践检验,经济理论也不能有新的发展。从国外的经验来看,实施循环经济是有一定的客观条件的:主要是科学技术水平高;经济实力强;政府宏观调控手段成熟;市场机制健全,资源配置秩序正常;科技与管理人才充沛;公众环保意识强,形成绿色消费普遍倾向等。

山西焦煤西山煤电集团作为全国首批循环经济试点单位,已成为山西省煤炭行业循环经济发展的中坚力量和重要示范企业。政府应该整合省内的煤炭企业、科研院所、煤炭行业协会等相关部门,结合试点的实践,开展一系列相关的重大课题研究。具体可以包括煤炭行业实施循环经济的技术方案研究、煤炭资源型城市发展循环经济的对策研究等。

(五)完善循环经济技术支撑体系

加强以技术开发中心建设为重点的企业自主创新体系建设,把淘汰节约、综合利用、回收再生利用作为企业开发创新的重要内容。健全内部开发创新、人才培养、技术管理、项目招标、对外合作、绩效奖励等机制,积极开展产、学、研联合。

煤炭企业发展循环经济所需的技术不仅要依靠自身的科研队伍,更需要社会力量。政府必须完善循环经济技术支撑体系,使环保真正发展成为一个产业,发挥产业规模效应,降低技术研发成本,更好地服务于企业发展。我们认为,政府应注重增强系统优化和生态工业链网构建技术。一般来讲,企业更为注重应用技术的研究,对于系统优化的研究还比较薄弱。但是,如果不能将企业循环经济发展模式作为一项系统工程加以研究,就不能更好地发挥工业生态群落的协同效应,也不能使得资源得到最为充分的利用。

(六)促进国内外煤炭行业循环经济合作与交流

发展循环经济也必须走对外开放之路,加强国内和国际之间的合作。学习借鉴国内外发展循环经济的成熟技术与成功经验,鼓励企业、科研单位和高等学校开展循环经济的国际交流与合作,加强与国内研究机构及试点省市的交流合作,总结并推广山西省内外在发展循环经济方面的有效做法,走出一条既与国际接轨又有山西特色的发展循环经济路子。