政府“越位”会导致全体成员“错位”

56.政府“越位”会导致全体成员“错位”

管理如何管好自己呢？

管理需要管理的，首先是管理的“越位”和“错位”。

在改革开放中，最有价值的成就还不是国民财富的快速积累，而是一大批法律的颁发和实施。这些法律尽管还有很多不尽如人意的地方，还有待修改与完善，但其总量已经超过了历史上的全部法律之和并在继续增加。有人据此断言，中国从此走上了法治道路。

法治，首先规范的就是管理的错位。

无论是对政府还是对企业，都是如此。

看一看我们曾经走过的路，让人确实感到欣慰。

1958年，北戴河会议之后，“一颗璀璨的明星在世界的东方冉冉升起”——中国开始试行农民当家做主的“人民公社”。其后，全社会的精英都在绞尽脑汁，将其完善并纳入法治范畴。20年后，这颗星陨落了，“人民公社”被家庭联产承包责任制所取代，似乎一夜之间所有相关法律都消失了，而新的家庭联产承包责任制直到全国都实行了，法律才正式予以确认。大包干引发了中国历史上最伟大的改革开放，功在千秋。但是，谁也没有注意，在这一伟大的改革过程中法律处在什么样的地位上。在大多数人的心目中，只有成熟的规则与制度才能上升为法律。这似乎很对，然而无情的问题是，谁来探索建立成熟的规则与制度？也就是说，按照这种说法，我们只有先行人治，待人治成熟了才有法治。这种思维定式直到今天还在实行：政府不仅仅执行法律，还是法律的主要起草者。由此引出一系列令人头痛的难题是：我们政府各部门起草的法律经常互相矛盾。为了避免矛盾，只好在法律中尽量做一些原则规定而不能具体。不能具体在执行起来时就很难。很难执行就需要政府部门来解释或做出部门的行政规定。而政府部门的规定又多取决于长官意志。结果法治就这样又再一次演变成了人治。更糟糕的是，这种结果无法通过自身的调节机制来改变，只有通过改革来加以改变。于是改革又碰到了新的难题：改革并没有立法，而改革的内容碰到的越来越多的是法律已经做出规定的内容，改革经常碰到了违法的指责。即使无人依据《行政诉讼法》来起诉体改部门，可是改革事实上已经面临着先违法操作然后再规范的程序，还是一种人治程序。这种局面一直维持到2000年。这一年安徽省率先进行农村税费改革试点，党中央和国务院的批准文件内增加了以往所没有的一条：“前此所有规定凡与本意见不一致者，有关部门应尽快做出法律方面的修正。”从而避免了安徽省委、省政府违法的尴尬。

1988年我在北京参加一个学习班，学习党的十三大政治报告。在一次答问中，我问一位报告起草者：十三大报告中有一条重要的决定：今后重大的决定要征求广大群众的意见。十三大报告中还有一条重要的决定，在全国实行公务员制。问题是公务员制度涉及至少1亿多人的切身利益（包括公务员家庭人口），算不算重大决定？中央做出这个重大决定是不是征求了广大群众的意见？十三大报告前后是否自相矛盾？问题提出后会场上一片哗然，说明相当多的人都和我有着同样的担心：新的改革措施可能还是要先实行人治，干起来然后再立法。这一次我们的担心没有成为事实，中央在推行公务员制度时采取了法治的方式：先由人大制定颁发了《公务员条例》，然后才在全国实施。这较之人民公社制和后来采取大包干制的实施方式自然是大大地前进了一步。

1995年，我认识的一位农民在一个县承包水面搞养殖，当初去投资时受到了热情欢迎，而投资下去后，当地政府却在一年后一纸文件把他承包的水面划为别的用途。这个农民多次上访无效，把县政府告上了法庭。法院判决农民胜诉，县政府应赔偿农民损失。民告官的事现在已经常可见，这是社会一大进步，有些地方官家败诉后按法律执行了，更是政府职能转变的一大进步。然而这个农民告的县政府却拒不执行法院判决，承认错误但不赔偿，法院也无可奈何，总不能去封存县政府的资产关政府的门吧，这并不是个特例。2000年被最高法院定为判决执行年，在全国范围内大张旗鼓地抓判决落实工作。可见法律也面临着尴尬。

2001年春节一过，中国爆出一条新闻：一名律师要求铁道部行政复议：铁道部在春节前下达全国执行的春运期间铁路票价可以上浮的规定违法。因为多年来铁道部作为政府的主管部门一直行使着这项权力，谁也没有觉得不对。现在却不料陷入了执法犯法的尴尬境地，政府部门自己长期违法却不知道。律师敢告，非常了不起，铁道部也正式受理，则更了不起，证明中国确实正在走向法治。后来，国家计委的领导出面说，价格上浮合理，提价程序不对。似乎只要注意一下程序，就没有什么问题，大有下回改正之意。殊不知程序正是法律规范的重要内容之一。法学界为此忧心如焚。乡镇向农民非法集资，用于乡村公路建设，不能因为目的正确，程序不对，就不违法。

我举这几个例子，除了要说明当前政府面临的管理尴尬是如何一步步在发展的，说明中国是如何一步步艰难地走向法治的，也正好说明政府从错位和越位中是如何一步步走出来的。毫无疑问，在这方面需要研究的问题还很多。

一个非常时髦的口号是，政府不能成为市场竞争中的球员，而应该是比赛场上的裁判。这话听起来没错，可是，政府根据什么规则来裁判呢？假如政府按自己制定的规则来裁判，谁又来裁判政府呢？假如某一级政府吹起“黑哨”，甚至偷偷下场踢几脚，又靠什么来管理它呢？比如部门起草法律的事实什么时候能够改变？为什么“转变政府职能”从改革之初就喊直到今天还在喊？是什么力量导致一些基层政府执法不力甚至知法犯法？如何限制部门垄断？如何制止行政权力的市场化倾向？存在着这些问题能够指望政府部门通过自身的改革来改变吗？这些都将是我们下一阶段改革的内容之一。

就如同上述几例表现出来的历史过程，我坚信中国的改革大有希望。