政府联席会

4．3．1　政府联席会

政府联席会是大都市地区制度化的跨政府合作的最新形式，它们是地方政府的自愿联合，不是具有独立权威的能制定法律或捆绑决策的政府，主要职能是对影响整个大都市地区的事务提出建议。政府联席会也为一般性问题提供一个研究和讨论的区域论坛。大多数政府联席会在它们的区域内已经承担了规划职能。政府联席会由专门的州授权法律、州跨地方协议法案或非营利合并法律建立。

美国第一个政府联席会，底特律地区的六县自愿联合，称之为监督人的县际委员会（the Supervisor’s Inter－County Committee），于1954年建立。1956—1964年间，8个其他的政府联席会分别在纽约城地区、华盛顿、西雅图、俄勒冈州的萨勒姆（Salem）、旧金山、费城、德斯莫内斯（Des Moines）和亚特兰大建立。在1965—1969年间，有91个政府联席会出现。而1972年这一数字增加到300，1980年达到660个。这一迅速增长主要归因于联邦政府规划拨款和联邦对大都市评估过程的需求。在1965年住房和城市开发法案出台之后，政府联席会有资格接受用于广泛的规划研究活动的拨款，许多大都市区规划机构变成了政府联席会，到20世纪70年代末，大约2／3的政府联席会的支出来自联邦财政拨款。^[41]

典型的政府联席会成员由城市、县和特定其他地方单位组成，这些特定的其他地方单位包括校区、一些专区、州政府，在一些情况下还包括私人居民和市民团体。政府联席会的政策理事会由各地方政府成员任命的官员组成。这些政策理事会或综合立法会一年会晤一到两次。在实践中，一个执行委员会实际上开展大部分的工作，包括监督职员，为普通成员准备政策建议，作出预算决定，向委员分派任务并且评估他们的工作。

政府联席会的主要活动就是针对下水道、供水、垃圾处理和执行法律等具有区域范围影响的问题制订规划。对于那些获得联邦援助的项目，政府联席会有权对其规划进行区域评估。政府联席会为成员政府的官员和雇员安排培训计划。它们也发起联合采购计划和一些其他跨地方技术和服务安排。它们为争取大都市和区域层面的需要而在地方、州和国家层面游说，并且开展针对区域问题的研究工作。

大都市区域政府联席会的实质存在，推动了地方官员之间针对地区范围问题的经常性讨论，从而提高了对大都市区范围的长期综合性规划及短期合作性的价值和必要性的认识，同时也有助于减少地方成员之间的怀疑和敌对情绪。政府联席会的规划工作推动了地区范围问题的界定和理解。政府联席会的自愿本质使得它们在政治上更容易被接受，它们缺少决策权限，被允许在不威胁现有政府和政治结构的情况下开展工作。与最初的担心不同，政府联席会并不一定要迈向大都市政府，虽然它们也迈出了提供地区范围规划的朝向这一方向的一步。在大多数州，政府联席会具有弹性的边界，这样允许它们通过增加政府单元来扩张；不过在一些州（如得克萨斯州），政府联席会的边界是固定的。更加强大而有力的政府联席会扮演了一个地方政府协调机制的角色。

在另一方面，由于它们缺少作出捆绑决策的权限，因此它们也向国家求助来解决问题。它们不能解决城市和郊区之间的敌对问题，并且由于这一敌对情绪，使得彼此之间的合作关系难以建立。它们没有征税、审批法律或规制地方政府的权力。它们试图关注非冲突问题，避免诸如低收入住房、种族歧视、少数民族职业培训、教育及健康规划等困难事务。在一些地方，政府联席会在制定规划和解决面临的共同问题方面发挥着积极作用，因此它的存在可能确实会阻碍常规的大都市政府的建立。

政府联席会为政府间合作提供了一些非常重要的优势。它们不仅相对容易建立，而且它们变成一个研究大都市问题和制定解决问题途径的机制。大多数大都市地区在政府联席会之前从没存在过这样的机制。政府联席会凭借它是由民选官员组成的事实也可以比一些其他的机构对地方政府产生更大影响。虽然它的提议可能不如那些由地方性民选的官员提交的提议深刻，但是政府联席会地方性民选代表支持的提案提高了通过的机会。

然而，政府联席会仍然是一个极其有限的大都市治理工具。三个缺陷需要特别指出：组成单位代表形式、政府联席会权限的限制和缺少成功解决社会或生活方式问题的途径。

政府联席会成员也是地方政府官员的事实，意味着政府联席会成员很大程度上是地方利益的代表。这导致许多政府联席会中的政府单位之间的分歧，这在旧金山和克利夫兰尤为典型。例如在克利夫兰，住房和城市发展部门威胁废除政府联席会作为A -95评估机构的法律地位，在经过一个痛苦的斗争之后，这个问题最终通过向严格按照人口比例来分配城市代表名额的方式解决。

即使政府联席会的代表问题可以通过按照成员一人一票的方式解决，但是马上会面临另外的一个问题，即有效权限问题，这个问题就不那么容易解决了。成员单位通常不愿向政府联席会让渡权力。例如在华盛顿特区，来自马里兰州的一个组成县暂时从华盛顿大都市政府联席会中退出，因为它不同意组织的一般方针。克利夫兰也暂时从它的政府联席会中退出。由于存在退出的可能性，除非压倒性多数成员支持任何提出的议案，否则政府联席会不能采取决定性和有效的行动。当然，压倒性多数支持通常不会在有争议的生活方式问题上发生。甚至在执行A -95的联邦拨款评估权力的时候，政府联席会也难以彻底行使其权威。一个对堪萨斯11个政府联席会的研究发现，这些联席会对评估过程都是应付了事。在堪萨斯州中只有两个政府联席会曾经出现有否定的评估。^[42]有学者干脆声称“没有一个政府联席会解决了的重大问题”。^[43]