引言和概述

第一章　引言和概述

建立国家支付体系是一个长期的过程。所有国家总是存在一些改革或修改过程中的系统性因素。近年来，世界各国国家支付体系的根本改革呈现出一个加速的局面。但是，不同国家中类似改革的成功实施始终不均衡。支付系统改革项目的预期使用、效益或成本的实施情况与计划效果一直存在差距，同时，许多已计划实施的改革进展缓慢。

由于改革工作的复杂性和不同途径，支付系统发展的计划和实施是一项艰巨的任务。推动国家支付体系的当局普遍依赖于其他国家和支付与结算系统委员会（CPSS）、国际货币基金组织（IMF）、世界银行和其他国际金融机构提供的有关如何最好地计划和实施这一系统改革的信息、建议和援助。本报告的目的是运用以发展为目的的实践指导，帮助他们建立和进一步发展国家支付体系。本报告特别是针对中央银行及与其相互作用的其他利益相关者，最明显的是针对银行系统和其他负责银行系统发展的公共权力部门。然而，它与所有公共和私人部门利益相关，因为国家支付系统的发展是一个必然的合作过程。本报告是基于全世界发达和发展中国家的中央银行以及世界银行和国际货币基金组织的一个广泛性组织的经验和前期工作。然而，不同于主要涉及具体工具、程序及银行间转账机制的早期工作，本报告采用了一个国家支付系统组成的宽广视野。本报告中一个国家的支付系统由金融体制中以商业银行与中央银行负债形式发起和转移货币债权的所有制度和基础设施安排组成。

本报告中所陈述的指导方针不是针对国家支付系统发展的详细“蓝图”或核对清单，没有任何独立的结构可以满足所有国家的各方面具体需要。反之，当发起一个改革，特别是重大的结构性改革时，指导方针集中考虑国家支付系统的主要因素。此外，这些指导方针适用于一国内或共同货币区内支付系统的发展。本报告对国家支付系统具体方面的发展，对境内和跨境支付效率和安全性的促进作用不予考虑。

一、中央银行和支付系统的发展

一个安全而高效的国家支付系统的发展与货币政策、金融市场稳定和整体经济发展对中央银行的利益相关。因此，可以通过中央银行监管支付系统的发展，评估其对货币需求、货币政策交易和与金融市场密切相关的效率和稳定性的影响。

国家支付系统通过货币市场交易对整体金融和经济活动的影响从而有效地实施货币政策非常重要。此外，国家支付体系的发展能够影响一个经济体中对货币的整体需求。然而，为实现有效的货币转移和支付责任结算的目的，通过与金融机构相互联系，国家支付体系也成为金融风险在金融机构和金融市场间传递的一个渠道。在促进国家支付系统安全和效率的过程中，中央银行试图通过这一渠道限制未来金融风险的扩散。

中央银行对国家支付体系的发展发挥着重要作用。它通常在支付体系中扮演着各种重要的角色。作为重要支付安排的监管者、支付服务的使用者和系统改革的加速器，中央银行获得了金融体系和经济体支付系统方面的广阔视野和丰富的支付系统方面的知识。这样，中央银行就能对支付系统和其他金融体系政策提出建议，并作为有效的加速器与私人部门合作共同发起、推动和增进支付体系的改革。

二、国家支付系统的要素

本报告对国家支付体系的定义比特定类型支付体系的基础设施安排更为广泛。它包括以商业银行和中央银行负债形式发起和转移货币债权的所有制度、基础设施安排和流程的组合。尽管现金仍然是所有支付系统中的重要形式，但本报告关注商业银行和中央银行存款的非现金支付。国家支付系统的主要要素包括：

（1）在金融机构收款人和付款人账户之间发起和直接转移资金的支付工具；

（2）用于收款行和付款行交易和清算支付的工具、流程、支付信息的交流以及资金转账的支付基础设施；

（3）为客户提供支付账户、工具和服务的金融机构，以及为金融机构操作支付交易、清算和结算服务网络的公司和组织；

（4）各种支付工具和服务发起、定价、传送和获得的条例、规则和合约等市场安排；

（5）立法机关、法院和监管者制定与监督支付转账流程机制和支付服务市场管理的法律、标准、规则和程序。

支付的基础设施包括国内单个支付交易、清算和结算系统的运营，甚至设立于别处的总部。一些基础设施安排为特定类型的支付工具专门所设计。体制的安排包括为使用者提供支付服务的各种类型支付服务、金融机构和其他组织。它们也包括市场利益相关者之间市场组织的法律和监管框架、咨询和协调机制。体制结构将国家支付系统的基础设施安排和利益相关者有机地联系起来。

三、国家支付体系改革的要素、动机和趋势

国家支付系统的改革举措以系统范围内的安全和效率的改进为推动力。国家支付系统改革的行动和所引起的发展模式受到环境、经济、金融和公共政策要素的影响。在计划和实施国家支付系统的改革时需要考虑这些因素的相关方面，以确保发展进程的成功。这些因素给予利益相关者个人激励，与实施国家支付系统改革适当地保持一致非常重要。

总之，国家支付系统的改革的动机为：①金融和非金融部门的新发展对成本—效率支付工具和服务的需求和机遇；②支付系统风险意识的加强和对金融稳定的关注；③改革的内部、外部压力和与相关国际标准保持一致的政策决定；④政治—经济发展有时与一国进入区域或世界贸易市场和金融市场相关。

目前，国家支付系统发展的趋势通常涉及以下行动：

（1）扩大支付工具和服务的范围；

（2）改进成本效率，尤其是对操作成本和流动性的准入与运用，增强银行业、支付和证券基础设施的互操性和弹性；

（3）支付基础设施对法律、操作、金融和系统风险的更好的涵盖；

（4）为国家支付系统建立更适合的监督和监管制度；

（5）增强支付服务市场的效率和稳定性。

然而，经验表明，国家支付系统的发展并不是一个顺利和高效的过程。有效发展中存在的普遍问题是：

（1）对国家支付体系的整体宽广度缺乏足够的知识，视野狭窄和领导能力有限；

（2）对新出现的支付需求和系统能力缺乏信息；

（3）由于缺乏咨询，利益相关者的支持和认可薄弱；

（4）资源开发有限；

（5）由于缺乏足够的协商而产生的薄弱的支持和承诺者；

（6）开发资源有限；

（7）法律、规则、公共政策和市场障碍对继续发展中的国家支付体系的影响。

四、支付体系发展的通用指导方针

在准备这份报告的过程中，通过对世界各国最近进行中的各种改革计划的经验和证据的分析，将有助于鉴别国家支付体系发展的经验。这些经验以国家支付系统有效发展的总指导方针形式进行阐述。总体上共有14条指导方针反映形成体系的4个层面：①银行部门的角色（包括中央银行）；②有效的计划和项目实施；③建立支付系统持续改革的制度框架；④为满足一国经济不断出现的特定需求设计安全和有效率的支付基础设施。由于一些要素通常处于改革和修订中，无论各国国家支付系统目前的发展水平如何，这些指导方针适用于所有国家。

尽管并非所有的指导方针对所有国家的所有特定状态都一致，但指导方针需要作为统一的整体考虑。在特定时间上，国家支付系统的发展集中于某一层面的特定方面。然而，这样的发展行动需要反映未来某一时点对支付系统某层面和某方面进行进一步改革的意识。

本报告的指导方针是最高层次的。因为国家支付系统的发展取决于一国的特定情况和不同的环境、经济、金融和公共政策等条件因素，特别指导方针的特定实施方法应考虑根据各国的自身环境。高层次的指导方针通常被认为是有效的，因此，无须为各国设定“最佳实施标准”。无论如何，为解释高层次的指导方针如何成为具体的改革举措，本报告包括了各指导方针的一些分析工具和实施方法实例。

指导方针总结：

1.银行系统

指导方针1：确保中央银行的核心地位：由于对货币具有完全责任，中央银行应在货币作为有效支付手段的发展中处于核心地位。

概要：各国中央银行在支付系统领域所直接承担的具体责任存在很大差异。但是，国家支付系统的功能是货币质量的首要因素，因此，被认为是中央银行应该重点关注的。这自然使中央银行处于系统发展的中心并扮演着很多可能的角色：操作者、加速器、监管者和使用者。中央银行决策主体的议程中支付系统的功能居于重要的位置并处于重要的执行层次，如主要监管者具有责任明确的专门资源的支持。

指导方针2：健全银行体系的促进角色：由银行和其他类似金融机构向使用者提供的支付账户、工具和服务，各自独立地开展竞争却经常作为一个系统进行合作。

概要：国家支付系统的发展包括货币市场总额中存款份额的增加，使银行和合格金融机构作为支付服务提供者作用增强。为充分支持国家支付系统很多的改革举措，这些金融机构需要随之发展自身支付服务的内部设施。此外，银行和其他类似金融机构应该就为客户提供服务展开竞争，同时对合理地开发支付功能安排进行合作。出于对系统风险和效率的高度重视，中央银行应该对这些发展持欢迎态度并为其提供便利。

2.计划

指导方针3：认识复杂性：计划应该建立在对所有国家支付系统的核心要素和对其发展具有重要影响的因素完全理解的基础上。

概要：对国家支付系统的全面理解并不仅仅止于技术方面的因素。国家支付系统应该被视为一整套工具、网络、规则、程序和确保货币流通的机构的组合。中央银行和银行界应该对国家支付系统的安全和效率及影响其发展的因素持有更为广阔的视野。支付基础设施的核心要素——交易的主要安排、支付工具和责任的清算和结算及关键的机构安排——包括法律框架、市场安排和监管制度。不同的因素影响着需求的变化及不同支付工具和服务的供给——环境、经济和公共政策同时对国家支付系统的全面支持非常关键。

指导方针4：关注需求：通过国家支付系统所有用户的支付需求和经济能力确定并指导需求。

概要：高效和可持续的国家支付系统的发展进程应该以经济中现有和可预测的用户需求为基础，如消费者、政府、金融和非金融业。这些需求应以成本—效率方式就现有经济状况和经济中技术能力对所需支付工具和服务的供给进行衡量。就此而言，技术的发展和人力资源知识对经济中物质基础设施发展同样重要，如通信和交通系统。同时，明晰系统中各关键利益相关者的角色和利益也非常重要。

指导方针5：设定明确的重点：国家支付系统发展的战略性计划和重点。

概要：一个战略性方针是确定国家支付系统的所需的最终状态，并在用户需求和经济能力的基础上为其设定明晰的重点。一个战略性计划同样包括对主要参与者角色的描述和系统所有相关因素设计的概念。当计划确定了未来系统的特征，它就不可能同时兼顾其他。该计划应该考虑现有系统的因素对未来发展的指引。支付系统的发展主要是一个对现有支付和金融系统不断进行重新改善的演进过程。

指导方针6：实施是关键：确保战略计划的有效执行。

概要：支付系统改革的成功主要取决于战略计划的有效执行。实际上，执行过程应被视为计划的关键部分。有效地实施涉及相关利益相关者的承诺、合理的项目治理、明确规定交付和进程里程碑、现实的资源管理和融资策略以及一项明确的系列策略。处于最高地位的中央银行、银行系统和其他利益相关者若缺乏高度的关注和强烈的动机，计划的执行就无法有效地实施。

3.制度框架

指导方针7：促进市场的发展：支付服务市场安排的扩大和增强是国家支付系统演变的关键方面。

概要：由于支付服务涉及服务供应商、用户和费用，国家支付系统的发展同样涉及市场安排的开发。竞争性的市场安排是为用户提供各种新型和现有支付工具和服务高效和可靠的运行、传递和定价的途径。但是，市场安排的发展同时也需要这一领域市场参与者一定程度的合作，诸如标准的制定、支付网络的组织、操作程序和风险管理。事实上，支付工具和服务的特定市场安排部分以它们各自的合作和竞争程度为特征。

指导方针8：涉及相关利益相关者：鼓励国家支付系统内相关利益相关者有效协商的发展。

概要：协商对于利益相关集团之间的有效协作是至关重要的。它有助于建立对系统内各方需求、能力和利益的理解。在现有的支付制度变革和政策行动下，相关利益相关者参与信息共享、协商与合作将有利于中央银行和其他主要参与者之间的协调。这些措施特别需要合作行动，如设定技术和运行标准。结构性协商建立信任和某种程度的承诺，对支付系统的发展是非常关键的，同时在执行计划和建立有效市场安排时必不可少。

指导方针9：有效监督的合作：由中央银行进行的有效支付系统监督通常需要与其他机构的合作安排。

概要：中央银行监督国家支付系统。为了这一功能的有效实施，与其他影响国家支付系统发展的部门和监管机构进行合作非常重要。在其监督和政策性职能中，就它们对系统安全性和效率的影响而言，中央银行负责对国家支付系统重要发展进行监督和评价。但是，其他公共机构，如银行监管、证券监管机构、竞争部门和消费者保护部门可能会在政策和监管利益方面影响该系统的发展。中央银行与这些机构就有关问题交换意见、开展合作的安排，以及在必要时对有关政策进行协调将有助于确保支付系统安全和有效率地发展。

指导方针10：推动法律确定性：为国家支付系统建立一个透明的、完善的和稳健的法律框架。

概要：为了有效地市场化和支付安排，监督和管理制度需要一套稳健的法律框架以提供法律确定性和降低风险。国家支付系统的完善法律框架由一整套法律和有关解释并执行它们的程序和机构组成。这样的框架将包括私有财产所有权与转让法律、法律协会和商业行为，以及与支付工具有关的服务和网络参与合同法律。同时也包括对中央银行所承担的不同支付系统角色予以支撑的法律。

4.基础设施

指导方针11：扩展零售支付服务的可获得性：通过扩展和改善零售支付基础设施，延长为消费者、企业和政府提供有效、安全的非现金支付工具服务的可获得性和可选择性。

概要：一国经济的发展通常会增加非现金零售支付工具和服务日益多样化的需求。因此，重点应放在提高获得支付工具和服务的人口比例，并以成本—效率方式提高各种零售支付工具和服务的可获得性。这只能通过安全而有效的基础设施进行零售支付交易、清算和结算实现。

指导方针12：让商业案例引导大额支付系统：发展大额支付系统主要依靠金融市场的需求和即时性银行间支付的增长。

概要：大额支付系统的最佳选择是满足与大额且即时业务、金融政策和货币政策相关的交易需求。它并不需要非常先进的技术。随着大额和即时支付交易量的增加，由大额支付系统提供的以中央银行货币进行的日内最终交易十分必要。这些类型的支付需要专门的基础设施服务，以涵盖交易者的系统性风险，其中大部分为金融机构。在各类型的大额支付系统中进行选择，但是，所有的设计应该完全符合CPSS关于对整体具有重要意义的支付系统的核心原则。

指导方针13：支付和证券系统的共同发展：证券和大额支付系统的协调发展有利于金融体系的安全性和效率。

概要：证券系统和大额支付系统相互依存。为实现支付的交割，通常在一个大额支付系统中证券结算系统的证券结算以现金结算为条件。同时，大额支付系统的信用拓展通常依靠提供抵押，一般通过证券结算系统进行。因此，这些基础设施间的相互作用需要符合成本—效益、安全性、可靠性。此外，一个系统的终止时间应该与其他系统保持一致。因此，证券和大额支付系统的基础设施彼此孤立将无法获得发展。同时，证券结算系统的发展应与CPSS-IOSCO关于证券结算系统的建议完全相符。如果适用，也应与中央交易对手方的建议相符。

指导方针14：零售支付、大额和证券系统结算的协调：核心系统的结算程序应协调地操作以对它们之间相关的流动性需求和结算风险进行有效管理。

概要：随着零售支付、证券结算系统和大额支付系统基础设施的发展，一国的主要金融机构通常成为其参与者。因此，一个系统的结算能影响其他结算的安全和效率。这些机构在主要基础设施方面相互连接和协调可以更好地管理流动性和结算风险，以进一步增强系统之间的相互依赖性。尽管这些系统结算程序的协调能改进银行间转账的成本效率并最终实现中央银行货币结算，由更多协调和相互联结引起的潜在系统交叉风险——法律、操作、金融和系统风险需要进行监督和有效管理。

五、本报告的组织结构

本报告的下一部分将考虑构成框架的概念和发展要素，并为通用指导方针提供背景。第三部分按照银行业、计划、机构构建和基础设施各部分介绍了支付系统的通用指导方针。每个指导方针包括描述性阐述，即对国家支付系统主要角色的解释，并对指导方针执行的一些方法进行探讨。每个部分最后介绍了选择性的参考材料，它能为本报告的相关框架和指导方针提供更多的信息。本报告最后的若干附录包含报告一些重要部分的细节。