中国城镇集体经济的主要发展历程

第一节　中国城镇集体经济的主要发展历程

中国城镇集体经济兴起于20世纪50年代的手工业合作化运动；在80年代初，即中国开始进行城市经济体制改革时，城镇集体经济迅速发展，成为促进中国经济社会发展的重要力量，吸纳了城镇就业人数的25%以上；进入90年代以后，随着中国社会主义市场经济体制的逐步确立和改革开放的进一步推进，其改革发展面临着严峻挑战。

一、1978～1995年前后中国城镇集体经济迅速发展壮大

十一届三中全会后，中国调整了集体经济的方针政策。中国《宪法》恢复了合作经济的法律地位，为集体经济改革指明了方向，并把集体经济作为社会主义公有制经济的基本形式。党和国家提出广开门路、安置就业，大力发展集体经济的方针，国家在政策上也支持集体经济的发展。因此，各行各业、各种形式的集体经济获得了大发展的机遇。原有各行业集体经济从变革经营机制入手，以市场为导向，以灵活自主的经营模式，在市场竞争中迅速发展，安置了大量的城镇待业人员和国有企业富余职工就业，解放和发展了生产力。在改革开放初期的这个时期，国有企业还缺乏足够活力，三资企业和私营企业尚未形成强势，集体经济显示了巨大活力，逐步发展成为中国第二大经济力量，集体经济工业总产值曾经一度超过了国有经济。这个时期是中国集体经济最为辉煌的历史时期。

（一）城镇集体经济发展成为国民经济的重要组成部分

20世纪80年代至90年代中期是集体经济总量扩张最为迅速的历史时期。有关资料显示，在1978年的工业产值中，国有经济占78%，集体经济占22%，集体经济在中国经济中总体处于配角地位。经过一段时间的大发展，从1994年到1996年间，集体工业总产值已经超过国有经济，在各种经济类型中居于首位。例如，1994年集体工业总产值31434亿元，占全部工业总产值的40.9%，而当年国有工业仅实现总产值26200亿元。1995年共有乡镇企业2203万户，年创增加值14595亿元，利税总额4964亿元。这个时期，由于国有企业尚缺乏活力，三资企业和私营企业尚未形成强势，因此集体经济显示强劲活力，快速扩大发展，成为中国第二大经济力量。在此期间，城镇集体经济中还涌现出了科龙、春兰、海尔等一大批优秀企业，成为中国经济生活中的亮点。城镇集体经济在发展生产、繁荣市场、扩大就业、出口创汇、增加税收、改善人民生活，促进社会安定等方面发挥着难以替代的积极作用。

表2-1　全国城镇集体工业企业数量及比例（1978～1995年）

资料来源：中华全国手工业合作总社、中共中央党史研究室编：《全国手工业合作化和城镇集体工业的发展》，中共党史出版社1994年版，第二卷第799页、第三卷下册第786页。

（二）城镇集体经济是吸纳就业和安置待业人员的重要途径

20世纪70年代末80年代初，中国有1300万返城知青，京、津、沪三市均有40万的待业青年。⁽¹⁾在失业人口中，青年占了绝大多数，1980年的失业人口中青年的比率高达70.6%，1981年则达到78%。累积了近20年的城镇就业问题终于暴露出来，城镇就业矛盾十分突出，就业问题成为当时影响社会稳定的大问题。要在短期内由国家包办就业在当时已经不太可能，解决就业问题必须另寻出路。⁽²⁾1980年8月，全国劳动就业工作会议召开，会议提出要打破劳动就业全部由国家包下来的老框框，实行在政府统筹规划和指导下，采取劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针。当时国有企业已经有大量冗员，社会负担沉重，要举办新的国有企业又缺乏必要的资金，因此政府安置就业的容量十分有限。“自谋职业”就是在个体、私营经济中就业，当时个体经济刚刚恢复，私营企业还没有法律地位，因此这种方法解决的就业人数也很有限。在这种情况下，“组织起来就业”，即各行各业大办集体企业，就成了安置就业的主要渠道。

1981年10月17日，中共中央、国务院颁布了被称为集体经济的白皮书的《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》（以下简称《决定》）。《决定》中提出必须着重开辟在集体经济中的就业渠道，努力办好城镇集体所有制经济，大力提倡和指导待业青年组织起来，在集体经济单位就业。在1979～1987年全国安置的7040万名城镇就业人员中，30%左右依靠劳动服务公司举办的集体企业安置。⁽³⁾

在安置就业过程中，各地实行“归口包干”的政策，即由各部门、各单位负责包干安置自己职工的待业子女。在实践中“归口包干”又有所发展，不但按“口”包干，而且按局、公司、企业一直包下去，有的甚至包干到了车间，不仅企业单位要包干安置自己职工的待业子女，而且事业单位、党政机关、人民团体也大都照此办理。这样，全国形成了一个按单位包干、层层包干、一包到底的局面，也就形成了分布在各个行业的、由不同企业和单位兴办的集体企业，也即第四代城镇集体企业。据国家统计局有关数据显示，1995年城镇集体企业有100万户，员工3076万人；1980～1991年城镇集体企业就业职工从2425万人上升到3628万人，平均年增120多万人，城镇每年新安置劳动力在30%以上。1994年，在天津市集体经济中有多种经营企业9600户，员工约25万人，安置富余职工近20万人；鞍钢厂办集体企业20年来共安置待业子女18万人，安置“两劳释放”人员2100人，残疾青年4000人，较好地解决了特殊群体的就业问题。

表2-2　1978～2005年城镇集体单位就业人员数及就业比例

资料来源：《中国统计年鉴》（2006）。

（三）城镇集体经济是中国经济结构调整和国企改革的试验田

从1985年开始，城镇集体企业开始提出清理资产、划分归属的要求，1988年二轻联社系统清理资财工作在全国范围内全面展开。划分城镇集体企业的资产归属、确定集体产权性质虽然减少了主管部门对企业的干预，企业自主权得到了增强，但产权不明晰到个人还是很难激发起企业职工的积极性，仍需进一步改革。早在1983年重庆市曙光电镀厂、山西太谷玛钢厂等一批集体企业就进行了股份合作制的试点，一些地方政府还制定了股份合作制的试行办法。1985年吉林、湖南、四川等22个省、市、区二轻系统实行职工集资入股的集体企业占31%。后来由于对股份合作制的认识不一，姓“资”姓“社”的疑虑和争议困扰人们的思想，使得试点工作受挫，真正坚持下来的只有个别企业，直到1992年邓小平南方谈话以后，各地才开始把扩大股份合作制试点工作作为深化改革的一项重要内容。

二、20世纪90年代中期后中国集体经济发展面临严峻形势

城乡集体企业自20世纪90年代中期后失去政策优势，整体素质不适应扩大发展需要，安置就业功能逐年下降，发展不平衡。随着社会主义市场经济体制不断完善，中国理论界对集体经济的内涵认识也在改变，加上集体经济自身在市场经济发展面临的各种问题，中国城镇集体经济份额开始萎缩。经营好的企业陆续转制，有的做大做强，走向良性发展轨道；有潜可挖的企业以改制重组、出售转让、承包租赁、托管经营、分块搞活，寻求合作等方式求生存求发展；一批企业已停业、歇业，有待破产清算。中国城镇集体经济不仅对中国经济总量扩张和解决就业问题发挥了重要作用，城镇集体经济自身在发展壮大中所产生的问题也为中国经济结构调整和国有企业改革提供了借鉴，成为中国经济结构调整和国企改革的试验田。20世纪80年代末90年代初，中国国有企业背负着沉重的社会负担，经济效益下降。如何提高经济效益，尽快实现经济转型，促进资产保值增值，解决下岗职工再就业，成为国有企业面临的重大问题。在此情况下，各地大型国有企业开始实现“一业为主，多种经营”的经营战略，使其成为国有企业调整经济结构、安置富余职工的重要途径。冶金、电力、石油、化工、煤炭、机械、电子等行业的集体经济形成了一定的发展规模。例如，宝钢集体所有的企业发展总公司为宝钢创一流现代企业做出了重要贡献，安置国有富余职工6000人，变“包袱”为财富，成为强化市场机制、进行制度创新改革的试验田。与此同时，以劳动者的劳动联合和劳动者资本联主的多种形式的集体经济形成发展态势。

（一）城镇集体经济逐渐陷入困境

1996年的全国城镇集体企业清产核资结果显示，截至到1996年底，全国独立核算、具有法人资格并正常经营的城镇集体企业户数为49.5万户，其中工业企业14.6万户，比1995年又减少了2.48万户。根据2005年第一次全国经济普查的数据公报，到2004年底集体企业有34.3万个，股份合作企业10.7万个；根据2005年《中国乡镇企业年鉴》的统计，2004年农村集体企业有24.1万个，农村股份合作企业有9.7万个，据此可以估算出城镇集体企业有约10.2万个，城镇股份合作企业有约1万个。与1996年的49.5万户相比，2004年的城镇集体企业数量大为减少，可见城镇集体企业数量在近十年发生了大规模萎缩。

城镇集体经济总量萎缩主要表现在四个方面：⁽⁴⁾

（1）城镇集体经济就业人数的相对量和绝对量逐渐缩小。尽管每年新安置100多万人就业，但因退休、转制、下岗等原因，城镇集体企业职工人数逐年减少，职工总数由1995年的3076万人下降到2005年的769万人，缩减2000多万人，年均减少200多万人。⁽⁵⁾到2005年，城镇集体经济就业人数占城镇就业总人数的比例已不到3%。

表2-3　城镇集体职工在各行业的分布情况（2003～2005年）

单位：万人

资料来源：《中国统计年鉴》（2006）。

（2）从全国工业总产值构成看，城镇集体经济下降明显。例如，1995年集体和股份合作制企业工业总产值占全国的36.6%，1999年急剧下降到17.1%，2001年进一步下降到13.7%，2006年则下降到3.9%。2007年集体工业企业实现利润566亿元，仅占全国工业企业实现利润的2.46%。

表2-4　中国城镇集体企业实现工业总产值变动

单位：亿元

资料来源：根据《中国统计年鉴》（2007）提供的有关资料计算整理。

（3）从投资构成看，集体经济投资的比重大幅下降。2002年集体经济投资5901.5亿元，占全国固定资产投资的13.7% （国有经济占71.8%，个体经济占14.5%）。2007年，中国集体企业固定资产投资2938.01亿元，同比增长34.3%，占全社会固定资产投资的比重为2.5%。

（4）从工资水平来看，集体经济职工平均工资的占比呈下滑趋势。2000年集体经济职工平均工资6262元，相当于全国职工平均工资水平的0.67；2006年集体经济职工平均工资13014元，相当于全国职工平均工资水平的0.62。在2000～2006年的6年中，占比下降了5个百分点。

表2-5　2000年以来不同经济类型在岗职工平均工资变化

单位：元

资料来源：国家统计局历年工资统计年报。

总的看来，集体经济整体发展水平滞后于其他主要市场主体的发展，导致与集体经济相关的各种经济纠纷、职工上访等事件增多，不仅使得集体经济的发展陷入了困境，而且也带来了许多经济和社会问题，

（二）城镇集体经济陷入困境的主要原因

1．外部市场竞争环境变化和自身的制度缺陷是中国集体经济逐渐萎缩的主要原因

在20世纪90年代中后期，国家鼓励多种经济成分共同发展，鼓励各种市场经济主体以平等身份参与市场竞争。随着外部环境的变化，城镇集体经济的制度优势逐步丧失。在计划经济体制下，城镇集体经济受计划指令和行政控制较松，经营活动相对于国有经济具有更多的灵活性；同时，城镇集体企业相对于个体经济和私营经济又更靠近计划体制，能够得到更多的体制内资源；当时市场供求关系处于卖方市场条件下，城镇集体经济有较为宽松的外部发展空间。但随着社会主义市场经济体制的逐步形成，非公有制经济迅猛发展，市场供求关系由卖方市场转向买方市场。在日趋激烈的市场竞争中，中国城镇集体经济由于和国有经济在资金、人员、管理等体制方面极其相似，企业内部存在的各种弊端在市场竞争环境中逐渐暴露出来，越来越不适应市场环境的变化，大批城镇集体企业或者因经营不善在市场竞争中消失，或者改制为其他制度形式。例如，1990年全国规模以上轻工集体企业数为50427户，到1998年底为26118户，减少了48.2%；天津市1980～1990年每年新增城镇集体企业1000～2000家，而到90年代中期每年减少1000～2000家。中国非公有制经济逐渐快速发展，并逐渐取代了城镇集体经济在国民经济总量中的地位。

2．城镇集体企业改革政策滞后制约了城镇集体经济的发展

现有城镇集体企业改制政策相对滞后，缺乏配套政策支持，阻碍了城镇集体经济的进一步发展。在历史上，集体经济与国有经济都对中国经济社会发展做出过巨大贡献，但在新的市场经济环境中，政府对城镇集体企业和国有企业在面对相同或者相似问题时适用的政策却有着较大差别。城镇集体企业难以同等享受到国有企业各项改革政策，在处理相似问题时，政府也采取了差别政策。由于政府不倾向分担集体企业高额的改革成本，使集体企业改革步履维艰。例如，在企业改制过程中，涉及对原有企业职工的利益补偿、改制成本承担等具体问题，两者适用的法律和政策依据是不同的，尤其在企业的职工安置方面存在着不同的法律依据，以至于集体企业在当前的改革、改制中，致使职工的身份置换和职工的生活保障成为亟待解决的突出问题。在国有企业改革过程中，为了减员增效，企业对于富余人员采取身份置换方式，让职工在获得一定的一次性经济补偿后和企业脱离劳动关系，企业也不再承担其相应的社会保障责任。国有企业职工在终止原有劳动合同、实行职工身份置换时，参照1994年10月国家公布的《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题》的规定，其中规定对职工支付的一次性安置费，原则上按照破产企业所在地职工上年平均工资收入3倍发放。而对于集体企业职工身份置换至今无明确规定，致使在实际操作中给予职工的经济补偿太低，使职工基本生活发生困难。在对集体企业退休职工的社会保障方面，中国也缺乏统一的政策，使这些为国家作出毕生贡献的退休人员缺乏必要生活保障。另外，尽管中国集体企业在计划经济时期实行的是和国有企业相似的高税收、低工资、高积累政策，为国家发展做出了贡献，但集体企业在破产时享受不到有关银行债务“冲抵”的政策，集体企业的负债只能由所有者权益冲抵。企业现有职工承担了大量的历史债务，造成了现有职工在权益分配中的不公平，这也影响了社会稳定和集体经济的进一步发展。

3．“红帽子”企业的脱帽行动使得城镇集体企业数量减少

随着非公有制经济合法地位逐步得到承认，一些戴“红帽子”城镇集体企业逐渐和原来挂靠的单位脱离，纷纷“摘帽”，恢复非公有制经济的本来身份。国家通过颁布一系列法规承认私营企业或者民营企业的合法市场经济主体地位。例如，1987年10月，中共十三大报告提出：“私营经济一定程度的发展，有利于促进生产，活跃市场，扩大就业，更好地满足人民多方面的生活需求，是公有制经济必要的和有益的补充。”1988年4 月12日，七届全国人大第一次会议通过的《宪法（修正案）》规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”1988年6月25日，国务院颁布了《中华人民共和国私营企业暂行条例》。这些法规的颁布，意味着国家对私营企业合法地位的认可，戴“红帽子”的假集体企业纷纷恢复其真实身份。1993年中国社会科学院民营经济研究中心和全国工商联等机构进行的问卷调查结果显示，被调查的私营企业主认为“红帽子”企业占集体企业的比例为50%～80%。由此可见，90年代以后大量假集体企业恢复私营经济身份是城镇集体企业数量大幅度减少的重要原因之一。