《中华人民共和国食品安全法》法律适用提示

民以食为天，食以安为先。我国食品安全的法制化管理始于20世纪50年代，当时卫生部发布了一些单项规章和标准对食品卫生进行监督管理，此后国务院于1965年颁布了《食品卫生管理试行条例》，使我国的食品卫生管理工作更加规范。随着经济社会的发展， 五届全国人大常委会第二十五次会议于1982年11月通过了《食品卫生法（试行）》。在这部法律试行了十多年后，八届全国人大常委会第十六次会议于1995年10月审议通过了正式的《食品卫生法》。2009年，又在《食品卫生法》的基础上，制定了《食品安全法》。《食品安全法》施行五年来，对规范食品生产经营活动、保障食品安全发挥了重要作用，食品安全形势总体稳中向好。但同时我们也应看到，食品企业违法生产经营现象依然存在，食品安全事件时有发生，监管体制、手段和制度等尚不能完全适应食品安全需要。党的十八大以来，我国进一步改革完善食品安全监管体制，着力建立最严格的食品安全监管制度，积极推进食品安全社会共治格局。为了以法律形式固定监管体制改革成果，完善监管制度机制，解决当前食品安全领域存在的突出问题，更好地保护人民群众的食品安全，2015年4月24日十二届全国人大常委会第十四次会议修订通过了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）。

新的食品安全法以建立严格的食品安全监管制度为重点，用法律形式固定监管体制改革成果，完善食品安全监管体制机制，强化监管手段，提高执法能力，落实企业的主体责任，动员社会各界积极参与，着力解决当前食品安全领域存在的突出问题，以法治思维和法治方式维护食品安全，为最严格的食品安全监管提供法律制度保障。新食品安全法的颁布施行，对于更好地保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全具有重要意义。

一、食品安全工作的原则

食品安全工作的原则是食品安全工作的基本遵循，是根据多年来食品安全工作的实践经验总结概括出来的。食品安全工作的原则是实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，通过落实这四项原则来建立科学、严格的监督管理制度。

（一）预防为主

食品安全工作实行预防为主，是指各项工作要关口前移，不要等到发生问题再查处、追责，要通过加强日常的监管工作，消除隐患，防患于未然。此次修改食品安全法，也着力体现了这一原则，如规定责任约谈制度，明确食品生产经营过程中存在安全隐患，未及时采取措施消除的，县级以上人民政府食品药品监督管理部门可以对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈。县级以上人民政府食品药品监督管理等部门未及时发现食品安全系统性风险，未及时消除监督管理区域内的食品安全隐患的，本级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。地方人民政府未履行食品安全职责，未及时消除区域性重大食品安全隐患的，上级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。被约谈的食品生产经营者、食品药品监督管理等部门、地方人民政府应当立即采取措施进行整改。再如，增设了生产经营者自查制度，要求食品生产经营者应当建立食品安全自查制度，定期对食品安全状况进行检查评价。生产经营条件发生变化，不符合食品安全要求的，食品生产经营者应当立即采取整改措施；有发生食品安全事故的潜在风险的，应当立即停止食品生产经营活动，并向所在地食品药品监督管理部门报告，等等。

（二）风险管理

风险管理是国际上通行的食品安全管理制度。狭义的风险管理是指监管部门根据食品安全风险监测和风险评估所取得的信息、结论，有针对性地采取监督管理措施。广义的风险管理是指包括食品安全风险监测、风险评估、风险监督管理和风险交流在内的所有与风险有关的制度。本条所指的“风险管理”是广义的概念，涉及食品安全法规定的食品安全风险测、风险评估、风险监督管理和风险交流等各项制度。此次修改食品安全法，在很多方面强化了风险管理原则，如在食品安全风险监测方面，增加了风险监测计划调整、监测结果通报等规定；在风险评估方面，明确应当开展风险评估的法定情形；在风险监督管理方面，增加风险分级管理要求，规定监管部门根据食品安全风险监测、评估结果等确定监管重点、方式和频次，实施风险分级管理；在风险交流方面，增加风险信息交流制度，规定食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通，等等。

（三）全程控制

党的十八届三中全会明确提出，建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度。食品安全管理链条长、环节多，需要建立从农田到餐桌的全过程管理制度。此次修订食品安全法，有针对性地补充完善相关制度，强化食品安全全程监管。如在食用农产品管理方面，明确食用农产品的市场销售适用食品安全法，增加对食用农产品市场销售在索证索票、进货查验等方面的规定；在食品生产环节，增加规定原料控制及成品检验等关键事项的控制要求，以及婴幼儿配方食品出厂逐批检验等义务；在食品销售环节，增加规定批发企业的销售记录制度和网络食品交易相关主体的食品安全责任；在餐饮服务环节，增加规定餐饮服务提供者的原料控制义务以及学校等集中用餐单位的食品安全管理规范；完善食品追溯制度，细化生产经营者索证索票、进货查验记录等制度，增加规定食品安全全程追溯协作机制，补充规定保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品的产品注册和备案制度以及广告审批制度，规范保健食品原料使用和功能声称；补充食品添加剂的经营规范和食品相关产品的生产管理制度，等等。

（四）社会共治

食品安全社会共治，是指调动社会各方力量，包括政府监管部门、食品生产经营者、行业协会、消费者协会乃至公民个人，共同参与食品安全工作，形成食品安全社会共管共治的格局。社会共治是创新社会管理的新举措，是促进政府职能转变、实现公共利益最大化的重要途径，也是解决食品安全监管中存在的监管力量相对不足等突出问题的有效手段。食品安全社会共治，需要政府监管责任和企业主体责任共同落实，行业自律和社会监督相互促进，形成社会各方良性互动、有序参与、共同监督的良好社会环境，引导食品生产经营者落实主体责任，强化道德观念，倡导诚信从业风气，促使食品安全保障由单纯依靠食品安全监管部门向多方主体主动参与、共同发挥作用的综合治理转变。

此次修改食品安全法，在一些具体制度的规定上，着力体现社会共治原则：一是明确食品行业协会应当按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信息、技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经营。二是规定消费者协会和其他消费者组织对违反本法规定，侵害消费者合法权益的行为，依法进行社会监督。三是增加规定食品安全违法行为有奖举报制度。明确对查证属实的举报，应给予举报人奖励；对举报人的相关信息予以保密，保护其合法权益；对举报所在企业食品安全违法行为的内部举报人给予特别保护，明确企业不得通过解除或者变更劳动合同等方式，对举报人进行打击报复。四是规范食品安全信息发布。强调监管部门应当准确、及时、客观公布食品安全信息，鼓励新闻媒体对食品安全违法行为进行舆论监督，同时规定有关食品安全的宣传报道应当客观、真实，任何单位和个人不得编造、散布虚假食品安全信息，等等。

二、食品安全监管体制

党的十八大以来，党中央、国务院进一步改革完善我国食品安全监管体制，着力完善统一权威的食品安全监管机构。为了以法律形式固定监管体制改革成果、完善监管制度机制，食品安全法对新的食品安全管理体制作了规定。新的食品安全管理体制下，各有关部门的职责是：

（一）食品安全委员会的职责

国务院设立食品安全委员会，其职责由国务院规定。这是原食品安全法的规定，未作修改。根据原食品安全法的这一规定，为切实加强对食品安全工作的领导，2010年2月6日，国务院决定设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。国务院食品安全委员会共有15个部门参加，同时设立国务院食品安全委员会办公室，具体承担委员会的日常工作。

国家食品安全委员会的职责主要有：1.分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；2.提出食品安全监管的重大政策措施；3.督促落实食品安全监管责任。

根据2013年通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，决定保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担。国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子，承担食品安全委员会的日常工作。

（二）国务院食品药品监督管理部门的职责

国务院食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，负责对食品生产经营活动实施监督管理，承担食品安全委员会的日常工作。这一规定是依据《国务院机构改革和职能转变方案》作出的，是对食品安全管理体制作出的重大调整，将原来由质量监督、工商行政和食品药品监督管理三个部门分别对食品生产、销售和餐饮服务进行分段监管，调整为由食品药品监督管理部门负责对食品生产、销售和餐饮服务进行统一监督管理。《国务院机构改革和职能转变方案》明确规定，为加强食品药品监督管理，提高食品药品安全质量水平，将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，主要职责是对生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。

由国务院食品药品监督管理部门负责对食品生产、销售和餐饮服务进行统一监督管理，这一体制调整有利于解决分段监管体制下造成的监管责任不清、相互推诿、扯皮等问题，真正做到全链条无缝监管。

在食品安全管理方面，国务院食品药品监督管理部门的主要职责：一是对食品生产经营活动实施监督管理；二是承担食品安全委员会的日常工作，负责对食品安全工作的综合协调；三是对食品添加剂的生产经营活动进行监督管理；四是负责对重大食品安全信息的统一发布；五是负责会同有关部门对食品安全事故进行调查处置；六是负责制定食品检验机构的资质认定条件和检验规范；七是参与食品安全国家标准的制定，由国务院卫生行政部门会同其制定、公布食品安全国家标准。

（三）国务院卫生行政部门的职责

国务院卫生行政部门依照本法和国务院规定的职责，组织开展食品安全风险监测与风险评估，会同国务院食品药品监督管理部门制定并公布食品安全国家标准。这一规定主要是依据《国务院机构改革和职能转变方案》作出的。原食品安全法规定的国务院卫生部门的职责，除了组织开展食品安全风险监测与风险评估，制定并公布食品安全国家标准外，还包括承担食品安全综合协调，负责对重大食品安全信息的统一发布，以及组织对食品安全事故进行调查处置，在职能调整以后，国务院卫生行政部门不再行使这些职能，改为由国务院食品药品监督管理部门行使。这里应当指出，关于食品安全国家标准的制定，原食品安全法规定，由国务院卫生行政部门负责制定并公布。在立法过程中，有的意见提出，食品安全国家标准是监管执法的重要依据，目前我国标准缺失较多，一些执法中急需的标准尚未制定，难以满足执法需要。为使标准制定更好地适应执法实践的需要，建议由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定食品安全国家标准。根据这一意见，新的食品安全法对制定食品安全国家标准的主体作了适当调整，明确由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定食品安全国家标准。

（四）国务院其他有关部门的职责

国务院其他有关部门依照本法和国务院规定的职责，承担有关食品安全工作。这里的“国务院其他有关部门”主要是指国务院质量监督检验检疫部门和农业行政部门。其中，国务院质量监督检验检疫部门负责对食品相关产品的生产进行监督管理，负责食品、食品添加剂和食品相关产品的出入境管理。国务院农业行政部门负责食用农产品的种植养殖环节，以及食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理，负责与国务院卫生行政部门并会同国务院食品药品监督管理部门制定食品中兽药残留、农药残留的限量规定及其检验方法与规程，并会同国务院卫生行政部门制定屠宰畜、禽的检验规程。除此之外，“国务院其他有关部门”还包括根据国务院规定的职责承担食品安全工作的其他部门。

三、行业协会的作用

食品安全工作是一个系统工程，除了政府和监管部门要加强监管外，还需要企业、社会组织、公民等各方面共同努力，参与食品安全社会共治。食品行业协会和消费者协会作为与食品安全工作联系密切的两个社会组织，应当在食品安全社会共治中充分发挥作用，通过加强行业自律和进行社会监督等方式，引导和监督食品生产经营者依法生产经营，保证食品安全。

（一）食品行业协会应当加强行业自律

从目前的情况看，我国食品安全形势依然严峻，食品生产经营中的违法行为屡禁不止，食品安全信用环境建设薄弱，一些企业的食品安全意识缺失，政府监管工作亟待加强。在这样的形势下，建立现代化的食品安全治理体系已势在必行。而在现代化的食品安全治理体系中，食品行业协会具有重要的地位。行业协会作为政府和食品生产经营者之外的第三方，既是沟通政府和企业的桥梁与纽带，又是社会多元利益的协调机构，也是实现行业自律、规范行业行为、开展行业服务、保障公平竞争的社会组织。从国际上的情况看，美国、欧盟、日本等许多国家的行业协会在社会管理、行业自律中发挥了重要作用，既大大减少了政府的管理成本，又促进了行业自身的发展，显示了巨大的社会效益。

对食品行业协会的责任，本次修改新增加规定了“按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信息、技术等服务”的内容，旨在进一步完善食品行业协会在行业自律中的责任。近年来，我国非常重视和发挥行业协会的作用。2012年颁布的《国务院关于加强食品安全工作的决定》中明确提出，充分发挥食品相关行业协会的作用。随着我国食品工业的快速发展，食品行业协会也不断发展壮大，先后成立了中国食品工业协会、中国食品药品行业协会、中国保健品协会等一批全国性的食品行业协会。此外，一些省市也成立了地方的食品行业协会，这些协会在推进食品行业诚信建设、加强行业自律、促进行业发展等方面发挥了重要的作用。

食品行业协会应当加强行业自律，按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信息、技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。根据这一规定，食品行业协会一方面应当通过协会章程，或者制定行规行约，明确行业的食品安全规范，建立内部奖惩机制，对协会内守法生产经营、诚信自律的企业予以表彰奖励，对违法生产经营、不讲诚信的企业通过通报批评等方式予以惩戒，引导和督促食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设；另一方面，要为本协会的企业会员提供食品安全信息、技术、知识等服务，帮助企业不断提高食品安全方面的技术水平和管理能力，推动食品行业的健康发展。

（二）消费者协会依法进行社会监督

这一款规定是本次修改新增加的内容。《消费者权益保护法》明确规定，消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会组织。目前我国的消费者保护组织，在国家层面主要是中国消费者协会，该会于1984年12月经国务院批准成立，是对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的全国性社会组织。在地方层面，全国县以上消费者协会已达3000多个。

根据《消费者权益保护法》的规定，保护消费者的合法权益是全社会的共同责任。国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督。消费者协会和其他消费者组织作为保护消费者权益的专门组织，有权对侵害消费者合法权益的食品生产经营违法行为依法进行社会监督，这也是加强食品安全社会共治的重要方面。《消费者权益保护法》明确规定了消费者协会应当履行的公益性职责，包括向消费者提供消费信息和咨询服务，提高消费者维护自身合法权益的能力；参与制定有关消费者权益的法律法规规章和强制性标准；参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查；就有关消费者合法权益的问题，向有关行政部门反映、查询，提出建议；受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解；投诉事项涉及商品和服务质量问题的，可以委托具备资格的鉴定人鉴定；就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者直接提起诉讼；对损害消费者合法权益的行为，通过大众传播媒介予以揭露、批评等。消费者协会和其他消费者组织应当通过履行这些职能，对侵害消费者合法权益的食品安全违法行为进行社会监督，形成食品安全政府监管与群众监督的合力。