治安行政处罚案件中遗漏第三人的处理

——郭建诉淄博市公安局临淄分局治安行政处罚案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

山东省淄博市中级人民法院（2016）鲁03行终10号行政裁定书

2.案由：治安行政处罚

3.当事人

原告（上诉人）：郭建

被告（被上诉人）：淄博市公安局临淄分局

【基本案情】

2012年4月19日上午，原告与案外人崔云坛在张店齐盛国际宾馆东门因口角发生争执，争吵中，原告之妻陈美华抓伤了崔云坛的脸部，崔云坛将原告之妻陈美华推倒在地，原告用拐杖打了崔云坛右手腕一下，崔云坛用拳打了原告左眼一拳，经法医鉴定，原告与崔云坛均构成轻微伤。案发当日，淄博市公安局张店分局房镇派出所以张公（房）行受字〔2012〕第00004号案号予以受理，2012年5月18日淄博市公安局张店分局房镇派出所以案情复杂为由呈请延长办案期限三十日，同日淄博市公安局张店分局予以批准。2012年5月25日，淄博市公安局张店分局以“由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜”为由，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定将案件移送被告淄博市公安局临淄分局处理。被告于2012年9月4日作出了临公决字〔2012〕第00303号《公安行政处罚决定书》并于次日送达。原告不服，提起诉讼。

【案件焦点】

本案中崔云坛同被诉行政行为有利害关系，属于必须参加诉讼的当事人，法院在审理时应否通知其作为第三人参加诉讼。

【法院裁判要旨】

山东省淄博市临淄区人民法院经审理认为：依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，被告具有对扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性而不构成刑事处罚的行为给予治安管理处罚的职责。从本案被告提供的崔云坛、何俊材、张庆龙、刘伟、王文萍、曹国华、刘宪红、赵国明、吕学玲的证言、辨认笔录及崔云坛《法医学人体损伤程度鉴定书》看，足以证实原告用拐杖打崔云坛的事实，虽然原告否认打崔云坛，且从陈美华、刘彦新、赵新民的证言看，也不能否定被告认定的原告打崔云坛的事实。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款之规定对原告处五日拘留处罚，适用法律正确。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款规定，公安机关办理治安案件的期限自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。本案从淄博市公安局张店分局房镇派出所于2012年4月19日立案受理，到移送给被告后于2012年9月4日作出处罚已近五个月，期间虽然淄博市公安局张店分局批准延长一个月，但从时间上看处罚作出的时间超过了法定期限，超过法定期限作出的处罚虽然不影响被告对原告违法事实的认定，但其违反了法律关于公安机关办理治安行政案件期限的规定，属违法。

山东省淄博市临淄区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：

确认被告淄博市公安局临淄分局于2012年9月4日作出的临公决字〔2012〕第00303号《公安行政处罚决定书》违法。

郭建持原审意见提起上诉，山东省淄博市中级人民法院经审理后认为：被上诉人淄博市公安局临淄分局作出临公决字第〔2012〕号第00303号《公安行政处罚决定书》，以上诉人郭建殴打崔云坛为由，决定给予上诉人郭建行政拘留五日的处罚。上诉人郭建请求确认临公决字第〔2012〕号第00303号《公安行政处罚决定书》违法。崔云坛同被诉行政行为有利害关系，原审法院没有通知崔云坛作为第三人参加诉讼，属于遗漏必须参加诉讼的当事人。

山东省淄博市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，作出如下裁定：

一、撤销山东省淄博市临淄区人民法院（2015）临行初字第156号行政判决；

二、发回山东省淄博市临淄区人民法院重审。

【法官后语】

行政诉讼第三人，是指同争议的行政法律关系或者行政诉讼结果有利害关系，依法申请或者经人民法院通知，参加到业已开始的诉讼进程中来的个人或组织。修订后的《行政诉讼法》第二十九条规定：公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。这里“同被诉行政行为有利害关系”是指被诉行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了不利影响。主要包括“被诉行政行为造成权利的丧失或者减损”和“被诉行政行为造成义务的科与或者增加”两种情况。这次修法借鉴民事诉讼法的规定，规定在特殊情况下，公民、法人或者其他组织虽然与被诉行政行为没有利害关系，但是与案件的处理结果有利害关系，应该允许其作为第三人参加诉讼。主要包括三种情形：一是被诉行政行为虽然没有使特定公民、法人或者其他组织丧失权利，也没用给其增加义务，但由于其是行政程序中的当事人，是行政机关所处理事项的利害关系人。如果被诉行政行为的效力或者内容发生变化或者特定机关对该事项进行重新处置，则可能与公民、法人或者其他组织的权利义务有利害关系。例如，甲乙两人互殴，公安机关处罚了甲，甲不服向法院起诉。公安机关的处罚决定尽管没有给乙设定特定义务，也没用给乙赋予何种权利。但是，由于乙是公安机关所处理事项的当事人，进入诉讼程序之后，如果该行政行为的效力或者内容发生变化，将使其有可能承担不利的法律后果。如果人民法院认为处罚显示公正或者事实不清，判决撤销并重作被诉行政行为，并要求行政机关对乙也要进行处罚，这样法院对被诉行政行为的裁判实际上暗含着使乙承担法律责任的内容。因此，法院应当通知乙作为第三人参加诉讼。二是被诉行政行为对现存权利义务关系制造了冲突和矛盾。三是被诉行政行为认定的事实造成不利法律后果。

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》^[4]第七十一条第一款规定：原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项规定，原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。“必须参加诉讼的当事人”主要是指原告、被告和第三人。“遗漏当事人”主要是指遗漏原告、被告、第三人。法律和司法解释没有明确哪些是必须参加诉讼的当事人，因此人民法院在审理时需要根据案情作出判断，一般来说，与被诉行政行为存在利害关系，或者与案件结果存在利害关系，或者为查明案件事实所必需，则应认定为必须参加诉讼的第三人。在行政处罚案件中，特别是在治安处罚案件中，不但有被处罚人，还有被侵害人。如果被处罚人不服处罚作为原告提起诉讼，另一方被侵害人则可以作为第三人参加诉讼；如果是被侵害人对处罚不服而以原告身份向法院提起行政诉讼，被处罚人也可以第三人名义参加诉讼。对于必须参加诉讼的第三人人民法院通知其参加诉讼是法院的一项职责。如果法院在一审过程中没有通知应当参加诉讼的第三人参加诉讼，属于遗漏必须参加诉讼的当事人。二审法院在审理时遇到这种情况，应当裁定撤销原审判决，发回重审。

本案中，淄博市公安局临淄分局作出临公决字第〔2012〕号第00303号《公安行政处罚决定书》，以郭建殴打崔云坛为由，决定给予郭建行政拘留五日的处罚。郭建请求确认临公决字第〔2012〕号第00303号《公安行政处罚决定书》违法，崔云坛同案件结果存在利害关系，或者为查明案件事实所必需，崔云坛作为必须参加诉讼的第三人应该参加诉讼。一审没有通知崔云坛作为第三人参加诉讼，属于遗漏必须参加诉讼的当事人，严重违反法定程序，二审法院裁定撤销一审判决，发回重审，具有事实和法律依据。

编写人：山东省淄博市临淄区人民法院 刘海红