集体经济组织成员资格确认的问题

——卢小娴等诉街道办事处集体经济组织成员资格确认及福利待遇案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

广东省广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初225号行政判决书

2.案由：集体经济组织成员资格确认及福利待遇

3.当事人

原告：卢小娴、王倬铭

被告：广州市黄埔区人民政府永和街道办事处

第三人：广州市黄埔区永和街禾丰社区经济联合社、广州市黄埔区永和街禾丰社区田心经济合作社

【基本案情】

卢小娴出生入户田心经济社处，卢小娴结婚后户口仍未迁出。婚后卢小娴生育儿子王倬铭，王倬铭出生后随母入户田心经济社处。卢小娴自结婚登记后，其与王倬铭就没有享受田心经济社的集体分红及其他福利待遇。2015年8月9日，两原告向被告提出行政处理申请，要求确认其是禾丰联合社和田心经济社集体经济组织成员，并享有同等待遇，同时要求永和街道办责令禾丰联合社和田心经济社向其补发从2013年下半年至2015年上半年的分红，合计52000元。被告受理后，向禾丰联合社发出《关于上报外嫁女要求分红的举证通知》，禾丰社区居民委员会作出《关于〈关于上报外嫁女要求分红的举证通知〉的回复》,认为根据《萝岗区永和街禾丰社区居民自治章程》第三十九条及《禾丰社区经济联合社股份制章程》第七条规定，外嫁女不具备经济联合社股东资格，也没有尽到本村成员义务的，不能享受本社成员福利待遇。经审查相关证据、依据，永和街道办于2015年12月16日作出被诉的行政处理决定书，认为两原告不符合《禾丰社区经济联合社股份制章程》中关于股东资格认定的规定，不能享受田心经济社成员福利待遇。

以上事实有被告提交的行政处理申请书及决定书、《萝岗区永和街禾丰社区居民自治章程》、《禾丰社区经济联合社股份制章程》、举证通知、《关于〈关于上报外嫁女要求分红的举证通知〉的回复》；两原告提交户口本及结婚证、计划生育服务证及活期历史明细清单、出生医学证明等；田心经济社提交的《关于外嫁女及其子女福利分红问题的会议纪要》。

【案件焦点】

行政机关依据《章程》以两原告是外嫁女及其子女为由，不给与其股东资格和配给股份是否违反法律规定？

【法院裁判要旨】

广东省广州铁路运输第一法院经审理认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项、《广州市街道办事处工作规定》第二条的规定，永和街道办是广州市黄埔区人民政府的派出机关，在其负责辖区内的行政管理工作。两原告认为自己合法权益受到两第三人的侵害提出申请，被告依法有权进行处理。

《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费用使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”可见，农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，并履行集体经济组织章程义务的，应当与其他集体经济组织成员享有平等的权益。本案中，卢小娴出生入户田心经济社，王倬铭亦出生即随母入户田心经济社，两原告均具有田心经济社的户籍。根据1998年11月4日施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”《章程》以两原告是外嫁女及其子女为由，不给与其股东资格和配给股份，违反上述法律规定。因此，被告据此作出被诉的行政处理决定，认定卢小娴、王倬铭不具有集体经济组织成员资格并享受福利待遇适用法律错误，本院不予支持。

此外，被告于2015年9月1日向禾丰联合社发出的举证通知书中已明确要求禾丰联合社就两原告是否履行村社成员义务进行举证，禾丰联合社未依法进行举证，被告以两原告未提供证据证明其已经履行相关义务，所以不具备集体经济组织成员资格并享受福利待遇的抗辩主张，法院不予采纳。被告对两原告是否履行集体经济组织章程义务未调查清楚就作出被诉的行政处理决定，认定两原告不具有集体经济组织成员资格，事实不清。

综上，被告作出的行政处理决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误，依法应予以撤销。鉴于撤销被诉的行政处理决定将对原告合法权益造成重大影响，因此，被告应当对两原告的申请重新作出处理。至于两原告请求判令确认其具有集体经济组织成员资格，并享有同等待遇，责令第三人补发从2013年下半年至2015年上半年的分红款合计52000元的问题，两原告在行政处理申请书中也有上述诉求，应由被告在重新作出行政处理时一并予以处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》^[2]第十条第二款之规定，判决如下：一、撤销被告广州市黄埔区人民政府永和街道办事处于2015年12月16日作出的永社纠〔2015〕08号行政处理决定书；二、被告广州市黄埔区人民政府永和街道办事处在本判决生效之日起六十日内就原告卢小娴、王倬铭的行政处理申请重新作出处理；三、驳回原告卢小娴、王倬铭的其他诉讼请求。

【法官后语】

众所周知，土地是农民赖以生存的基础，发展的根本所在，获得土地及因土地所带来的各种权益，也是其获得其他权利的基础。鉴于女性在就业上与男性公民相比，存在就业机会相对不足，就业面狭窄，工资收入较低等就业困境，因此，农村中的“外嫁女”更多的依附于土地，而由于我国农村长期受“男尊女卑”思想的影响，村民们普遍认为“嫁出去的儿女，泼出去的水”，虽经历了几次大规模的普法活动，但此思想在农村地区仍然根深蒂固。于是便以“村民自治”，按照“村规民约”为由，部分剥夺或者完全剥夺“外嫁女”与同村男性村民一样具有集体经济组织成员资格并享有同等待遇的权利，使“外嫁女”的合法权益长期处于被侵害的状态。尤其是在珠三角等集体经济发达的地区，村民通过“村规民约”及“村民自治”的手段，剥夺外嫁女及其所生子女的成员资格和福利待遇更是普遍存在。

关于外嫁女及其所生子女是否具有集体经济组织成员资格，并享受同等福利待遇的问题。《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费用使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”审查集体经济组织成员资格应当遵循“户口加义务”的原则。根据上述规定可知，农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，其生育法子女户口亦在原农村集体经济组织所在地，且其履行集体经济组织章程义务的，“外嫁女”及其子女应当与其他集体经济组织成员享有平等的权益。本案中，卢小娴出生入户田心经济社，王倬铭亦出生即随母入户田心经济社，两原告均具有田心经济社的户籍。其是否具有集体经济组织成员资格的关键在于其是否履行了法律法规和组织规章规定的义务。根据1998年11月4日施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”因此，任何村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项均不得与宪法、法律和国家的政策相抵触，不得侵害公民的合法权益。而两第三人通过的《章程》以两原告是外嫁女及其子女为由，不给与其股东资格和配给股份，违反上述法律规定，也违反了男女平等的原则。因此其不能作为认定两原告不具有集体经济组织成员资格的依据。被告据此作出被诉的行政处理决定书适用法律错误。

关于两原告是否履行了法律法规和组织规章规定的义务的举证责任的分配问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权权益，第三人提供证据的除外。”首先，根据行政诉讼法规定的举证责任的分配，应当是由被告对被诉行政行为的合法性，包括事实认定、适用法律和程序等承担举证责任的，并由其承担举证不能的法律后果。其次，在本案中，禾丰联合社收到被告发出的举证通知书后，并未对法律、法规和组织章程规定的义务具体内容进行说明，也未就原告是否履行了上述义务进行举证，同时，被告在行政处理过程中亦未就上述情况依职权进行调查取证，在此情况下，被告将是否履行法律、法规和组织规章规定的义务的举证责任分配给两原告明显不当。被告在未查明两原告履行义务的情况下，就直接认定两原告不具有集体经济组织成员资格并享受分红待遇事实不清，主要证据不足。

关于两原告第二项和第三项诉讼请求的问题。首先，鉴于被诉的行政处理决定依法应当被撤销，因此，两原告的申请事项就处于悬而未决的状态，被告应当对其行政处理申请重新作出处理，而两原告的第二项和第三项诉讼请求在其提出行政处理申请时也有相应的诉求，因此，被告可以在重新作出行政处理决定时，一并作出处理。其次，司法权和行政权均有自己的适用边界，有自己调整的范畴，司法的谦抑性决定了司法权不宜也不能直接干预司法权，甚至用司法权代替行政权。因此，本案中，被诉的行政处理决定书被依法撤销后，原告的行政处理申请事项应当由被告先行作出处理，若对重新作出的处理仍有异议的，才能进入法院，由法院对其合法性及合理性进行全面的司法审查。

综上，本院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第七十条第（一）、（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》^[3]第十条第二款之规定作出最终的判决结果。

编写人：广东省广州铁路运输第一法院 屈玲红