农村土地承包经营权权属纠纷应通过民事途径解决

——张其权诉犍为县芭沟镇人民政府不履行土地行政裁决法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

四川省乐山市中级人民法院（2016）川11行终135号行政判决书

2.案由：不履行土地行政裁决法定职责

3.当事人

原告（被上诉人）：张其权

被告（上诉人）：犍为县芭沟镇人民政府

原审第三人：陈正洪、陈朝斌

【基本案情】

2016年4月21日，张其权通过EMS邮件向犍为县芭沟镇人民政府（以下简称芭沟镇政府）寄出《关于请求对芭沟镇火光村1组老虎洞湾土地权属纠纷调处的申请书》（简称申请书），要求芭沟镇政府按照法律规定将1982年土地承包到户登记存根记载的老虎洞湾田2块确权给张其权。芭沟镇政府于同年5月6日作出《关于火光村1组村民张其权就老虎洞湾土地权属纠纷调处的申请的回复》（简称《回复》），载明就张其权反映的问题，已经于2016年3月25日组织双方进行了调解，但未果。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，建议向县级土地行政主管部门申请仲裁或直接向人民法院起诉。张其权不服，于2016年5月17日诉至乐山市市中区人民法院，请求责令被告对争议土地作出处理决定。本案中，芭沟镇政府、张其权及第三人陈正洪、陈朝斌均认可涉诉争议土地是承包地，且在案证据证明本案涉诉争议土地的当事人已经从集体经济组织获得承包经营权。

【案件焦点】

张其权与第三人陈正洪、陈朝斌之间就本案争议土地使用权发生的纠纷是否属于犍为县芭沟镇人民政府土地行政裁决职责范围。

【法院裁判要旨】

四川省乐山市市中区人民法院经审理认为，原告与第三人讼争土地属于由被告处理的土地使用权争议。理由是：第一，原告与第三人存在土地争议；第二，讼争土地未依法进行登记、发证；第三，讼争土地不属于农村土地承包经营纠纷。根据在案证据，原告和第三人对于本案讼争土地，均认可已经从集体经济组织获得了承包经营权，且讼争土地均初步显示记载于《承包田地登记卡》，陈正流户已经取得乡级人民政府颁发的《承包土地使用权证》，因此，不属于因农村土地承包经营合同、农村土地承包经营权流转、承包经营权侵权、农村土地承包经营权继承等发生的纠纷。

四川省乐山市市中区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，作出如下判决：

责令被告犍为县芭沟镇人民政府于本判决生效后六个月内对原告张其权申请的争议土地依法予以处理。

犍为县芭沟镇人民政府持原审起诉意见提起上诉。四川省乐山市中级人民法院经审理认为：虽然《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，个人之间的土地使用权争议，当事人协商不成的，可以由乡级人民政府处理。但是，2010年1月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款第四项明确规定，农村土地承包经营纠纷包括因确认农村土地承包经营权发生的纠纷。农村土地承包经营权系基于农村土地承包关系而形成的用益物权，属于特殊的土地使用权。按照特别法优于一般法、新法优于旧法的法律适用原则，对于农村土地承包经营权确认纠纷，应当依照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条、第四条规定的途径进行解决，即：当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解；和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。故，此类纠纷不应由人民政府进行处理。土地承包经营权确认纠纷是当事人就土地承包经营权是否成立及其归属和内容所发生的纠纷。本案中，上诉人犍为县芭沟镇人民政府、被上诉人张其权及原审第三人陈正洪、陈朝斌均认可涉诉争议土地是承包地，且在案证据证明本案涉诉争议土地的当事人已经从集体经济组织获得承包经营权。被上诉人向上诉人申请按照法律规定对火光村1组上诉人从1982年土地承包到户登记存根记载的老虎洞湾田2块确权给被上诉人，其实质是要求对涉案争议农村土地承包经营权的归属进行确认，属于土地承包经营权确认纠纷。被上诉人应当按照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，通过调解、仲裁或者提起民事诉讼来解决相关争议。

四川省乐山市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，作出如下判决：

一、撤销乐山市市中区人民法院（2016）川1102行初107号行政判决；

二、驳回被上诉人张其权的一审诉讼请求。

【法官后语】

本案一、二审法院因对涉案土地争议定性上的分歧——一审法院将本案定性为一般的土地使用权争议，二审法院将本案定性为土地承包经营权确认纠纷——而引起法律适用的不同。本案中，芭沟镇政府、张其权及第三人陈正洪、陈朝斌均认可涉诉争议土地是承包地，且在案证据证明本案涉诉争议土地的当事人已经从集体经济组织获得承包经营权。张其权向芭沟镇政府申请按照法律规定对火光村1组张其权从1982年土地承包到户登记存根记载的老虎洞湾田2块确权给张其权，其实质是要求对涉案争议农村土地承包经营权的归属进行确认，应当属于土地承包经营权确认纠纷。

关于本案的法律适用问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，个人之间的土地使用权争议，当事人协商不成的，可以由乡级人民政府处理。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条、第四条规定，发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解；和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

一审法院认为张其权与第三人讼争土地属于由芭沟镇政府处理的土地使用权争议，应当适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定。但二审法院认为，2010年1月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》为新法，且农村土地承包经营权系基于农村土地承包关系而形成的用益物权，属于特殊的土地使用权。按照特别法优于一般法、新法优于旧法的法律适用原则，对于农村土地承包经营权确认纠纷，应当依照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条、第四条规定的民事途径进行解决。

需要说明的是，最高人民法院《民事案件案由规定》已经将“土地承包经营权确认纠纷”纳入民事案由，尽管尚未出台相应的司法解释，但从土地承包经营权的性质和法律适用规则来讲，土地承包经营纠纷应当通过民事途径解决。

编写人：四川省乐山市中级人民法院 吕南屏