行政复议和行政诉讼同时申请

1．了解行政复议制度的法律价值：（1）为相对人提供方便、快捷、廉价的权利救济；（2）有助于强化行政机关的内部监督并提高行政效率；（3）对行政争议起到一种过滤作用，减轻司法负担。

2．掌握《行政复议法》、《行政复议实施条例》关于我国行政复议制度的具体规定，特别是关于行政复议参加人、行政复议的范围和管辖、行政复议的审理方式和审理程序的规定。

3．对其他国家或地区的行政复议制度作概括了解。

行政机关在行使行政职权对社会事务进行组织、管理的过程中，必然会影响到相对一方当事人的权益，相对人和行政机关之间可能会因此产生纠纷。相对人如果认为行政行为违法或者不当，侵犯了自己的权益，可以向有关国家机关提出申请，要求对相应行政行为进行审查，撤销、变更违法或者不当的行政行为。有关国家机关也可以依职权主动撤销、变更违法或者不当的行政行为。这种法律机制在行政法学上称为行政救济制度。

行政救济有广义和狭义之分。广义的行政救济既包括行政机关系统内部的救济，也包括司法机关、立法机关对相对人的救济等外部救济机制。狭义的行政救济仅指行政系统内部的救济，是指相对人向作出行政行为的原行政机关或者其上级行政机关或者法定的其他行政机关提出申请，要求撤销、变更违法或者不当的行政行为，受理机关对该行政行为的合法性、合理性进行审查并作出相应的决定。这种意义上的行政救济，是通过行政机关自身纠正违法、不当行政行为以保障公民权益的救济方式，不同于来自行政系统外的司法和议会救济。本章的研究对象即是指这种狭义的行政救济，我国称之为行政复议制度。

一、行政复议制度的法律价值

与司法救济和议会救济等救济手段相比，行政复议是行政机关自我纠错的一种自律性的法律机制。客观地说，至少从形式上来看，行政机关在一定程度上作为自己案件的法官，有违基本的自然公正原则，而且，相对于司法救济的最终救济手段，行政复议一般又不能彻底解决行政争议。然而，作为解决行政机关和相对人之间行政争议的一种手段，行政复议制度却为当今各国普遍采用。这一现象说明行政复议制度自有其存在的重要法律价值。此种价值主要表面在以下几个方面。

（一）为相对人提供方便、快捷、廉价的权利救济

行政复议制度对相对人而言，其价值主要在于相对人权益受到违法、不当行政行为侵犯时，可以为之提供方便、快捷、廉价的权利救济。司法救济通常要经过严格的诉讼程序，需要大量时间和经济上的花费。而行政复议程序可以灵活设置，简便、迅速地纠正违法、不当的行政行为。与司法救济程序相比，行政复议程序更为方便、快捷、廉价，可以及时补救当事人受到侵害的合法权益。

在司法救济程序中，法院通常只能够审查行政行为的合法性，而对于行政行为不当的问题，法院往往爱莫能助。而行政复议由于是行政机关自我纠错的法律机制，因而可以对行政行为的合法性和合理性进行全面的审查，既可以纠正违法的行政行为，也可以纠正不当的行政行为。在行政行为的合理性问题上，行政复议可以为当事人提供比司法救济更为全面、深入的权利救济。

（二）有助于强化行政机关的内部监督，并提高行政效率

行政复议制度对行政机关而言，其价值主要在于强化其内部监督，建立自我纠错机制，并有助于提高行政效率。行政复议制度是一种行政的自我监督。相对于其他监督制度而言，行政复议，尤其是利用上下级行政关系的层级监督，要更为直接、有力得多。借助于相对人寻求自身权益救济的机会，行政机关可以强化其内部监督，建立自我纠错机制，保障法律、法规的正确适用。

行政复议也是一种行政机关自我反省的制度。在行政复议程序中，行政机关有机会重新考虑自己所作行政行为的合法性与妥当性，避免违法或者不当的行政行为侵害当事人合法权益。因此，设立行政复议制度，可以使一部分行政争议在行政程序中就得以化解，尽早结束行政行为效力的不确定状态，这也有助于减少行政行为实施过程中的摩擦，提高行政管理的效率。

（三）对行政争议起到一种过滤作用，减轻司法负担

行政复议制度对法院而言，其价值主要在于对行政争议进行过滤，减轻司法负担，节约司法资源。众所周知，司法是社会正义的最后一道防线。虽然所有的案件，包括行政案件，除非法律有特别规定，都可以在司法程序中得到最终解决，但是，如果行政机关和相对人之间的行政纠纷全部都进入法院的话，会导致法院不堪重负。因此，适当在行政程序阶段解决一部分争议，可以减轻法院的工作负担。并且，在行政复议程序中，使当事人之间的争议在某种程度上得以明确和梳理，其后纠纷到法院后，法院也比较容易审理。[1]

当然，行政复议制度既具有上述优点，同时也具有某些缺陷。这主要表现在两个方面。其一，行政复议制度有多种形式，但无论是何种形式，行政复议的主管机关都是行政机关，行政机关是在一定程度上作为自己案件的法官。与法院相比，行政复议主管机关居间裁判所必需的中立性较弱。因此，行政复议制度在公平性方面次于司法救济。其二，行政复议制度的一大特征是其能够方便、快捷地处理行政违法或者行政不当。这既是行政复议制度的优点，同时也是行政复议制度的缺点。由于行政复议不必像司法救济那样必须遵循严格的程序和规则，处理案件所要求的时限又比较短，因而对于事实的查清和认定具有一定的限制。如果为了避免这种弊端而完全采用司法程序的严格规则，又会使行政复议制度丧失其灵活、简便的特点。由此可见，行政复议与司法救济相比，既具有很多优点，也有其不足之处。如何扬长避短，充分发挥行政复议的独特法律价值，是各国行政复议制度面临的重要问题。

二、各国或地区行政复议制度的概念与形式

由于法律传统和实定法的不同，各国或地区的行政复议在概念表述上不尽一致。为了避免制度比较时的误读，我们首先需要对各国或地区的行政复议的概念与形式加以简单介绍。

（一）美国的行政上诉

在美国，行政复议称为“行政上诉”。《联邦行政程序法》第557条第2款规定：“听证主持人作出初步决定后，在规章规定的时间内，如果当事人没有向该机关提出上诉，该机关也没有主动要求复议时，则该初步决定不需要经过进一步的程序，即成为该机关的决定。机关在受理初步决定的上诉或者复议初步决定时，具有作出初步决定的一切权力，除非根据机关的通知或者规章限制某些事项时例外。”据此，当事人对行政机关听证主持人作出的初步决定不服时，可以在法定时限内向行政机关提出申请，要求改变或者撤销初步决定，这称为“上诉”（Appeal）。同时，作出初步决定的机关也可以主动提出再审查该决定的动议，这又称为“复议”（Re－view）。[2]

（二）英国的部长救济和行政裁判所救济

英国的行政复议主要有两种形式：部长救济和行政裁判所救济。部长救济是指公民的权利或利益受到地方政府违法、不当的行政行为侵害时，可以向有关部长申诉，以寻求法律救济。行政裁判所救济是公民的权益受到侵害时，向依法设置的地位独立、具有准司法机构性质的行政裁判所申请救济。行政裁判所的救济颇有些类似大陆法系国家行政法院的救济，但由于英国还存在普通法院的司法审查制度，所以行政裁判所的救济还不能称为司法救济，而仍被归入行政复议制度。

（三）法国的善意救济和层级救济

在法国，行政复议根据受理机关的不同，分别称为“善意的救济”（Le recours gracieux）和“层级的救济”（Le recours hiérarchique）。“善意的救济”是行政行为的当事人向原行政机关申请的救济。“层级的救济”是向作出决定的行政机关的上级机关申请的救济。[3]

（四）日本的行政不服申诉

日本把行政复议称为“行政不服申诉”。根据《行政不服审查法》的规定，行政不服申诉有如下三种形式：异议申诉、审查请求和再审查请求。异议申诉是指向原行为机关提出的申诉。审查请求是向原行为机关以外的行政机关提出的不服申诉，通常是向原行为机关的直接上级机关申诉；有时法律特别指定上级机关以外的机关为审查机关，则审查请求应当向该机关提起。再审查请求是指对审查请求的裁决不服者，再次提出不服申诉。[4]

行政不服申诉是正式的行政复议制度。此外，日本还有一种非正式的行政复议，称为“苦情处理”，类似中国的信访制度。

（五）德国的行政复议

第二次世界大战之后，联邦德国出现了当代德国行政复议制度的早期形式，其主要内容是针对作出行政行为的原行政机关的“行政异议程序”和向上级机关提出申诉的“行政申诉程序”。1960年，联邦德国《行政法院法》颁布实施。该法第77条把行政异议程序和行政申诉程序统一称为“行政复议程序”（Widerspruchsverfahren）。[5]

（六）韩国的行政审判

第二次世界大战之后，韩国的行政复议最初被称为“诉愿”，其法源是1951年颁布的《诉愿法》。1980年10月，韩国制定《第五共和国宪法》，该法第108条第3款规定：“作为裁判的前审程序，可以进行行政审判。”据此，韩国于1984年12月颁布《行政审判法》，取代了旧《诉愿法》。之后，韩国又多次对《行政审判法》进行修改。目前生效的法律是1998年修改后的《行政审判法》。根据韩国行政法学的通说，“行政审判”是受违法或者不当的行政行为侵害的行政相对人向行政机关寻求救济的行政争讼程序。从字面意义上，即可以看出韩国行政复议制度的司法化色彩相当浓厚。[6]

（七）我国澳门地区的声明异议和行政上诉

根据澳门地区《行政程序法典》的规定，行政复议分为“声明异议”和“行政上诉”两种。“声明异议”是指向作出行政行为的机关请求废止或者变更该行政行为。“行政上诉”是指向原行为机关的上级、向原行为机关所属的合议机关，或者向授权者或者转授权者请求废止、变更该行政行为，以及向对原行为机关行使监督权或监管权的机关请求废止、变更该行政行为。其中，向具有等级关系的机关（即上级机关）提起的行政上诉，称为“诉愿”。“诉愿”又以是否可直接对争议行为提起行政诉讼，分为“任意诉愿”和“必要诉愿”。“任意诉愿”针对的行为可直接提起诉讼；“必要诉愿”针对的行为不可以直接提起诉讼，诉愿是必要的前置程序。当一机关对属于同一法人的另一机关行使监管权，而两者并不具有行政等级关系时，向该行使监管权的机关所提起的行政上诉，称为“不真正诉愿”；当监督上诉的标的为受监督或监管的公法人所作出的行政行为时，行政上诉则称为“监督上诉”。[7]

澳门地区的行政复议种类的图示为：

通过对上述行政复议概念的初步介绍，可以发现，尽管行政复议在各国或地区的称谓不尽一致，但根据救济主管机关的不同，各国或地区行政复议的种类基本上可以划分为三种形式：（1）向作出行政行为的原行政机关提出不服申诉，这一般被称为“异议”；（2）向上一级行政机关提出复议申请，这一般被称为“上诉”；（3）向并不具有等级关系但根据法律规定对原行政机关行使监督职权的机关提出复议申请，这种形式称为“监督上诉”。当然，这三种形式在各个国家或地区的体现不完全一样，有些更倚重司法救济的国家或地区，上述三种形式未必完全具备；而有些比较重视行政复议的国家或地区，在上述三种形式之中和三种形式之外，可能还有更详细的进一步的划分，如日本、我国澳门地区等国家和地区。

总之，尽管各国或地区行政复议在概念表述和形式等各方面存在很大差异，但作为一种“功能等值物”（functional equivalents），各国或地区的行政复议制度还是存在许多共性和共通的规律。对这些共性和共通的规律作一定程度的了解，有助于更深刻地认识和理解我国的行政复议制度。[8]

三、我国行政复议制度的产生与发展

我国行政复议制度的建立经历了几个大的发展阶段。新中国成立以后，早在20世纪50年代，我国的行政复议制度就开始萌芽，但其发展一直比较缓慢。直到1990年12月24日，国务院发布了《行政复议条例》，行政复议制度有了最直接的法律依据，我国的行政复议才进入了一个快速发展阶段，在实践中产生了非常重要的影响，对于促进国家行政机关依法行政具有十分重要的意义。[9]

1999年4月29日，全国人大常委会审议通过了《行政复议法》，这是在1990年国务院颁布的《行政复议条例》的基础上修改而成的，它既对近10年来的行政复议实践进行了总结和完善，也对我国行政监督与救济制度进行了新的有益的尝试和突破。

（一）《行政复议法》的特色

与原《行政复议条例》相比较，《行政复议法》在四个方面有新的发展。

1．行政复议原则更加全面、准确。根据《行政复议法》总则部分的规定，行政复议必须遵循以下原则。

（1）行政复议遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则。除合法、及时、便民是原《行政复议条例》规定的原则以外，行政复议法增加了公正、公开原则的规定。

（2）行政复议坚持有错必纠的原则。有错必纠是指复议机关发现行政行为错误违法的，必须及时予以纠正。有权机关发现复议机关及复议人员在行政复议程序中有违法违纪行为的，也必须及时纠正，防止违法行政、滥用复议权现象的发生，保证行政复议制度发挥应有的作用。

（3）行政复议坚持保障法律、法规正确实施的原则。该原则要求行政复议活动不仅要纠正违法、不当的行政行为，还要保障和监督行政机关依法行使职权，保障有关法律、法规得到切实执行。

（4）行政复议遵循司法最终原则。行政复议是对公民权益进行救济的一种重要方式，但不是唯一的方式，也不是最终的救济方式。当事人对行政复议决定不服，除了法律规定的例外情形，可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院作出的司法裁判具有最终法律效力。该原则是处理行政复议与行政诉讼关系的重要准则。

2．行政复议范围明显扩大。《行政复议法》与原《行政复议条例》相比，最突出的一个特点就是明显扩大了行政复议的范围。《行政复议法》是通过两种方式扩大行政复议范围的：一是扩大复议机关受理的行政行为的范围，二是扩大《行政复议法》所保护的公民的权利的范围。

在扩大复议机关受理的行政行为的范围方面，《行政复议法》又是通过两种方式来进行的。一是对《行政复议法》第6条列举的可以受理的具体行政行为的种类作了大幅度扩充；二是在《行政复议法》第7条把国务院部门的规定，县级以上地方人民政府及其工作部门的规定，乡、镇人民政府的规定等抽象行政行为纳入了行政复议附带审查的范围。

在扩大受保护的权利范围方面，《行政复议法》除在第6条列举条款中增加了“受教育权利”之外，在概括条款中把原《行政复议条例》规定的“其他人身权、财产权”的概念扩大为“合法权益”。“合法权益”的范围显然要比“人身权、财产权”的范围宽，除了人身权、财产权之外，还包括其他受法律保护的权益。

3．行政复议程序更加便民、公正、合理。《行政复议法》不同于原《行政复议条例》的另一个重要方面是复议程序的变化。具体表现在以下八个方面。

（1）申请行政复议的期限延长。《行政复议法》第9条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；法律另有规定申请期限超过60日的从其规定。这与原《行政复议条例》规定的15日相比，更有利于保护当事人申请救济的权利。

（2）申请行政复议的方式更加灵活。《行政复议法》第11条规定，申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况，行政复议请求，申请行政复议的主要事实、理由和时间。允许申请人口头申请行政复议，是《行政复议法》便民原则的重要体现。

（3）行政复议的管辖规定更加合理、全面。《行政复议法》不再如原《行政复议条例》单独设置管辖一章，而是本着便民、公正的原则对原来比较复杂的管辖规定进行了调整，即实行以申请人自行选择复议机关为原则，“条条块块管辖”和原机关管辖为例外的管辖体制。

（4）缩短了行政复议机关受理案件时的审查期限。《行政复议法》第17条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。该规定与原《行政复议条例》相比，将原来复议机关在受理阶段进行的形式要件审查期限，由10日缩短为5日，这更有利于对当事人进行及时、有效的权利救济。

（5）进一步明确了行政复议案件的审理方式。原《行政复议条例》规定：“行政复议实行书面复议制度，但复议机关认为有必要时，可以采取其他方式审理复议案件。”至于何谓其他方式，原《行政复议条例》未曾明确。对此，《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”也就是说，复议机关应申请人的要求或认为有必要时，应当组织类似《行政处罚法》规定的听证会，调查情况，听取各方当事人的意见。这一方式不同于书面审查，它允许当事人通过言词辩论的方式直接陈述自己的意见和理由，提供有关证据，促使行政复议机关作出更为公正的决定。

（6）行政复议的证据制度更趋合理。《行政复议法》针对复议实践中举证责任不明确，复议机关剥夺或忽视申请人查阅证据权利，被申请人违法补证等现象，对行政复议的证据制度作了更明确也更为合理的规定。首先，明确规定行政复议中的举证责任由被申请人承担。《行政复议法》第23条第1款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”《行政复议法》第28条第1款第（四）项规定：“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复，提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”其次，规定了申请人、第三人在复议程序中的查证权。《行政复议法》第23条第2款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复，作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”再次，明确规定被申请人不得在复议过程中补充证据。《行政复议法》第24条规定：“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人搜集证据。”

（7）增加规定了复议机关和有权机关审查抽象行政行为的程序。《行政复议法》规定了对国务院部门的规定、县级以上地方人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定等抽象行政行为，可以提请附带审查。《行政复议法》第26条规定：“申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。”尽管这一条款只是简单的期限规定，但仍不失为一项重要变化。

（8）复议机关可以依职权作出行政赔偿决定。《行政复议法》第29条规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的价款。

4．进一步强化了行政复议的法律责任。原《行政复议条例》对行政复议的法律责任规定得相当简单、笼统，相比之下，《行政复议法》则对行政复议程序中各方面的法律责任都作了比较详细的规定。

首先，《行政复议法》增加规定了行政复议机关的法律责任。《行政复议法》第34条规定：“行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”这一规定明确了复议机关的具体法律责任，对于督促行政复议机关及时受理或者转送复议申请，作出行政复议决定都具有重要意义。

其次，进一步明确了行政复议机关工作人员在行政复议活动中的法律责任。《行政复议法》第35条规定：“行政复议机关工作人员在行政复议活动中，徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的，依法给予警告、记过、记大过的行政处分；情节严重的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

最后，详细规定了行政复议被申请人承担法律责任的情况。《行政复议法》第36条、第37条规定，被申请人违反本法规定，不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，或者阻挠、变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；进行报复陷害的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。

需要指出的是，《行政复议法》在行政监督与救济制度方面的突破与创新远不止上述四个方面。尽管《行政复议法》在个别问题上的规定，比如最终复议裁决的设置、未确立不利变更禁止原则等方面，仍有不尽如人意之处，但从整体上来看，与原《行政复议条例》相比，这一立法已有很大的进步，特别是扩大行政复议范围，启动对非立法性抽象行政行为（行政规定）的审查机制，加强行政复议法律责任的规定，对于进一步完善行政复议制度，促进行政诉讼制度的改革都具有极其重要的意义。

（二）《行政复议法实施条例》的细化规定

《行政复议法》出台后，为了进一步增强行政复议制度的可操作性，把《行政复议法》规定的各项制度具体化，2007年5月29日，国务院制定颁布了《行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》），自2007年8月1日起施行。《实施条例》共7 章66条，具体内容主要体现在以下四个方面。

1．强化了行政复议机关的职责，加强了行政复议工作的指导和监督。《实施条例》第2条规定，各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构（行政复议机构）依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。《实施条例》第4条规定，专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格。具体办法由国务院法制机构会同国务院有关部门规定。

《实施条例》第53条和第54条规定，行政复议机关应当加强对行政复议工作的领导。行政复议机构在本级行政复议机关的领导下，按照职责权限对行政复议工作进行督促、指导。县级以上各级人民政府应当加强对所属工作部门和下级人民政府履行行政复议职责的监督。行政复议机关应当加强对其行政复议机构履行行政复议职责的监督。

2．完善了行政复议申请制度，细化了行政复议受理程序。《实施条例》第18条、第20条规定，申请人书面申请行政复议的，可以采取当面递交、邮寄或者传真等方式提出行政复议申请。有条件的行政复议机构可以接受以电子邮件形式提出的行政复议申请。申请人口头申请行政复议的，行政复议机构应当当场制作行政复议申请笔录交申请人核对或者向申请人宣读，并由申请人签字确认。

《实施条例》第27条和第31条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合《行政复议法》和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。

3．改进和创新了行政复议的审理方式，增加了行政复议决定的类型。在行政复议审理方式上，一是增加了听证的审理方式。《实施条例》第33条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。二是增加了和解、调解的审理方式。《实施条例》第40条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和解协议；和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。《实施条例》第50条规定，有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：“（一）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。”

在行政复议决定的类型方面，《实施条例》第48条补充规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：“（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。”

4．明确了重新作出行政行为的时限，增加了不利变更禁止原则。《实施条例》第49条规定，行政复议机关依照《行政复议法》第28条的规定责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。

《实施条例》第51条规定，行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。这一规定是对《行政复议法》的一个重大完善。

当然，与其他先进法治国家相比，我国的行政复议制度在法律规定上和实践中都还存在一些不足和问题，这些问题还有待今后进一步改革与完善。[10]

行政复议参加人是指作为行政复议主体，参加行政复议活动的当事人和类似当事人复议地位的代理人。具体而言，当事人包括行政复议申请人、被申请人和第三人。需要注意的是，证人、鉴定人、翻译人员、勘验人员等虽然参与行政复议活动，在复议中有一定的法律地位，享有一定的复议权利并承担相应的复议义务，但他们与被申请复议的行政行为和复议结果都没有利害关系，因而不属于行政复议主体，不是行政复议的参加人，而是行政复议的参与人。

一、行政复议申请人

（一）行政复议申请人的资格问题

关于有权提起行政复议的主体，日本《行政不服审查法》第4条第1款规定，是指对处分“不服者”。什么样的人符合这种“不服者”，《行政不服审查法》本身未作进一步的规定。日本学界认为，谁能够提起不服申诉，和行政案件撤销诉讼中的原告资格问题具有共同点。[11]在《行政不服审查法》上，由于行政的公正运作也被明确揭示为法的目的，因而有的观点认为，符合不服申诉的资格者的范围应该比撤销诉讼中的原告资格的范围更加广泛地予以承认。[12]

韩国《行政审判法》第9条规定：“当事人对于处分的撤销以及变更有法律上利益的，可以提出撤销的审判请求。处分的效果因为期间的经过、处分的执行以及其他事由消灭的，因该处分的撤销仍有可以恢复的法律上利益的当事人，亦同样可提出请求。当事人对于请求确认处分有无效力或者存在与否有法律上利益的，可以提出确认无效等的审判请求。当事人对于行政机关的拒绝决定或者不作为请求作出一定处分有法律上利益的，可以提出义务履行的审判请求。”该条款采纳的是和日本法一样的“法律上的利益”标准。

我国澳门地区《行政程序法典》规定：“有权利及有受法律保护之利益之人，认为被行政行为侵害者，有就行政行为提出声明异议或上诉之正当性。”[13]

比较上述立法例可以看出，有权提起行政复议的主体，各国或地区法律都规定得比较宽泛，申请人不限于行政行为的直接对象，凡是权利或者利益受到行政行为影响的人都可以依法申请救济。

（二）我国《行政复议法》上的申请人

我国《行政复议法》第2条、第10条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。因而，行政复议申请人是“认为”具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，这一资格要求亦相当宽泛。

《行政复议法》第10条第2款规定，有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。

《行政复议法实施条例》第6条至第8条补充规定，合伙企业申请行政复议的，应当以核准登记的企业为申请人，由执行合伙事务的合伙人代表该企业参加行政复议；其他合伙组织申请行政复议的，由合伙人共同申请行政复议。前款规定以外的不具备法人资格的其他组织申请行政复议的，由该组织的主要负责人代表该组织参加行政复议；没有主要负责人的，由共同推选的其他成员代表该组织参加行政复议。股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业合法权益的，可以以企业的名义申请行政复议。同一行政复议案件申请人超过5人的，推选1至5名代表参加行政复议。

二、行政复议被申请人

根据《行政复议法》第10条第4款、《行政复议法实施条例》第2章第2节的有关规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。

行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。

行政机关与其他组织以共同名义作出具体行政行为的，行政机关为被申请人。

下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。

行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。

三、行政复议第三人

《行政复议法》第10条第3款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。

《行政复议法实施条例》第9条规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。

行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。

第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。

四、行政复议代理人

所谓行政复议代理人，是指根据法律规定或者行政复议机关指定，或者接受当事人、法定代理人的委托，享有代理权，以当事人的名义在代理权限范围内进行复议活动的人。根据代理权产生的来源不同，行政复议代理人可分为法定代理人、委托代理人和指定代理人三种类型。

《行政复议法》第10条第2款规定，有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。这是法定代理人的情形。

《行政复议法》第10条第5款规定，申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。这是委托代理人的情形。《行政复议法实施条例》第10条规定，申请人、第三人可以委托1至2名代理人参加行政复议。申请人、第三人委托代理人的，应当向行政复议机构提交授权委托书。授权委托书应当载明委托事项、权限和期限。公民在特殊情况下无法书面委托的，可以口头委托。口头委托的，行政复议机构应当核实并记录在卷。申请人、第三人解除或者变更委托的，应当书面报告行政复议机构。

此外，在某些特殊情形下，即当事人没有法定代理人，或者法定代理人因特殊情况无法参加复议，或者多个法定代理人互相争夺或互相推诿代理责任的，行政复议机关可以为无复议行为能力的当事人指定代理人代为进行行政复议。对于指定代理人，行政复议机关要对其处分当事人实体权利的行为进行审查和监督。[14]

一、行政复议的范围

行政复议的范围，是指相对人根据行政复议法律规范的规定可以向主管机关申请复议的行政争议案件的范围。明确行政复议的范围是各国行政复议制度的一个重要问题。

（一）其他各国关于行政复议范围的立法例

关于可申请行政复议的范围，各国法律多采用概括主义的立法模式，而避免以列举的方式限制当事人申请行政复议的权利。

关于行政复议的申诉对象，各国立法多采用“行政行为”或者“行政处分”的概念，大致相当于我国行政法学上的“具体行政行为”。日本《行政不服审查法》第1条规定，行政不服审诉的对象是“行政厅的违法或不当的处分及其他属于行使公权力的行为”。关于“处分”，该法没有作出积极的定义，仅仅在第2条规定了“具有连续性的行使公权力的事实行为包括在处分之内”。因此，“处分”的意义及其范围，被委任给判例和学说进行解释。

除了积极的行政行为，不作为行为亦属于行政复议的申诉对象。韩国《行政审判法》第3条规定“对于行政机关的处分或者不作为，可以根据本法之规定请求进行行政审判”，并在第2条分别对“处分”和“不作为”的概念进行了解释。[15]日本《行政不服审查法》第2条第2款也对不作为的概念进行了阐明，行政厅的不作为，是指“尽管行政厅对依据法令进行的申请应该在相当的期间内作出某种处分及其他行使公权力的行为，但行政厅却没有作出任何行为”的状态。

至于诉请行政复议的事由，既可以是行政行为的合法性问题，也可以是行政行为的适当性问题。例如，德国《行政法院法》第68条第1款规定：“提起撤销之诉之前，应在复议程序中对有关行政处分的合法性和合目的性进行审查。”

（二）我国的行政复议受案范围

我国《行政复议法》采用列举和概括相结合的方式，对行政复议的范围作了相当详细的规定。《行政复议法》第6条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。

1．对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；

2．对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；

3．对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；

4．对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

5．认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；

6．认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；

7．认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

8．认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；

9．申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；

10．申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；

11．认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

《行政复议法》第7条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（1）国务院部门的规定；（2）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（3）乡、镇人民政府的规定。该款所列规定不含国务院部委规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。这意味着公民可以对部分抽象行政行为，即一般的行政规范性文件提请附带审查。

另外，《行政复议法》第8条规定，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。这些争议不属于行政复议的范围。

二、行政复议的管辖

在行政系统内，行政机关林立，并不是任何机关都可以办理当事人申请复议的案件。只有具有复议管辖权的行政机关才能受理当事人的复议申请，也只有具有复议管辖权的行政机关作出的复议决定，才具有法律上的效力，才能产生对当事人具有救济作用的法律效果。行政复议的管辖，就是指行政复议案件应由哪一个特定的复议主管机关受理、审查并作出复议决定的权限划分问题。它是关于行政机关管理行政复议案件的分工机制，是行政复议制度的重要内容。

（一）行政复议管辖的三种形式[16]

1．直接上级机关管辖。行政复议的管辖问题并不复杂。直接上级机关管辖是行政复议管辖的基本原则，这对于在行政复议制度中居于中心地位的“行政上诉”来说更是一个直接适用的原则。[17]因为行政复议制度主要是利用行政系统内部的层级监督来达到救济当事人权益，纠正违法、不当行政行为的目的。

2．原机关管辖。原机关管辖是直接上级机关管辖原则的一个例外。除了法国“善意救济”意义上的声明异议之外，原机关管辖主要适用于两种情况：原行为机关并无直接上级机关，或者行为机关处理的事务属于自治事务。如韩国《行政审判法》第5条第2款规定：“对于以下各项所规定的行政机关的处分以及不作为，由该行政机关担任裁决机关：①国务总理、行政各部负责人以及总统直属机关的负责人；②国会事务总长、法院行政处长、宪法法院事务处长以及中央选举管理委员会；③其他无主管监督行政机关的行政机关。”日本《行政不服审查法》则规定，在下列三种情况下，对处分的不服申诉采取异议申诉的方式，由原行为机关管辖：处分厅没有上级厅时；处分厅是主任大臣或外局长官、设于外局的厅的长官时；处分厅虽有上级厅，但是，根据法律规定，应当采取异议申诉的情况。[18]

3．法定机关管辖。法定机关管辖是直接上级机关管辖原则的第二个例外。适用法定机关管辖的情形主要是原行为机关无直接上级机关，或者行为机关虽有直接上级机关，但是法律将对该行为机关的监督权赋予了另外某一特定的机关。

（二）我国《行政复议法》关于管辖问题的规定

前文指出，《行政复议法》不再如原《行政复议条例》单独设置管辖一章，而是本着便民、公正的原则对原来比较复杂的管辖规定进行了调整。

第一，确定了可选择复议机关的管辖原则。《行政复议法》第12条第1款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。

第二，确立了针对垂直领导的行政机关和国家安全机关的行政复议实行“条条复议”的原则。《行政复议法》第12条第2款规定，对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。

第三，确立了针对地方各级人民政府的行政复议实行“块块复议”的原则。《行政复议法》第13条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关（即行政公署）所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。

第四，针对国务院部门或者省级人民政府的行政复议实行原机关复议原则。《行政复议法》第14条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照《行政复议法》的规定作出最终裁决。

第五，增加规定了复议机关在受理复议申请时的告知义务和转送义务。由于行政复议机关设置比较复杂，复议权限不尽一致，容易出现申请人找不到相应的复议机关的情形。对此，《行政复议法》第17条、第18条分别规定，行政复议机关收到行政复议申请后，经审查发现不属于本机关受理的行政复议申请时，应当告知申请人向有关行政复议机关提出，或者转送有关行政复议机关，并告知申请人。

行政复议程序是申请人向行政复议机关提出复议申请至复议机关作出复议决定的各项步骤、形式、顺序和时限的总和。行政复议程序一般包括这样几个组成要素：行政复议的申请、受理、审理，作出行政复议决定，以及行政复议决定的执行。

一、行政复议的申请

行政复议的申请是行政复议程序的出发点。行政复议申请主要包括两个问题：提出复议申请的时间期限和提出申请的方式。

（一）提出复议申请的期限

1．其他各国和各地区关于行政复议申请期限的要求。行政复议必须在法定期限内提起。其他各国和各地区的法律对此期间的规定有15日、30日、60日、90日不等。如我国澳门地区《行政程序法典》第141条规定：“声明异议应自下列时间起15日内提出：（1）有关行为必须公布于《澳门政府公报》者，自公布之时起；（2）有关行为无须公布而就该行为已作出通知者，自通知之时起；（3）属其他情况者，自利害关系人知悉该行为之日起。”该法第147条规定：“如法律未另定期间，则提起必要诉愿之期间为30日；任意诉愿应在为有关行为提起司法上诉所定之期间内提起。”

日本《行政不服审查法》第14条、第45条、第48条规定，不服申诉，原则上必须在法定的期间内进行，即必须在知道处分之日的翌日起60日以内提起；从作出处分之日的翌日起，经过1年后，不得再提起。这与撤销诉讼中的起诉期间相对应，并且是作为行政行为效力的不可争力的一种制度性表现。[19]

韩国《行政审判法》第18条则规定：“审判请求应当自知道行政机关作出处分之日起90日内提出。请求人因天灾、地变、战争、事变以及其他不可抗力未能在第1款规定的期间内提出审判请求的，可以自该事由消灭之日起14日内提起审判请求。但是，自外国提出审判请求的，其期间应为30日。自处分作出之日起经过180日的，不得提出审判请求。但有正当理由的除外。”

我们认为，提请行政复议的期限的设定，其长短要根据各国和各地区的具体情况而定，要考虑各国和各地区行政机关行使职权的状况、公民的权利意识以及本国和各地区交通、通讯的发达程度等各方面的因素。在综合考虑这些因素时，提请行政复议期限的确定要从两个角度出发：一是为了及早确定行政行为的效力，维护法律关系的安定性，要尽可能缩短这一期限；二是该期限的确定，又要充分照顾到当事人申请救济的可能性，要给当事人留有足够的申请救济的准备时间。另外，为了协调行政复议和司法救济的关系，行政复议的申请期限以短于司法救济的申请期限为宜。

2．我国行政复议申请的期限要求。《行政复议法》第9条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

对于行政复议申请期限的计算方式，《行政复议法实施条例》第2章第3节“行政复议申请期限”补充规定，《行政复议法》第9条第1款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：

（1）当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算；

（2）载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；

（3）载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算；

（4）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；

（5）行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算；

（6）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。

行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。

公民、法人或者其他组织依照《行政复议法》第6条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：

（1）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；

（2）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。

公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。

（二）提出复议申请的方式

1．其他各国和各地区关于复议申请方式的要求。申请行政复议，其他各国和各地区一般都要求应当以书面方式提出。申请书应当载明当事人的基本情况、请求事项、申请救济的理由及有关证据，等等。

2．我国关于行政复议申请方式的要求。《行政复议法》第11条规定，申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况，行政复议请求，申请行政复议的主要事实、理由和时间。

《行政复议法实施条例》第2章第4节“行政复议申请的提出”部分补充规定，申请人书面申请行政复议的，可以采取当面递交、邮寄或者传真等方式提出行政复议申请。有条件的行政复议机构可以接受以电子邮件形式提出的行政复议申请。

申请人书面申请行政复议的，应当在行政复议申请书中载明下列事项：

（1）申请人的基本情况，包括：公民的姓名、性别、年龄、身份证号码、工作单位、住所、邮政编码；法人或者其他组织的名称、住所、邮政编码和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；

（2）被申请人的名称；

（3）行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由；

（4）申请人的签名或者盖章；

（5）申请行政复议的日期。

申请人口头申请行政复议的，行政复议机构应当当场制作行政复议申请笔录交申请人核对或者向申请人宣读，并由申请人签字确认。

二、行政复议的受理

行政复议的受理，是指行政复议机关通过审查复议申请人的复议申请是否有正当理由而决定是否受案和处理。如果申请人的复议申请符合法律规定的条件，行政复议程序继续进行，否则行政复议程序就即行中断。

（一）受理行政复议申请时的审查

1．其他各国对行政复议申请进行审查的立法例。行政复议的主管机关在接到当事人的复议申请之后，要在法律规定的时间内对其申请进行审查。这种审查主要是形式上的审查，确定当事人是否适格、申请书有无遗漏事项、当事人的申请时间是否适当，等等。其中，要重点审查当事人的申请事项是否属于行政复议范围，因为法律可能针对某种特定事项在提请行政复议方面作了限制或者排除性规定。例如，奥地利《普通行政程序法》第63条第2款规定：“不得仅因违反程序之规定，而单独对之提起诉愿。仅得于对终结该案之裁决所提起之诉愿中声明不服。”瑞士《行政程序法》第46条规定：“对下列行政处分不得提起诉愿：（1）得经由向联邦法院或联邦保险法院提起行政诉讼而撤销之行政处分；（2）得经由异议撤销之行政处分；（3）军方之估算机关对于土地或财物损失估算之行政处分，其损害赔偿金额低于1000法郎者，以及对于租用或被征收之客体所为之估算之行政处分；（4）依据其他联邦法律，已属确定之行政处分；（5）不得与终局之行政处分一并以诉愿撤销之中间处分。”[20]

受理机关在对当事人的申请进行初步审查之后，认为符合受理条件的，要在法律规定的时间内作出受理决定。

2．我国《行政复议法》关于受理案件时的审查要求。《行政复议法》第四章“行政复议受理”部分规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。

依照《行政复议法》第15条第2款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，对依照《行政复议法》第15条第1款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起7日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照《行政复议法》第17条的规定办理。

公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。

对于受理的条件，《行政复议法实施条例》第3章“行政复议受理”部分规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：

（1）有明确的申请人和符合规定的被申请人；

（2）申请人与具体行政行为有利害关系；

（3）有具体的行政复议请求和理由；

（4）在法定申请期限内提出；

（5）属于《行政复议法》规定的行政复议范围；

（6）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；

（7）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。

行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。

申请人就同一事项向两个或者两个以上有权受理的行政机关申请行政复议的，由最先收到行政复议申请的行政机关受理；同时收到行政复议申请的，由收到行政复议申请的行政机关在10日内协商确定；协商不成的，由其共同上一级行政机关在10日内指定受理机关。协商确定或者指定受理机关所用时间不计入行政复议审理期限。

依照《行政复议法》第20条的规定，上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。

（二）复议申请受理后行政行为的效力

1．其他各国关于复议程序启动后行政行为效力的立法例。复议机关作出受理决定之后，意味着行政复议程序的正式启动。行政复议程序的启动，对效力尚处于不确定状态的行政行为产生拘束力。至于对原行政行为拘束到什么程度，各国法律的规定不尽一致。仅就行政行为的“执行力”而言，各国法律有“停止执行”和“不停止执行”两种立法例。

（1）停止执行。采取停止执行原则的国家有德国、奥地利、瑞士等国。如德国《行政法院法》第80条规定：“复议和撤销之诉具有延缓效力。只有在下列情形中才不具备延缓效力：①要求缴纳公共税负和费用的；②执行警察局官员不可延缓的命令和措施的；③其他联邦法或州法规定的情形，特别是第三人对有关投资或创造劳动岗位的行政处分提起复议和诉讼的；④出于公共利益或诉讼参与人重要利益的考虑，作出行政处分的行政机关或对复议进行决定的行政机关特别指令需要立即执行的。各州可规定，如法律救济涉及联邦法规定的由州负责的行政执行措施，则它们不具备延缓效力。”奥地利《普通行政程序法》第64条规定：“①于期间内适时提起之诉愿，有停止执行之效力。②如为一方当事人之利益，或因急迫之危险为公共福利有及时执行之必要时，官署得拒绝停止执行。此项拒绝停止执行之宣示，应尽可能采纳入就本案而为之裁决中。”

（2）不停止执行。采取不停止执行原则的有西班牙、韩国、日本等国。如韩国《行政审判法》第21条规定：“审判请求不影响处分的效力、执行或者程序的继续进行。裁决机关认为为了避免由于处分或者其执行、程序的继续进行而产生难以回复的损害且有紧急必要的，可以根据当事人的申请或者依职权，经过委员会的审理以及议决，决定全部或者部分停止处分的效力、其执行或者程序的继续进行。但是，停止处分的执行或者程序的继续进行可以达到目的的，不能停止处分的效力。执行停止有可能对公共利益产生重大影响的，不得为之。”

比较上述的规定，这两种立法例是否存在实质上的差异呢？仔细分析就会发现，各国立法例在规定“停止执行”原则或者“不停止执行”原则的同时，都规定了例外情形。现实社会生活的复杂性要求在原则之外也必须有例外的存在。为了防止个别场合下个别正义被丢弃，法律在规定原则的同时也必须规定例外。而“原则”与“例外”的结合使两种立法例达到的客观效果实际上差不多，即能在必要的情况下，为当事人提供临时的权利救济措施。

2．我国的“不停止执行原则”及停止执行的例外情形。在复议申请受理后行政行为的效力问题上，我国立法采取的是“不停止执行原则”，同时，法律又规定了停止执行的例外情形。

《行政复议法》第21条规定，行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：

（1）被申请人认为需要停止执行的；

（2）行政复议机关认为需要停止执行的；

（3）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；

（4）法律规定停止执行的。

三、行政复议的审理

行政复议的审理是复议机关对受理的行政争议案件进行合法性和适当性审查的过程，是行政复议程序的核心。没有复议机关对行政争议案件的审理，行政争议就不能得到解决，复议机关也无法作出复议决定。行政复议的审理主要包括审理方式、审理范围、审理期限等几个问题。我们先介绍其他各国和各地区关于这些问题的法律规定。

（一）其他各国和各地区关于行政复议审理环节的规定

1．审理方式。在争讼程序中，对采取书面审理主义还是采取口头审理主义的问题，存在各种不同的观点。一般地说，书面审理，具有资料确实而稳定，审理简易而迅速的优点，但是，也具有印象是间接的，不能通过释明而当场明确疑点等缺点。与此相对，口头审理，具有印象直接而鲜明、可以通过释明而明确疑点、容易把握当事人的真正意图等优点，另一方面，也具有可能产生陈述者遗漏、要求审理机关有一定的能力等缺点。[21]

日本《行政不服审查法》考虑到确保审理的简易、迅速性和审理机关的情况，规定了书面审理主义的原则。但是，《行政不服审查法》同时规定，审查请求人提出申请时，审查厅、处分厅必须赋予其口头陈述意见的机会，并保障不服申诉人要求阅览处分厅所提交的材料及其他物件、自己提出证据以及要求进行证据调查的请求权等诸项程序性权利。[22]

韩国《行政审判法》将其立法目的定位为权利救济和行政监督，并将重点放在对国民权益的救济之上，而不是将寻求案件处理的高效率作为其首要目的。为此，《行政审判法》没有刻意强调要适用简易、迅速的程序处理案件，而是在程序设置上采取司法化的方式确保当事人对案件审理的参与。1984年颁布的《行政审判法》规定以书面审理为原则，是否采取口头审理的方式完全取决于行政审判委员会的裁量。这与推进救济程序司法化的方针相违背，不利于当事人通过口头辩论的方式提出有利于自身的主张并进行举证。为此，许多学者提出了批评意见，1993年的修改草案中甚至倾向于采取口头审理为原则、书面审理为例外的做法。最终，1995年《行政审判法》修订之后，书面审理的原则被废止，审理方式改为可以口头审理也可以书面审理；当事人申请口头审理的，除非委员会认为必须进行书面审理的以外，应当进行口头审理。[23]

2．审理范围。在诉讼程序中，基于不告不理（Nemo judex sine actore）及不得为诉外裁判（non petitio ultra）的原则，法院只能在当事人的诉讼请求范围内作出判决。行政复议程序虽然在许多国家（地区）越来越具有浓厚的司法化色彩，但它在本质上仍然属于行政程序，是行政行为的一种，与其他行政行为一样，也贯彻职权主义的原则。并且，在很多情况下，对有争议行政行为的处理都具有超越当事人和行政机关双方的法律意义。因此，反映在审理范围上，行政复议机关一般不受当事人请求的限制，可以就当事人未主张的事实进行调查取证。例如，韩国《行政审判法》第26条第1款规定，行政审判委员会认为有必要的，可以就当事人未主张的事实进行审理。日本《行政不服审查法》第27条至第30条也承认对审查请求的审理可以采用职权主义，审查厅不仅可以审查当事人提交的有关证据，还可以通过职权的行使，调查当事人尚未表明的事实，并据此作出裁决。

3．审理期限。行政复议程序的审理期限，各国（地区）法一般都规定得比较短。这主要是为了督促行政复议机关尽快作出救济决定，发挥行政复议程序迅速、及时救济当事人权益的作用。例如，我国澳门地区《行政程序法典》第154条规定，当法律未另定期间时，应自将有关程序送交有权限审理诉愿之机关之时起30日内，就诉愿作出决定。如需重新进行预审或采取补足措施，则上款所指之期间最多延长至90日。韩国《行政审判法》第34条规定，裁决应当在裁决机关或者作为被请求人的行政机关收到审判请求书之日起60日内作出，但有不得已之情形时，委员长可以依职权最多延长30日。

（二）我国《行政复议法》关于审理环节的规定

1．审理方式。《行政复议法》第22条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。

《行政复议法实施条例》第33条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。

2．审理范围。根据《行政复议法》第3条第3款的规定，行政复议机关有权对被申请的具体行政行为的合法性与适当性进行审查。

行政复议机关在审查具体行政行为的合法性与适当性时，是否受复议申请范围的限制，我国《行政复议法》对这一问题没有作出明确规定。但根据《行政复议法》第4条“有错必纠”原则和《行政复议法》第27条、第28条、第29条等相关条款的规定，一般认为行政复议机关对具体行政行为的审查不受当事人申请范围的限制。这是行政复议制度区别于行政诉讼制度的一个显著特点。[24]

3．审理期限。《行政复议法》第31条第1款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。

4．审理中的其他有关问题。《行政复议法》第24条规定，在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人搜集证据。

《行政复议法》第25条、《行政复议法实施条例》第38条规定，行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回；撤回行政复议申请的，行政复议终止。申请人撤回行政复议申请的，不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是，申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意思表示的除外。

《行政复议法实施条例》第39条规定，行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。

行政复议期间有《行政复议法实施条例》第41条规定情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止；行政复议期间有《行政复议法实施条例》第42条规定情形之一的，行政复议终止。

四、行政复议的决定

行政复议决定，是指复议机关在对具体行政行为的合法性和适当性进行审查的基础上所作出的审查结论。行政复议决定的形成，标志着复议机关对行政争议案件的处理结束。

（一）其他各国和各地区关于行政复议决定的种类

根据当事人的请求是否得到支持，行政复议决定可以概括为两种基本类型：驳回裁决和支持裁决。

1．驳回裁决。驳回裁决主要适用于当事人的请求无理由或者不合法的情形。韩国《行政审判法》第32条第1款、第2款规定，审判请求不合法的，由裁决机关驳回该审判请求。裁决机关认为审判请求无理由的，驳回该审判请求。

除了通常的驳回裁决，在特殊情况下，即使当事人的请求有理由，但撤销或者变更原行政行为有损公共利益时，当事人的请求也会被驳回。这种裁决在日本被称为“事情裁决”（又称“特别情况下的驳回裁决”）。[25]日本《行政不服审查法》第40条第6款规定，在撤销或者撤回处分有可能给公共利益带来严重障碍和损害时，在权衡审查请求人所受损害的程度、其损害的赔偿或者防止的程度及方法，以及其他所有事情的基础上，认为撤销或者撤回处分，不适合公共利益时，裁决可以驳回请求。审查厅在作出这种例外的驳回裁决时，必须在裁决中宣布该处分是违法的或者是不当的。韩国《行政审判法》第33条也对事情裁决作了规定。

此外，我国澳门地区《行政程序法典》第154条第3款还规定了默示驳回的情况：当法定裁决期限经过而没有作出决定时，诉愿视为被默示驳回。意大利《行政程序法》（1955年草案）第56条也有类似规定：诉愿提起后，如经过90日该管行政机关仍未作出任何决定时，诉愿人得对该管行政机关提出申请书，催促其诉愿之决定。申请书提出后，经过30日如果仍然未作出任何决定时，视为诉愿全部被驳回。

2．支持裁决。行政复议机关经审查，认为当事人的申请有理由时，除非例外情况（“事情裁决”），作出支持当事人请求的支持裁决。支持裁决的内容，根据不同的情况，分为以下几种：

（1）撤销、变更裁决。行政复议机关认为行政行为违法或者不当时，可以撤销或者变更该行政行为，或者责令原行为机关重新作出行政行为以取代原行政行为。如韩国《行政审判法》第32条规定，裁决机关认为请求撤销的审判请求有理由的，撤销或者变更该处分，或者命令原行政机关予以撤销或者变更。

需要指出的是，许多国家（地区）规定在变更行政行为时，要求不得作出与原行政行为相比对当事人更为不利的行政行为。这一原则称为“不利变更禁止”。例如韩国《行政审判法》第36条第2款规定，裁决机关不得作出与作为审判请求对象的处分相比，对请求人更为不利的裁决。瑞士《行政程序法》第62条则规定有条件适用这一原则：诉愿机关认为被撤销之行政处分违反联邦法律或所认定之事实不正确或不完整时，得变更被撤销之行政处分而不利于一方当事人；除变更被撤销之行政处分有利于他方当事人外，不得因被撤销之行政处分不当而为不利于一方当事人之变更。这是将行政行为区分为违法、不当的情形，分别决定是否适用这一原则。

（2）确认裁决。当事人请求确认行政行为无效，或者对行政行为的成立有异议的，以及行政行为违法但不具有可撤销内容的，行政复议机关可以作出确认裁决。如韩国《行政审判法》第32条规定，裁决机关认为无效等的确认审判请求有理由的，对处分效力的有无或者存在与否作出确认。

（3）履行义务裁决。针对不作为行为，行政复议机关认为申请有理由时，责令负有作为义务的机关在一定期限内履行职责。如日本《行政不服审查法》第51条规定，对于不作为的申请有理由时，审查厅命令有关不作为厅对申请迅速实施某些行为，并以裁决宣告之。韩国《行政审判法》第32条规定，裁决机关认为履行义务审判请求有理由的，应毫不迟延地依照申请作出处分或者命令有关行政机关作出处分。

（二）我国《行政复议法》确定的行政复议决定的种类

根据我国《行政复议法》第28条、第29条的规定，行政复议决定的种类可分为下列七种。

1．维持决定。其适用条件是：具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。

2．履行义务决定。被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。

3．撤销决定。具体行政行为有下列情形之一的，可以作出撤销决定：（1）主要事实不清、证据不足的；（2）适用依据错误的；（3）违反法定程序的；（4）超越或者滥用职权的；（5）具体行政行为明显不当的。

4．变更决定。适用条件同撤销决定。根据《行政复议法实施条例》第51条的规定，行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。

5．确认（具体行政行为违法）决定。适用条件同撤销决定，具体行政行为已经无法撤销或者撤销已经失去实际意义的，适用确定违法决定。

6．重作决定。决定撤销或者确认具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。

根据《行政复议法实施条例》第49条的规定，行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。

7．赔偿决定。申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合《国家赔偿法》的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的价款。

在上述几种行政复议决定类型的基础上，《行政复议法实施条例》增加了一种驳回决定。该条例第48条规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（1）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（2）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合《行政复议法》和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。

此外，《行政复议法实施条例》还增加了和解、调解的结案方式。《行政复议法实施条例》第40条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和解协议；和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。

《行政复议法实施条例》第50条规定，有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：（1）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；（2）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。

五、行政复议决定的执行

《行政复议法》第32条规定，被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。

《行政复议法》第33条规定，申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：（1）维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；（2）变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。

1．关于行政复议第三人，下列哪一选项是错误的？（　　）（2009年司法考试试卷一单选题第45题）

A．第三人可以委托一至两名代理人参加复议。

B．第三人不参加行政复议，不影响复议案件的审理。

C．复议机关应为第三人查阅有关材料提供必要条件。

D．第三人与申请人逾期不起诉又不履行复议决定的强制执行制度不同。

2．某县政府依田某申请作出复议决定，撤销某县公安局对田某车辆的错误登记，责令在30日内重新登记，但某县公安局拒绝进行重新登记。田某可以采取下列哪一项措施？（　　）（2008年司法考试试卷一单选题第45题）

A．申请法院强制执行。

B．对某县公安局的行为申请行政复议。

C．向法院提起行政诉讼。

D．请求某县政府责令某县公安局登记。

3．某省甲市乙县工商局以某企业构成不正当竞争为由，决定予以罚款2万元。某企业不服申请行政复议。有关本案复议机关，下列哪一选项是错误的？（　　）（2008年司法考试延考区试卷一单选题第42题）

A．复议机关可以为乙县政府。

B．复议机关可以为甲市工商局。

C．若国家工商总局对工商部门作出的具体行政行为申请复议的复议机关作出了规定，则依此规定办理。

D．若某省政府对工商部门作出的具体行政行为申请复议的复议机关作出了规定，则依此规定办理。

4．齐某不服市政府对其作出的决定，向省政府申请行政复议，市政府在法定期限内提交了答辩，但没有提交有关证据、依据。开庭时市政府提交了作出行政行为的法律和事实依据，并说明由于市政府办公场所调整，所以延迟提交证据。下列哪一选项是正确的？（　　）（2007年司法考试试卷一单选题第48题）

A．省政府应接受市政府延期提交的证据材料。

B．省政府应中止案件的审理。

C．省政府应撤销市政府的具体行政行为。

D．省政府应维持市政府的具体行政行为。

5．A市某县土地管理局以刘某非法占地建住宅为由，责令其限期拆除建筑，退还所占土地。刘某不服，申请行政复议。下列哪一种说法是正确的？（　　）（2005年司法考试试卷一单选题第47题）

A．复议机关只能为A市土地管理局。

B．若刘某撤回复议申请，则无权再提起行政诉讼。

C．刘某有权委托代理人代为参加复议。

D．若复议机关维持了某县土地管理局的决定，刘某逾期不履行的，某县土地管理局可以自行强制执行。

6．某大学对教师甲的工资和职称问题作出处理意见。甲不服多次向有关部门上访。3年后，某大学根据市教委的要求，对甲反映的问题再次调查研究，形成材料后报市教委。市教委拟写了《关于甲反映问题及处理情况》的报告，呈报省教委，并抄送甲。该报告载明：“我委原则上同意该校对甲的处理意见，现将此材料报请你委阅示。”甲不服，就市教委的报告向市政府申请行政复议。下列关于甲的复议申请的表述哪一个是正确的？（　　）（2003年司法考试试卷一单选

题第25题）

A．属于行政复议范围，因该报告抄送甲，已经涉及甲的权益。

B．不属于行政复议范围，因该报告还没有经过上级机关批准，没有对甲发生法律效力。

C．不属于行政复议范围，因该报告是下级向上级的报告，是内部行为。

D．不属于行政复议范围，因该报告是重复处理行为。

7．某市政府依王某申请，作出行政复议决定，撤销市国土房管局对王某房屋的错误登记，并责令市国土房管局在一定期限内重新登记。市国土房管局拒不执行该行政复议决定，王某有权采取下列哪一种措施？（　　）（2003年司法考试试卷一单选题第28题）

A．要求市政府责令市国土房管局限期履行。

B．申请市政府强制执行。

C．申请人民法院强制执行。

D．对市国土房管局不作为再次申请行政复议。

8．张某因不服税务局查封财产决定向上级机关申请复议，要求撤销查封决定，但没有提出赔偿请求。复议机关经审查认为该查封决定违法，决定予以撤销。对于查封决定造成的财产损失，复议机关正确的做法是什么？（　　）（2002年司法考试试卷一单选题第28题）

A．解除查封的同时决定被申请人赔偿相应的损失。

B．解除查封并告知申请人就赔偿问题另行申请复议。

C．解除查封的同时就损失问题进行调解。

D．解除查封的同时要求申请人增加关于赔偿的复议申请。

9．关于行政复议有关事项的处理，下列哪些说法是正确的？（　　）（2010年司法考试试卷二多选题第84题）

A．申请人因不可抗力不能参加行政复议致行政复议中止满60日的，行政复议终止。

B．复议进行现场勘验的，现场勘验所用时间不计入复议审理期限。

C．申请人对行政拘留不服申请复议，复议期间因申请人同一违法行为涉嫌犯罪，该行政拘留变更为刑事拘留的，行政复议中止。

D．行政复议期间涉及专门事项需要鉴定的，当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定。

10．刘某对市辖区土地局依据省国土资源厅的规定作出的一项行政处理决定不服提起行政复议，同时要求审查该规定的合法性。在此情况下，下列哪些说法是正确的？（　　）（2002年司法考试试卷二多选题第72题）

A．市政府作为复议机关无权对省国土资源厅的规定进行处理。

B．区政府作为复议机关应当将省国土资源厅的规定转送市政府处理。

C．省政府有权对该规定进行处理。

D．市土地局作为复议机关应当将审查省国土资源厅规定的请求转送省国土资源厅处理。

11．材料分析。

某地区行署为发展本地经济，保护本区域的酒业作出一项决定，凡是外地生产的酒进入本地销售，必须获得销售许可证，未经许可擅自销售则予以3万元罚款。甲是该地区A县的一家百货商场，在未获得许可的情况下，销售外地生产的某种酒，于是A县政府对甲处以1万元的罚款。

问题：

（1）甲公司能否提起行政复议？为什么？

（2）如果甲公司提起行政复议，复议机关是谁？被申请人是谁？为什么？

（3）甲公司能否对地区行署的决定提起审查？为什么？如果甲公司提起审查那么向谁提起？

（4）复议机关该如何处理该案？

[1]［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第258页。

[2]参见美国《联邦行政程序法》第557条第2款。

[3]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第537页。

[4]参见日本《行政不服审查法》第3条。

[5]梁志建：《德国行政复议制度探析》，《河海大学学报》（哲学社会科学版）2002年第1期。

[6]韩国另有以行政法院为审判机关的行政诉讼制度，这里所称的“行政审判”并非行政诉讼，需要提请读者注意。

[7]参见澳门地区《行政程序法典》第三章“声明异议及行政上诉”。

[8]关于各国或地区行政复议制度比较，参见姜明安主编：《行政程序研究》，北京大学出版社2006年版，第347页。

[9]《行政复议条例》发布前的行政复议发展史，参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第358页。

[10]我国行政复议制度目前存在的不足和改革与完善问题，参见姜明安主编：《行政程序研究》，北京大学出版社2006年版，第371页。

[11]日本行政诉讼中撤销诉讼原告资格的标准，《行政案件诉讼法》第9条规定的是“就请求撤销该处分或裁决具有法律上的利益者”，即“法律上的利益”标准。

[12]但最高法院的判例没有承认不服申诉与撤销诉讼资格存在特别的差异，认为两者为同一意义。参见［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第266页；［日］室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第218页。

[13]参见澳门地区《行政程序法典》第139条。

[14]朱维究主编：《行政复议法释义》，中国人民公安大学出版社1999年版，第234页。

[15]参见韩国《行政审判法》第2条。

[16]尽管行政诉讼法学理论对行政诉讼中的管辖有较为科学、完整的分类，诸如级别管辖、地域管辖、移送管辖、指定管辖等概念仍可被借用来说明行政复议管辖的内容，但鉴于行政复议管辖的特殊性，行政诉讼管辖的理论分类无法照搬到行政复议管辖的分类之中。因此，本书通过对国外行政复议管辖的比较并从便利论述和方便掌握的角度出发，把行政复议的管辖分为直接上级机关管辖、原机关管辖和法定机关管辖三种形式。

[17]在行政复议程序的多种形式之中，行政上诉在各国基本上都居于中心地位，这在日本被称为“审查请求中心主义”。参见［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第263页。

[18]参见日本《行政不服审查法》第5条、第6条。

[19]［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第266页。

[20]当然，这些排除条款规定某一事项排除某种特定的行政复议程序，并不意味着完全排除法律救济，法律通常提供其他行政复议程序或者司法救济程序可供利用。

[21]［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第271页。

[22]参见日本《行政不服审查法》第25条至第30条、第33条、第48条。

[23]吕艳滨：《日本、韩国的行政复议制度——行政复议司法化的若干实例》，《环球法律评论》2004年春季号，第15页；韩国《行政审判法》第26条第2款。

[24]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第383页。

[25]日本行政不服审查中的这种事情裁决和行政诉讼中的事情裁决本质上是一样的，关于这种特别情况下的驳回裁决制度，参见［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第379页。