国际环境法的主要内容

第三节　国际环境法的主要内容

一、大气保护法律制度

当前的大气保护主要表现为以下三种形式：防止大气污染、保护臭氧层和防止全球变暖。

(一)防止大气污染

大气污染(Atmospheric Pollution)，按照国际标准化组织(ISO)的定义，“大气污染通常是指由于人类活动或自然过程引起某些物质进入大气中，呈现出足够的浓度，达到足够的时间，并因此危害了人体的舒适、健康和福利或环境的现象”。一国境内排放的有害气体会随着气流发生转移，导致越境大气污染，对全球大气产生影响。

欧共体在防止大气污染方面走在前列。为防止越境大气污染，1979年，在联合国欧洲经济委员会的环境部长会议上，以处理欧洲和北美的酸雨问题为目的通过了《长程越境大气污染日内瓦公约》，缔约方包括欧洲国家、美国和加拿大等。后来，欧洲经济委员会的成员国签署了《关于最少削减30%的硫排放及越境转移的议定书》(1985年)、《关于控制氮氧化物排放及越境转移的议定书》(1988年)等条约。

(二)保护臭氧层

人类生产、消费活动中使用的氯氟烃、哈龙等物质可以导致大气中臭氧层变薄，从而使臭氧层吸收太阳紫外线的功能降低，过量接受紫外线会使人类发生疾病，也会使农作物减产。1985年，国际社会通过了《保护臭氧层维也纳公约》，中国于1989年加入该公约。该公约是第一个全球性的大气保护公约，要求缔约方采取措施保护人类健康和环境不受那些改变或可以改变臭氧层的人类活动的不利影响；要求各缔约方在臭氧层保护方面合作进行科学研究和系统观测，交流有关法规、科学和技术领域的信息。

1987年通过了《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》，它要求各国限制生产和消费各种不同类型的消耗臭氧层物质，它规定了一个阶段性削减计划，以1986年各缔约方的实际使用量为基础，逐步降低受控物质的使用量。《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》规定发达国家应当在20世纪末减少氯氟烃使用量的50%，发展中国家则在人均氯氟烃消耗量不超过0.3公斤时可以有10年的宽限期。

(三)防止全球变暖

向大气中大量排放二氧化碳等温室气体会使地球气候异常，危害人类。自从工业革命以来，由于大量排放二氧化碳等气体，导致地球表面变热，出现温室效应(greenhouse effect)。地球表面气温的升高对人类生活产生很大威胁，如冰川融化、海平面上升、气候异常、农作物生长受影响等。为应对气候变化对人类生存的地球环境的影响，联合国环境规划署和世界气象组织于1988年成立了政府间气候变化专家委员会，专门负责对气候变化及其影响的评价和对策的研究工作。

1992年6月在巴西举行的联合国环境与发展大会上，153个国家签署了《气候变化框架公约》。该公约的目的在于在一个使生态系统能够自然地适应气候变化的时间框架内，把空气中的温室气体浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干预的水平上；确保粮食生产不受威胁；使经济发展以可持续的方式进行。公约要求缔约方为今世后代的利益，在公平的基础上，根据共同但有区别的责任承担保护气候系统的责任，同时，对于发展中国家的特殊需要和特殊情况应给予充分的考虑。公约给发达国家、发展中国家和前东欧国家(即正在向市场经济过渡的国家)规定了不同的削减义务，发达国家缔约方必须向发展中国家缔约方提供新的和额外的资金。

为了更有效和具体地实施温室气体削减，1997年12月在日本京都召开的缔约方大会通过了《京都议定书》。以1990年的排放水平为基准，《京都议定书》为《气候变化框架公约》附件1的缔约方确定了具体的、有差别的减排指标，如欧盟为8%，美国为7%，日本、加拿大各6%，俄罗斯、乌克兰等可以维持在1990年的水平。2005年缔约方通过了实施《京都议定书》的《马拉喀什协议》，启动了2012年之后发达国家温室气体减排谈判。2009年12月7日—18日联合国《气候变化框架公约》缔约方第15次会议——哥本哈根世界气候大会在丹麦首都哥本哈根召开，这是一次被喻为“拯救人类的最后一次机会”的会议。192个国家的环境部长和其他官员们出席了这次气候会议，商讨《京都议定书》一期承诺到期后的后续方案。会议于18日就未来应对气候变化的全球行动签署新的协议，即哥本哈根协议，这是继《京都议定书》后又一具有划时代意义的全球气候协议书，毫无疑问，对地球今后的气候变化走向产生决定性的影响。遗憾的是，该会议由于分歧巨大，所达成的协议只是对欧美日等发达国家援助发展中国家的资金以及全球气温升高控制问题进行了规定，并对签署方没有严格的法律约束力。

二、海洋保护法律制度

由于人类把大量的污染物排入海洋，海洋环境和海洋生物资源遭遇前所未有的威胁，并进而危害人类健康。伴随着沿海和海洋的开发活动，海洋生态系统被破坏。2010年4月20日，墨西哥湾的一座美国钻井平台发生爆炸，原油泄漏对墨西哥湾海域造成了严重污染。美国政府以及英国石油公司正使用多种技术全力清理泄漏的原油，但技术的局限性和历史经验表明，清污工作可能无法为墨西哥湾还原一个清洁的环境。有专家指出，这次海洋油污染是一次史无前例的环境灾难，墨西哥湾在长达10年的时间里将成为一片废海，造成的经济损失将以数千亿美元计。另外，污染可能导致墨西哥湾沿岸1000英里长的湿地和海滩被毁，渔业受损，脆弱的物种灭绝。

为保护海洋环境，促进海洋资源的可持续开发利用和海洋经济的可持续发展，国际社会进行了诸多努力，制定了一系列的国际公约。

1982年通过的联合国《海洋法公约》第十二部分“海洋环境的保护和保全”确立了海洋环境保护的基本原则和制度。《海洋法公约》第192条规定，各国有保护和保全海洋环境的义务。第194条规定，在适当情况下个别或联合采取符合《海洋法公约》的必要措施，以防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染；各国应采取一切必要措施，确保在其管辖或控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害，并确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照《海洋法公约》行使主权权利的区域之外；各国还负有不将损害或危险转移或一种污染转变成另一种污染的义务。《海洋法公约》对陆源污染、船舶污染、海底活动污染以及海洋倾废污染等作出了规定。《海洋法公约》要求各国制定法律和规章，并且考虑国际上议定的规则、标准和建议的办法及程序，以防止、减少和控制不同来源的海洋环境污染。

控制海洋污染的其他国际公约有：1974年《防止陆源物质污染海洋公约》、1954年《防止海上油污国际公约》、1985年《保护海洋环境免受陆源污染的蒙特利尔规则》、1973年《防止船舶污染国际公约》及其1978年议定书、1969年《干预公海油污事故国际公约》、1973年《干预公海非油类物质污染议定书》、1976年《关于欧洲地区海底开发致油污损害责任公约》、1972年《防止船舶和飞机倾倒废物污染海洋奥斯陆公约》(适用于大西洋)和《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》(适用于所有海洋)等。这些公约涵盖了不同来源的海洋污染。

三、生物资源保护法律制度

(一)生物多样性

生物多样性关系到地球生态系统的稳定，即关系到人类的生存环境。1992年的《生物多样性公约》旨在保护生物多样性及持久使用其组成部分；促进公平合理地分享因利用遗传资源而产生的利益。《生物多样性公约》的主要内容有：缔约方应将本国境内的野生生物列入物种目录；制定保护濒危物种的计划；建立财务机制以帮助发展中国家实施管理和保护计划；利用一国生物资源时必须与该国分享研究成果、技术和所得利益；以公平和优惠的条件向发展中国家转让技术或提供便利；缔约方应酌情采取立法、行政或政策措施，让提供遗传资源用于生物技术研究的缔约国特别是发展中国家切实参与此种研究活动并从中受益。

(二)野生动植物保护

保护野生动植物的国际公约有很多，如1950年的《国际鸟类保护公约》，1951年的《国际植物保护公约》(1997年修订)，1961年的《保护植物新品种国际公约》、1956年的《东南亚及太平洋地区植物保护协定(修正本)》，1966年的《养护大西洋金枪鱼国际公约》，1969年的《养护东南大西洋生物资源公约》、1973年的《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、1979年的《保护野生动物迁徙物种公约》、1958年的《捕鱼及养护公海生物资源公约》。

在保护海洋生物资源方面也有许多国际公约，如《国际捕鲸管制公约》(1946年)、《南极海洋生物资源保护公约》(1980年)、《北太平洋溯河性鱼种公约》(1992年)、《南太平洋禁止流网渔业公约》等。

四、废弃物及危险物质管理法律制度

(一)危险废物

一些发达国家将本国的有害废物出口到没有处理能力的发展中国家，给发展中国家带来污染和损害。1989年通过了《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》。《公约》的目的在于控制和减少危险废物和其他废物越境转移；把危险废物的产生减少到最低程度，并保证对它们实施有利于环境的管理，包括尽可能接近危险废物产生源进行处置和回收；帮助发展中国家对其产生的危险废物和其他废物进行有利于环境的管理。

(二)危险化学品

一些化学品具有危险性和污染性，需要防范危害的发生。在这方面，重要的国际公约有1998年《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》(以下简称《鹿特丹公约》)、2001年《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》(以下简称《斯德哥尔摩公约》)等。《鹿特丹公约》规定进行危险化学品和农药国际贸易各方必须进行信息交换。《斯德哥尔摩公约》要求缔约方采取一致行动，首先消除对人类健康和自然环境最具危害的持久性有机污染物。

(三)核物质

国家有权为和平目的发展和利用核能，并合法享有和平利用核能所可能产生的潜有利益，但同时也必须考虑到有关人员和组织非法取得和使用核材料所可能引起的危险。为了预防和控制这种危险，在国际原子能机构(IAEA)的主持下，国际社会共同制定了《核材料实物保护公约》，1980年3月3日，该公约于维也纳和纽约同时开放签署，并于1987年2月8日生效。为了加强国际核技术交流与合作，在世界范围内实现和维持高水平的核安全，在核设施内建立防止潜在辐射危害的有效防御措施，防止带有放射性后果的事故发生以及减轻事故的危害后果，1994年6月17日，国际原子能机构在其总部举行的外交会议上又通过了《核安全公约》。

此外，为预防核事故的危害，国际原子能机构于1986年通过了《关于及早通报核事故公约》及《核事故或辐射紧急情况援助公约》。《关于及早通报核事故公约》要求尽早提供可能产生跨国界影响的核事故有关情报；在发生可能导致越境影响的核事故时，必须通报有关事故发生的时间、场所、放射性物质的种类以及对事故情况的判断等情报。《核事故或辐射紧急情况相互援助公约》旨在建立一个国际机制，在发生核事故或辐射的紧急情况时便利缔约方之间直接地或通过国际原子能机构以及从其他国际组织迅速提供援助；最大程度地减轻后果，保护生命、财产和环境免受放射性物质的影响。

五、特殊地域、自然和文化遗产保护法律制度

1971年《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》是保护湿地方面的重要公约，它的目的在于制止目前和未来对湿地的逐渐侵占和损害，确认湿地的基本生态作用及其经济、文化、科学和娱乐价值。缔约方应当制定计划保护列入名册的湿地并促使其合理利用，特别是要采取以下措施：进行环境影响评价，控制过度利用，制定和实施有公民参与的环境管理计划，设立自然保护区等。作为特殊地域，南极也受到了保护。保护南极资源和环境的国际条约有1959年的《南极条约》、1964年的《保护南极动植物议定措施》、1972年的《南极海豹养护公约》、1980年的《南极海洋生物资源养护公约》、1988年的《南极矿产资源活动管理公约》、1991年的《关于环境保护的南极条约议定书》等。《关于环境保护的南极条约议定书》规定至少在50年内禁止在南极进行一切有关矿产资源的开发活动。

自然和文化遗产保护方面的公约主要有1972年《保护世界文化与自然遗产公约》，其目的是为集体保护具有突出的普遍价值的文化遗产(具有文化价值的纪念物、建筑物、地址等)与自然遗产(自然或者依靠生物作用的形成物、稀有生物物种的栖息地等)建立有效的保护制度。

【难点追问】

1.国家对自然资源的开发利用的主权与国际环境保护之间是一种什么关系?

环境问题经常具有跨国性质，可能是全球性的，也可能是地区性的。环境保护的一个重要的国际法准则为：一国的行为不能殃及他国。虽然国家依据其主权可以在其领土范围任意利用、开发其环境资源，但无权在其利用和开发自然资源的过程中损害他国利益。例如，一个国家在向界河或多国河流河道排放污染物的过程中很可能严重损害他国环境。

1972年的《斯德哥尔摩宣言》第21项原则表明了各国的如下共识：国家按照《联合国宪章》及国际法的一般原则拥有按照其自身的环境政策利用其自然资源的主权以及防止在其管辖与控制内的活动损害到别国的环境或者非国家管辖区域内的环境的义务。《气候变化框架公约》的序言也重申了该原则。

2.国际社会应如何监督各国减排二氧化碳义务的履行?

联合国《气候变化框架公约》第4条第1款要求所有缔约方向缔约方会议提供有关履行的信息；第2款要求附件1所列的发达国家缔约方和其他缔约方就限制温室气体排放和减缓气候变化的政策和措施提供详细信息，目的在于个别地或共同地使二氧化碳和《蒙特利尔议定书》未予管制的其他温室气体的人为排放恢复到1990年的水平。这些信息将由缔约方会议在其第1届会议上以及在其后定期地加以审评。在审评的基础上，缔约方会议应采取适当的行动。

《京都议定书》第13条第4款规定：“作为本议定书缔约方会议的《公约》缔约方会议，应定期审评本议定书的履行情况，并应在其权限内作出为促进本议定书有效履行所必要的决定。”缔约方会议有权评估缔约方履行议定书的情况，有权定期审查议定书规定的缔约方义务，并就任何事项作出为履行议定书所必需的建议。

【前沿提示】

关于“共同但有区别责任原则”的争议。

2009年，在哥本哈根气候大会上，发展中国家坚持共同但有区别的责任原则，要求遵循联合国《气候变化框架公约》及其《京都议定书》的原则，按照“巴厘路线图”在减排指标和资金技术援助等问题上达成协议。而发达国家有意抛弃《京都议定书》，达成全新的协议。实际上，发达国家是想削弱乃至摒弃《京都议定书》中没有给发展中国家施加强制减排义务的模式，代之以发展中国家与发达国家一样都承担强制减排义务。发展中国家认为这种不加区分的做法是对共同但有区别责任原则的否定。

南非、印度、巴西等发展中国家认为，大幅减排是发达国家的义务，必须要考虑西方发达国家自工业革命以来对气候变化造成的历史责任，正确的方向是在巴厘路线图的轨道下，完成发达国家深度减排、发展中国家自愿减缓并适应气候变化带来的不利影响；发达国家为发展中国家的减缓和适应提供资金与技术支持等。所达成的协议不能违反“共同但有区别的责任”和历史责任的原则。它们敦促发达国家为发展中国家提供充足的资金援助，使发展中国家能在减少温室气体排放的同时继续发展经济。

【思考题】

1.国际环境法保护的主要对象是什么?

2.简述国际环境法的渊源。

3.可持续发展与环境保护有什么关系?

4.论述国际环境法的基本原则的主要内容。

5.哥本哈根世界环境大会所要解决的国际环境问题是什么?

6.国家是否有义务防止在其管辖区域之外造成环境损害?为什么?

【注释】

[1]邵津主编.国际法(第3版).北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2008：220．

[2]邵津主编.国际法(第3版).北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2008：219．

[3]邵津主编.国际法(第3版).北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2008：223．

[4]联合国环境规划署的网站：http：//www.unep.org/chinese/．

[5]邵津主编.国际法(第3版).北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2008：230．

[6]王曦.国际环境法.北京：法律出版社，1998：111．