综合生态系统管理实践的国际案例

第二节　综合生态系统管理实践的国际案例

综合生态系统管理作为一种科学的方法和理念，已经被国际上越来越多的国家及其民众所广泛接受，并运用于本国的生态环境保护实践。目前，国际上最佳的防治土地退化的经验就是实施参与式、科学和综合的防治战略。一些西方国家诸如美国、澳大利亚、印度和加拿大，在运用综合生态系统管理方式，遏制土地退化趋势和改良退化的土地上已经取得了很多成功的经验。通过参与式方法，农民、牧民、土地管理者、防治土地退化研究者以及领导者对于形成土地退化的根本原因以及解决此问题的长期性，已经达成共识。随着全球气温转暖，现实中存在的一些特殊现象不得不令人深思。有时候，土地退化的根源并不在受影响的地区，而在别的地方。危害严重地区需要全面考虑政府和社会共同参与，才能成功解决土地退化问题。例如，过度使用水资源、缺乏保护土地和水资源措施、过分追求短期效益、不可持续地开发土地以及不合理的法律法规等单一因素或者多种因素发生都会产生土地退化问题。因此，防治土地退化要以科学技术为依据，树立科学发展观，遵循自然发展规律，考虑各地不同的环境、风俗、观念和制度，紧紧围绕上述因素，创建治理土地退化的参与式综合方案，并努力实施。

已经实施的国际项目（特别是联合国粮食与农业组织执行实施全球环境基金的干旱地区土地退化评价项目、世界水土保护方法及技术纵览项目，以及其他援助项目）在采用成本—效益方法与系统管理方法解决土地退化问题上，给中国提供可资借鉴的案例和经验。国际援助中国的一些项目（如世界银行援助的黄土高原小流域植被恢复项目，以及加拿大、澳大利亚、英国等援助的地区性项目），分别展现出综合生态系统管理的优越性，是实践综合生态系统管理的最佳方法。这些项目的实施，使我们领略到国际先进理念所带来和支持而形成的丰硕成果，并且我们还可以学到更多的经验与教训，使综合生态系统管理的方法得到更广泛的应用。

本节所介绍的个案研究来自于三个不同的主权国家：澳大利亚、印度和美国，对第二章综合生态系统管理原则的运用作出选择性的举例介绍。

一、澳大利亚

（一）澳大利亚墨累—达令河流域的土地退化

澳大利亚地处太平洋和印度洋之间，是大洋洲及太平洋岛屿中最大的国家。自20世纪90年代早期开始，澳大利亚就把综合生态系统管理的理念应用在制定环境法律的工作中。虽然至今尚没有一部法律全部采用综合生态系统管理的方法，但是综合生态系统管理的思想和理念在国家级或者州级层面解决大量环境问题的法律体系建设中被广泛应用。最典型的就是用综合生态系统管理的方法管理墨累—达令河流域的生态系统。

墨累—达令河流域位于澳大利亚东南部，面积1 06万平方公里，约占国土总面积的14%。澳大利亚政府、4个主权州（昆士兰州、新南威尔士州、维多利亚州和南澳大利亚州）和1个地区（澳大利亚首都地区）及大约200个地方政府部门联合管理墨累—达令河流域。墨累—达令河流域主要的生态系统包括东部冷湿高地的雨林地区、东南温带油桉丛地区、东北亚热带地区和西部偏远平原的炎热干燥的半干旱和干旱地区。墨累—达令河流域是澳大利亚最重要的农业产区，农产品产值占国家农业总产值的41%。澳大利亚用水的70%用于灌溉墨累—达令流域的土地。

墨累—达令河流域是澳大利亚乡村的经济核心地带。这一流域涵盖了整个澳洲大陆的七分之一，生活着近200万的人口。在这区域周边生活着的另外100万人口也在很大程度上依赖着这个流域的资源而生存。它提供了澳大利亚全国牛群的四分之一、一半的羊群、近一半的耕地和四分之三的水浇地。该流域有20多条的主要河流及重要的地下水体系。它是澳大利亚国内生活用水、农业和工业用水的一个重要来源。墨累—达令河流域中的许多自然资源都具有很高的环境价值。其中广阔的湿地发挥着基本的水文学、生物学和化学功能，维系着整个河流系统的健康状态和生产力。这些湿地中许多被《国际重要湿地公约》（又称《拉姆萨尔公约》）所确认而得到保护。墨累—达令河流域面积达100万平方公里，这个广阔而低浅的排水区域仅有一个通往南澳大利亚的亚历珊德拉湖出口，因而墨累—达令流域是一个不太畅通的复杂的生物物理系统。

随着原生植被一半以上的消失，墨累—达令河流域中的自然资源普遍退化的问题在20世纪80年代凸现出来。80%的土地位于干旱和半干旱的区域，并且其中大多数逐渐退化（大面积的土壤侵蚀，河流淤积，地下蓄水层的加快回灌以及并发的盐化地下水流入河流，旱地盐渍化，动植物群生活环境的恶化和有害植物及动物的入侵）。

在澳大利亚南部地区，如今许多河流在春冬两季时由于雨水被储存而已面临截流的危险。在夏秋两季流量传统上较小，这是因为水流大多注入灌溉区域。由于储水设施的运用和大量消费用水的提取，使得水量在年度与季节性变化的可能减小了。

在河边走廊以外的地带，大面积原生植被遭到破坏，导致土壤退化和土地易受风和水的侵蚀。此外，去除原生植被激增了经过土壤层渗入地下水系统的雨水量。如今流域的许多部分的地下水平面正在上升，这引起了大面积的水质盐化。植被大面积的遭到破坏也缩小了许多原生动植物种类的栖息地范围。在此流域上，至少有35种鸟类和16种哺乳动物有灭绝的危险，20种哺乳动物已经灭绝了。

在澳大利亚辽阔的牧场上，土地退化也比较严重，其主要原因是，过度放牧引进的和当地的草食性动物，盲目去除植被覆盖，木本杂草的入侵以及不遵守气候变化规律进行土地管理。这些因素导致土壤腐蚀、退化的现象日趋严重，加重了土壤盐碱化，引起生物多样性的灭失。

（二）为解决墨累—达令河流域土地退化问题而采取的综合土地管理措施

公正地说，在澳大利亚联邦政府体制下，没有一个政府能单独而有效的解决墨累—达令河流域所显现出来的自然资源管理问题。联邦政府和相关的州政府于1985年10月签订了《墨累—达令河流域协议》，其目的就是：“促进和调整对墨累—达令河流域的水、土地及其他环境资源的公平、有效和可持续的利用而采取的有效规划和管理。”为了强化该协议的施行而构建了如下相应的管理体制：

（1）墨累—达令河流域部长级理事会。这是国家政府和州政府之间的行政管理机构，负责实施墨累—达令河项目。墨累—达令河项目是世界上最大的综合流域管理项目，这个项目为解决墨累—达令河流域涉及的共同利益问题提供了有效的方法。它的作用在于全面考虑与可持续用水、土地和其他环境资源有关的共同利益问题，制定相关政策，提出和批准实现可持续用水、土地和其他环境资源目标的正确措施。

（2）墨累—达令河流域委员会。1988年1月成立，它是墨累—达令河流域部长级理事会的执行和运作机构。它负责全面管理流域系统，并向部长理事会通报在流域内发现的水、土地、生物多样性和其他环境资源有关的问题。墨累—达令河流域委员会是一个自治组织，同时向政府和墨累—达令河流域理事会负责，帮助理事会制定公正、有效和可持续利用流域自然资源的措施，并协调各级政府部门实施这些措施。墨累—达令河流域委员会的使命是：“通过政府与社会合作，促进共同行动，以实现可持续利用流域的水、土地和其他环境资源为当代及后代谋福利，并维持可靠的、高效率的和高效益的来自墨累河且符合协议所规定品质的供应水服务。”

（3）墨累—达令河流域社区咨询委员会。它是经墨累—达令河流域委员会正式任命的社区顾问团体。它的成员一般都具有丰富的自然资源管理知识和经验。其任务是向部长理事会提出合理化建议，向流域社区提供适用技术信息。它是理事会与社区双向沟通的渠道。

为了实现墨累—达令河流域水、土地和其他环境资源的可持续利用，墨累—达令河流域委员会采用了如下策略和方针：

（1）流域综合管理政策。这一政策的目标：一是使河水保持清洁健康；二是维持健康的生态系统和流域；三是创立革新的、具有竞争性的和生态可持续性工业；四是构建健康和谐的社区。

（2）全国河流污染物计划。这是由澳大利亚水土委员会和墨累—达令河流域委员会联合资助的一个重要研究和发展计划。其目的是，让公众更好地了解河流污染，从而治理河流污染，更好地控制和消除河流污染物带来的危险。

（3）环境流量管理。自从20世纪早期墨累河用水供给增长以来，转向消费性使用的水量在稳步上升。1994年墨累—达令河流域实行了用水审计制度，对不断增长的用水进行流量管理和调节。

1998年，墨累—达令河流域委员会下设立了一个企划部，以审视环境流量和水质问题。其具体任务包括：审查对环境流量的获得权；通过采用新的河流管理程序来掌握环境流量的变化；参与到社区和工业中，并对推行流量管理计划的权限进行规定；建立适应的管理框架；开展相应的研究和调查工作，以更新河流系统的知识，并对环境流量规定作出回应。

（4）流域盐渍化管理战略。流域盐渍化管理策略通过社区和政府共同工作来控制墨累河流域的盐渍化，从而保护流域内的重要自然资源价值。

（5）地标项目。地标是墨累—达令河流域委员会的一个研究计划，主要侧重于墨累—达令河流域农业旱地区域内土地可持续利用情况的研究。这一计划的目的在于确认、评估当前的土地利用状况和被推荐的相对于可持续标准的农业旱地（用于耕种和放牧）管理实践，并对其绘图。

（三）墨累—达令河流域土地退化问题综合治理的成果

墨累—达令河流域委员会通过实施流域综合管理政策、河流污染物计划，推行环境流量管理制度、流域盐渍化管理战略，开展地标项目研究，使墨累—达令河流域的土地退化问题的治理取得了重大成果：

第一，通过合资建立截留盐装置，降低了河流的盐度，并用截盐得来的受益弥补土地、水和管理规划造成的影响；

第二，通过墨累—达令河流域在水流转移上的调节，使得从流域各河流的取水量保持稳定；

第三，为维持高价值的环境生态系统而对水进行分配，并为达到合理的水流量而商议河流的管理；

第四，增长有关防止资源状况衰退和管理资源实践的知识；

第五，提高了对流域社区地理和内部地形的了解；

第六，通过推行优良的管理模式，改善了自然资源管理政策，丰富了社会科学、制度学和生物物理学方面的知识。

二、印度

（一）印度环境法的渊源

印度宪法体系中有关环境保护事宜的权力分配情况是：一些权力专属于联盟；一些权力是联盟和州共同拥有；一些权力仅属于州。土地利用管理属于州的权限范围。每个州在自己的管辖范围内执行一个《城乡规划法》来对土地利用进行分配。

（二）荒地综合开发计划

荒地开发主要通过当地公众参与荒地开发计划来实施。荒地综合开发计划采用整体综合的方法来修复荒地。荒地综合开发计划主要包括以下内容：土壤保持措施；通过种植多功能的植被来有效增加生物数量；奖励自然性的重建；促进农林间作和园艺的发展；能力建设和科技的宣传；促进社区公众参与。

（三）成果和经验

荒地综合开发计划在5年的时间内，用当地的树和草地造就了847公顷的实际的再生林，修复了近4 000公顷的农业用地。土壤腐蚀得到控制，退化的公共牧场得以复原，为社区带来了更大的产量和经济效益。

荒地综合开发计划项目的一条重要经验是，在工程计划阶段，用户组织直接参与显得尤其重要。培训与能力建设是工程成功的一个关键组成部分，因为他们为相邻的社区创造了条件。

三、美国

（一）美国环境法律的渊源

美国是一个联邦立宪的法律体系，三级政府在环境问题上是权力分享关系。联邦政府根据宪法协调环境问题，州政府对其领土内的自然资源上有普遍的管辖权并且协调负责执行联邦环境法律。地方政府有权制定土地分区和土地使用规章，因此与土地分配的联系最密切。

在整个20世纪70年代至90年代，美国议会颁布了一系列有关综合环境保护方面的法律。另外，为了保护环境，负责实现和实施联邦环境法律的联邦政府部门——美国环境保护局已经颁布超过1万页的规章。

美国环境法律由5个主要领域构成：

（1）空气质量管理；

（2）水质和污染管理；

（3）有毒物质控制；

（4）废物管理和危险废物排放；

（5）能源，公用设施和自然资源。

另外，国家环境政策法（NEPA）要求所有联邦政府机构通过环境影响评价来把环境价值并入他们的决策程序。

（二）土壤保护署及其活动成果的经验

20世纪30年代，在美国本土内有一个被称为大平原（Great Plains）的地区遭受了十年的土地退化。这次灾害以土壤腐蚀、沙尘暴和农业产量下降为特点，导致了20世纪30年代和40年代的经济下降和广泛的乡村贫困。1935年，为了削弱尘暴的蹂躏，美国农业部建立了土壤保护署（SCS）。

土壤保护署（1994年更名为自然资源保护署）活动的最重要内容之一是直接与地方政府机构、农场主和牧场主合作。这种关系有两个有利的结果：一是它让全部人员包括工程师、农学家和牧场管理专家在共同的问题上协同工作。二是土壤保护署采用“从上至下”和“从下至上”两个方面为技术转让提供方法，这种方法尤其适合平原。

土壤保护署在大平原工作时，总是强调将最易受侵蚀的土地退还为草地。因此他们致力于引进草皮并且为牧场设计种植方法。20世纪30年代后期，土壤保护署对土地进行了分类：第一级是很少限制使用的土地；第二级需要适度的保护的土地；第三级要求特别保护的土地；第四级受到非常严格的限制的土地；第五级和第六级是不适合普通耕种的土地。