生态系统管理

水资源是一种动态的、多功能的自然资源，同时又是生态与环境的重要组成部分。饮用水源是以流域和水文地质单元构成的一个完整的系统，地表水地下水相互依存，地表水、地下水相互转化，上下游、左右岸、干支流及其开发利用和治理互为影响，应当以水源地为一个整体、为单元，全面规划，统筹兼顾，达到上下游、区域、流域甚至跨流域共享，逐步实现饮用水源、水质和水生态系统的良性循环。1989年《管理规定》规定：“禁止一切破坏水环境生态平衡的活动以及破坏水源林、护岸林、与水源保护相关植被的活动。”我国2002年《水法》规定：“国家保护水资源，采取有效措施，保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失和水体污染，改善生态环境。”2008年《水污染防治法》规定：“县级以上地方人民政府应当根据保护饮用水水源的实际需要，在准保护区内采取工程措施或者建造湿地、水源涵养林等生态保护措施。”2010年《水土保持法》规定：“在饮用水水源保护区，地方各级人民政府及其有关部门应当组织单位和个人，采取预防保护、自然修复和综合治理措施，配套建设植物过滤带，积极推广沼气，开展清洁小流域建设，严格控制化肥和农药的使用，减少水土流失引起的面源污染，保护饮用水水源。”这些法律法规不仅规定了“保护水资源”，也规定了“保护植被、植树种草”等生态保护措施，这些规定是根据生态系统的整体性原则，考虑到一种生态要素与另一种因素之间的相互作用与相互依赖，目的是保护“生态平衡”、“改善生态环境”，是从生态系统的尺度采取的措施。

生态系统管理是一种考虑整个生态系统、包括人类在内的综合管理方式，目的是维持一个健康的、具有生产力和弹性的生态系统，以提供人类所需要的服务。生态系统管理强调对生态系统结构、功能和主要生态过程的保护，具有地点决定性。饮用水水源地管理的突出特点是地表水与地下水的集成管理模式，是一种综合利用集水区自然资源（水、土壤、植被、野生生物）的原理和方法，客观上需要采取行动在整个流域生态系统的基础上统一管理和保护饮用水源。这是一种陆地、水域与生命资源的综合管理战略，目的是维持水的可饮用性，保护各种原生生态系统的完整性，维持正常的进化和生态过程。《21世纪议程》全面阐述了应对饮用水源进行按流域综合开发管理，主要内容包括评价和预测饮用水源的质和量，确保饮用水源的供应和卫生，保护饮用水源、水质和生态系统，应实行按流域对饮用水源进行统一规划、监督和管理的政策方法。我国《水法》第12条规定了“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，流域管理优先，但《水污染防治法》第56条第3款规定的“跨省、自治区、直辖市的饮用水水源保护区由有关省、自治区、直辖市人民政府协商有关流域管理机构划定”还是行政区域管理优先的管理体制，应当对此进行修改，和《水法》保持一致。英国成立了流域管理局，并在各个流域区设立河流管理处，负责水污染监测、水资源管理等事务。法国饮用水源管理体制的主要特点也是按流域进行管理。日本法律也是实行这种管理体制。生态系统管理是一种维持或恢复自然生态系统、系统功能和价值的方法，“通过一种充分综合社会和经济目标的自然资源管理方法，达到恢复和维持生态系统健康、生产力和生物多样性以及生命整体质量。”^[18]对饮用水水源保护区实行生态系统管理是由保护区制度的目标“保障饮用水安全”决定的，这个方法综合考虑了生态、经济和社会因素，是根据生态系统边界确定的空间尺度进行管理而不是根据行政区划进行管理。