甘肃省综合生态系统管理实践

第一节　甘肃省综合生态系统管理实践

一、甘肃省治理水土流失的探索与立法建议

甘肃省地处青藏高原、蒙新高原和黄土高原交汇处，分属长江、黄河、内陆河三大流域，总土地面积为42.5万平方公里，全省土壤侵蚀面积38万多平方公里，占总土地面积的85%。甘肃省境内黄河流域有水土流失面积11万平方公里，占29%，长江流域有水土流失面积2万多平方公里，占5%，内陆河流域有土壤侵蚀面积25万多平方公里，占66%。

黄河流域年输沙量5亿多吨，占全河输沙总量16亿吨的31%。长江流域年输沙量近5 000万吨，占长江宜昌站以上输沙量5亿吨的10%。

（一）甘肃省水土流失基本情况及其危害后果

1.流失土壤，削减地力，蚕食农田

据统计，全省每年输入江河泥沙5.9亿吨。在黄土高原地区，每年流失的5亿吨土壤中，有机质403万吨，氮25万吨，磷65万吨，钾1 058万吨，相当于流失硝酸铵72万吨，过磷酸钙385万吨，氯酸钾1 764万吨。

2.加剧了干旱程度和范围

严重的水土流失灾害，使全省干旱程度加剧，沙化、荒漠化面积扩大。据陇中18个干旱县44年的资料分析，旱年和大旱年份占到38%，许多村庄人畜饮水相继发生困难。

3.威胁水利水电工程的正常运用

水土流失使江河泥沙量增加，淤塞河道，抬高河床，淤积水库等水利工程。据统计，全省水利工程水库淤积总量达4.6亿立方米，占总库容的21.4%，刘家峡、八盘峡、盐锅峡库区淤积已分别占总库容的25%、32%和84%，盐锅峡水电站变成径流式电站。

4.加重了内陆河流域的沙化程度

干旱灾害使甘肃省内陆河流域植被退化，防风固沙能力削减，土地沙化、荒漠化面积扩大，流沙淹埋村庄和农田，河西风沙区有21万多公顷农田遭受不同程度的风沙危害，占该区耕地面积的26%。兰新铁路经常因为春季沙尘暴而被迫中断运输。

5.威胁人民群众的生命和财产安全

长江上游的陇南山区泥石流淹没农田，冲坏道路，堵塞河道，损失严重。据陇南市近四十年来的资料统计，因滑坡、泥石流灾害致使450人死亡，直接财产损失达2.8亿元。天水至宝鸡段渭河北岸卧龙寺发生滑坡后，将铁路向前推移了100多米。

6.开发建设项目加剧了人为水土流失

开发建设单位在施工过程中任意破坏地貌、植被，将废弃的土、砂、石料等随意堆放或向江河、沟道倾倒，加剧了水土流失。据调查，甘肃省“十五”期间市级以上审核立项的大中型开发建设项目2 342项，共扰动地貌、植被3761平方公里，产生弃渣近7亿立方米。

（二）甘肃省综合治理水土流失的实践

《水土保持法》实施以来，甘肃省紧密结合实际，依法治理水土流失，以小流域综合治理为主线，以大示范区建设为突破口，以梯田建设和沟道工程为重点，以减轻水土流失危害、改善生态环境、加快区域经济发展为目标，积极转变观念，不断调整思路，加强监督管理，水土流失防治工作取得显著成效。

1.梯田建设稳步推进

多年来，甘肃省始终把以梯田建设为主的水土保持生态建设作为改善农业生产基础条件的一项根本措施来抓，提出了到2010年，全省旱作农业区67个县基本实现梯田化的奋斗目标。“十五”期间，全省梯田建设速度每年达到120万亩，截至2005年，全省累计建设梯田186万多公顷。

2.国家重点项目进展顺利

甘肃省把实施好国家水土保持重点项目作为调整农村产业结构、改善农村生活条件、实现农村经济可持续发展的基础工程来抓，抓出了成效。

（1）长治工程。1989年甘肃省长治工程立项实施，17年间，在长江流域的557条流域开展了七期工程建设，总投工2.3亿工日，国家总投资2.6亿元，共完成治理水土流失面积近1.2万平方公里。

（2）世行贷款项目。甘肃省从1986年开始利用世行贷款700万美元实施了安定区关川河流域水土流失治理项目。1994年以来，又实施了黄土高原水土保持世行贷款一、二期项目，截至2005年，共治理水土流失面积2 776平方公里，项目总投资11亿元。

（3）治沟骨干工程。从1986年起，甘肃省实施了黄河上中游水土保持治沟骨干工程重点建设项目，截至2005年底，全省共建成治沟骨干工程198座。可控制水土流失面积1 701平方公里，总库容1亿多立方米，可淤成坝地8 054公顷，拦泥蓄水效益和生态经济效益显著。

（4）藉河示范区工程。藉河示范区是1998年由黄河水利委员会批复立项的一项大型水保生态示范工程，示范区总面积919平方公里，截至2005年累计完成水土流失治理面积520平方公里。

（5）中央财政预算内专项资金水土保持项目。本项目1998年立项实施，截至2005年，全省开展了该项目建设的县有181个（次），其中黄河流域有131个（次），累计完成治理面积2 970平方公里。

（6）西果园示范区项目。兰州市西果园项目是甘肃省典型的城郊型示范工程，通过三年治理，项目区内累计治理面积达到3 886平方公里，治理程度达到77%，比项目实施前增加了44%，年均减少径流量13万立方米，年均拦泥量3万吨。

截至2005年底，全省累计治理水土流失面积7.75万平方公里，兴修梯田252万公顷，营造水土保持林311万公顷，种草115万公顷，修建水保拦蓄工程22万多座(处)，以梯田为主的旱作基本农田，每年可增产粮食11亿公斤，各类水土保持措施每年拦蓄径流21亿立方米，减少土壤侵蚀量2亿多吨。

以上综合治理水土流失的成就，初步改善了区域生态环境和农业生产条件，为治理江河、促进全省经济社会的可持续发展起到了十分重要的作用。

（三）《水土保持法》的缺陷及其修改建议

1.缺陷

（1）执法主体的规定不符合地方机构设置实际。《水土保持法》规定县级以上人民政府水行政主管部门是水土保持法执法主体，近几年来，各地成立的具有独立法人资格的水土保持机构是否有行政执法权，在《水土保持法》中尚未明确规定。目前，甘肃省14个市（州）、86个县（区）中已有10个市（州）、70个县（区）设立了具有独立法人资格的水土保持机构。根据《行政处罚法》的规定，这些机构可以依法行使行政执法职权，但在《水土保持法》中未予确认。

（2）行政许可的设置种类、事项不全。《水土保持法》设置了水土保持方案审批和水土保持设施验收两种行政许可，仅将许可事项确定三个方面：一是修建铁路、公路和水工程；二是开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业；三是开办乡镇集体矿山企业和个体申请采矿。而对军工、房地产、城建、物探、石油、通讯等行业对水土资源的占用和损毁缺乏行政许可规定，致使这些项目在生产建设过程中造成了不同程度的水土流失。

（3）行政处罚的种类少、幅度小。《水土保持法》对造成水土流失行为的处罚种类较少，致使许多造成水土流失的行为没有制裁的法律依据。

如对造成严重水土流失的行为最高罚款额仅为1万元，而且还需报请同级人民政府批准。此规定对行政处罚的实施主体设置了前置条件，增加了执法环节，弱化了执法力度，不足以制裁和震慑违法行为。

（4）投入机制缺乏明确的法律规定。甘肃省现有水土流失面积38万平方公里，中华人民共和国成立以来，累计治理水土流失面积7.75万平方公里，仅占水土流失总面积的20%。目前，由于农民劳务输出等原因，群众投劳困难，加之地方经济欠发达，水土流失治理资金紧缺，治理难度较大。而《水土保持法》中对财政投入机制没有明确的法律规定，长期以来，水土流失治理资金投入不稳定，影响了水土流失防治进度，制约了生态环境改善和农业生产的发展。

（5）水土保持生态补偿机制不健全。《水土保持法》中没有明确的水土保持生态补偿规定，《水土保持法实施条例》中虽有补偿规定但不够明确，长期以来任意破坏水土资源的行为十分突出，一方治理，多方破坏的现象比较普遍。

2.修改建议

（1）完善水土保持行政许可种类、事项。水土保持行政许可应包括水土保持方案审批、水土保持设施验收、水土保持规划审查、水土保持规费收缴、水土保持方案编制、资质审批等种类。水土保持行政许可事项应涵盖所有因开发建设造成水土流失的项目。

建议将水土保持方案审批和开发建设项目水土保持设施验收作为独立的行政许可。同时规定未取得水土保持许可手续，建设项目主管部门不得办理相关手续。

（2）建立水土保持资源补偿机制。《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》对开发建设项目水土流失补偿作出了相关规定，15年来各地的执法实践表明，建立开发建设水土流失补偿机制是控制人为水土流失的一种行之有效的办法，并被社会所普遍接受。这些经过地方实践证明是有效的成熟的经验，有必要上升为法律规范，以便更好更有力地支持水土保持实践。建议将水土流失补偿延伸到所有开发建设造成水土流失的项目。增加对“资源开发项目和已经发挥效益的大中型水利、水电工程，每年从销售收入中提取部分资金，用于本项目区因资源开发和生产建设占用或损毁水土保持设施的补偿或库区及其上游的水土流失防治”的法律条款。

（3）补充完善水土保持行政处罚种类，提高处罚额度。增加对开发建设项目不编报水土保持方案，不开展水土保持监理、监测，不进行水土流失治理，不按规定交纳规费，不进行水土保持设施验收和任意破坏水土资源等行为的法律责任条款。

（4）建立稳定的水土流失防治资金投入体制。建议增加“水土保持规划应纳入国民经济及社会发展规划，并根据各地水土流失状况逐年落实资金，全面开展水土流失防治工作”规定。

为拓展投资渠道，保护投资者的合法权益，补充对社会各界投资治理水土流失的权益保护规定。

二、甘肃省石羊河流域综合生态系统管理的探索与实践

（一）石羊河流域自然概况

石羊河流域是甘肃省河西内陆河流域三大水系之一，位于河西走廊东部，北纬37°8′至39°28′之间，东南与白银、兰州两市相连，西南紧靠青海省，西北与张掖市毗邻，东北与内蒙古自治区接壤，被腾格里沙漠和巴丹吉林沙漠包围。流域水系发源于祁连山东部冷龙岭北坡，自东向西由大靖河、古浪河、黄羊河、杂木河、金塔河、西营河、东大河、西大河八条上游支流及其汇集而成的下游石羊大河干流组成。流域南高北低，垂直地带鲜明，南部为祁连山冷凉牧区，中部为灌溉农业人工绿洲地带，北部为天然绿洲和荒漠地带。行政区划上，流域涉及共4市9县（区），分别为武威市的凉州区、民勤县、古浪县、天祝县，金昌市的金川区、永昌县，张掖市的山丹县、肃南县，以及白银市的景泰县。总面积4.16万平方公里，占甘肃省内陆河流域总面积的15.4%，人口密度54人/平方公里，为整个河西地区的3.4倍。是河西内陆河流域人口最多、水资源开发利用程度最高、用水矛盾最突出、生态环境问题最严重、水资源对经济社会发展制约性最强的地区。

该流域多年平均降水量为222毫米，走廊区仅150毫米。多年平均自产水资源量为15.6亿立方米，与地表水不重复的净地下水资源量为0.99亿立方米，全流域自产水资源总量为16.6亿立方米，加上景电二期延伸向民勤可调入水量6 100万立方米和“引硫济金”调水4 000万立方米，流域内现状可利用水资源量为17.6亿立方米，按现有人口和耕地计，人均775立方米，耕地亩均280立方米，低于全省人均1 150立方米和耕地亩均378立方米的水平，属典型的资源型缺水地区。

（二）石羊河流域存在的问题

随着流域内人口的增长和经济社会的发展，生产用水严重挤占生态用水，致使流域生态环境日趋恶化，成为西北内陆干旱区生态退化最为典型的区域。昔日民勤绿洲北端水草丰美、湖泊荡漾的青土湖，20世纪50年代已干涸见底。石羊河流域下游地区已成为我国四大沙尘暴的发源地之一，民勤北部湖区“罗布泊”景象已经显现，民勤湖区地下水因矿化度剧增，不仅人畜不能饮用，而且也不适用于农田灌溉。当地部分群众因无法生存而背井离乡，沦为“生态难民”。

造成石羊河流域生态环境恶化的原因是多方面的，既受自然条件的制约，也有人为活动的影响。归结起来：一是流域水资源承载能力相对较弱，难以承受不断扩大的经济发展规模。近20年来，全流域人口增长33%，农田灌溉面积增加30%，粮食增产45%，GDP增长约6倍，而水资源却由于上游祁连山区水资源涵养林面积的减少和祁连山雪线的上升，已经从1950年的17.8亿立方米减少到目前的15．6亿立方米，减少近13%。二是水资源管理体制不顺，不能统筹考虑区域用水需求。三是水资源配置不尽合理，生产用水特别是农业用水偏大。2005年农业用水占总用水量的86%，而生态用水则基本没有保障。单方水GDP产出仅为6.8元，约为全国平均水平28.9元的23.5%。四是水资源利用方式粗放，水资源利用效益不高。五是水资源保护力度不够，水污染日趋严重，可利用水资源量逐年减少。

（三）石羊河流域综合治理措施

石羊河是河西走廊三大内陆河之一，由此形成的绿洲，是防止北部巴丹吉林和腾格里两大沙漠汇合、拱卫河西走廊东部的重要生态区。所以，石羊河流域的问题，不只是一个地区的问题，而是关系国家生态安全的全局性问题。实施石羊河流域综合治理，必须采取行政、法律、经济、技术、工程等综合措施，进一步加强和完善法律、政策和机构能力建设，方能达到治本治标的目的。

1.法规能力建设

为了加强流域水资源的统一管理，促进水资源的合理利用和有效保护，建立流域管理与区域管理相协调的机制，保障流域经济社会的可持续发展，2007年7月27日，甘肃省十届人大常委会第三十次会议通过了《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》（以下简称《条例》）。这是甘肃省首次为一条河流的水资源管理单独立法，标志着该流域管理工作从此迈上了依法管理的新阶段，必将推动流域治理工作的健康发展，促进流域水资源的统一调配和合理利用，有效遏制民勤绿洲生态的持续恶化。

《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》综合生态系统管理的能力主要体现在四个方面：

一是进一步理顺了流域水资源管理体制。《条例》第三条第二款规定：“流域水资源管理实行流域管理和行政区域管理相结合，行政区域管理服从流域管理的管理体制。”《中华人民共和国水法》规定了水资源管理实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制，《条例》在《中华人民共和国水法》这一规定的基础上，做了进一步充实和完善，将“行政区域管理服从流域管理”的内容纳入了管理体制之中，这是在水资源管理体制上的重大进步。

二是体现了水资源的统一管理。《条例》明确了甘肃省石羊河流域管理委员会和甘肃省水利厅石羊河流域管理局的职责，规定“省人民政府设立的石羊河流域管理委员会统一管理流域内的水资源工作”，“甘肃省水利厅石羊河流域管理局是管理委员会的办事机构，负责流域水资源统一管理的具体工作”，并规定“流域内各级人民政府和流域管理机构应当依照各自职责，互相配合，共同做好流域水资源的管理和综合治理工作”。这些规定都将为流域水资源的统一管理提供坚实的法制保障。

三是突出体现了流域水资源的保护和节约。水资源的保护和节约是《条例》规范的重要内容。对于水资源的保护，《条例》规定：“流域内各级人民政府应当严格执行《甘肃省祁连山国家级自然保护区管理条例》，加大退耕还林还草、围栏封育、封山育林的力度，提高林草覆盖率，减轻水土流失，增强山区水源涵养能力。流域水源涵养林区域内禁止乱砍、滥伐林木，严格限制探矿采矿、采药和放牧。”围绕水资源的节约，《条例》从工业、农业、居民生活等方面对节水做了规范。工业节水方面，《条例》规定：“流域内禁止建设高耗水、高污染工业项目，已建的应当限期进行改造，采用新技术、新工艺，实施废水净化处理，建立循环用水系统，提高水的重复利用率。对排放废水不达标的企业，由所在地县级人民政府责令其停产、转产或者关闭。”农业节水方面，《条例》规定：“流域内各级人民政府应当鼓励和引导农民转变生产方式，采取调整种植结构，推广种植低耗水农作物，合理控制养殖规模，推行舍饲圈养，因地制宜修整渠道、平田整地、实行小畦灌溉，推广高新节水技术等措施发展高效节水型农业，提高农业用水效率。”居民生活节水方面，《条例》规定：“流域内城镇居民生活用水应当安装符合标准的节水器具，实行一户一表，分户计量收费，禁止实行包费制。”

四是强化了流域地下水取水许可管理。针对流域内地下水超采严重的情况，《条例》从两个方面做了重点规范。第一，强化审批管理。《条例》规定：“流域内地下水取水许可，经取水口所在地县（区）、市水行政主管部门逐级审核后，报流域管理机构审批。”第二，严格控制开采地下水。一是规定了必须制定流域地下水开采总量控制方案。二是要划定地下水禁止开采区和限制开采区，在禁止开采区内除保留人畜饮水和生态用水机井外，其他机井应当有计划地关闭；在限制开采区内禁止新打机井，严格控制旧井更新，逐步压减开采量。确需更新的，应当报流域管理机构批准。并规定了在整个石羊河流域，旧井更新后，原井“凿井取水的施工单位应当在每次作业前到所在地县（区）水行政主管部门办理相关手续，经流域管理机构登记后方可作业”。

2.政策能力建设

调整优化产业结构特别是农业产业结构。流域水资源矛盾突出，除了水资源严重短缺这一客观原因外，一个更重要的原因是经济结构不合理，生产方式粗放造成水资源的大量浪费。石羊河流域用水80%以上为农业用水，要实现节水目标，除了实施节水项目，进行工程节水外，更关键的是要通过调整结构，建立与水资源相适应的经济发展模式，从农业节水上下工夫，发展高效节水农业，搞设施农业。

严格推进关井压田，关掉一部分机井，限制开采量，遏制地下水继续下降的趋势。农作物灌溉面积过大、灌溉方式粗放，是用水量居高不下的主要原因。要真正实现节水目标，需要多管齐下，严格执行禁开荒、禁放牧、禁打井“三禁”政策，采取关井、压田的办法，减少地下水开采量，压缩农作物灌溉面积，逐步实现地下水资源采补平衡。

大力发展草畜产业，退牧还林、退耕还草，恢复植被，阻挡沙漠向前推移。中上游地区不断毁林毁草、开荒种地，严重毁坏林草植被，造成水土流失，水源涵养功能急剧下降，是石羊河流域生态环境恶化的一个重要原因之一。据测算，在河西走廊，种草要比种粮食节水一半左右。实行退耕还林还草，不仅能节约灌溉用水，还可以起到防风固沙的作用，而且通过种草发展畜牧业，从长远看效益要比种粮食高得多。因此，除了北部沙漠边缘区和南部水源涵养区的一些耕地，必须撂荒进行自然修复外，要在其他压缩下来的耕地上大面积种草，加快发展以舍饲养殖为主的草畜产业，在实现节水、弥补农民减地损失的同时，提高植被覆盖率，增强生态自我修复的能力。

积极实施劳务输转和生态移民。加大农村劳动力的转移力度，减轻人口对水土资源的压力，是石羊河流域综合治理中一项长期的带有根本性的措施。积极鼓励农民群众走出土地、走出农业、走出农村、走出石羊河，向企业转移、向城镇转移、向区外转移、向城镇和发达地区流动，实现异地致富和多渠道就业，走先劳务后移民的路子。要有计划有重点地对水源涵养区和沙漠边缘区的农民实施生态移民工程，从总体上减轻人口对水资源、土地资源和生态环境的压力，实现“转移农民，减少农民，富裕农民，确保绿洲”的目标。

深化水权制度改革。石羊河流域水资源所存在的问题和矛盾，在石羊河流域具有典型性和代表性，单纯靠工程措施已难以解决，必须探索和创新水资源管理的新体制和新机制。要以水资源科学管理和优化配置为内容，从明晰水权入手，着重改革传统的水资源管理方式，建立总量控制、定额管理、有偿使用、水权交易、用水户参与等一系列管理制度。引进装配智能取水系统，建立“总量核定、分户分配、同增同减、凭卡取水、卡票交易”的取水许可运营机制。推广用水者协会参与式管理的成功经验和做法，组建农民用水者协会，让用水者参与水权、水价、水量的管理和监督。引入市场机制，全面推行水票制度，鼓励用水户在一定条件下进行水量交易，实现水权流转。按照“超用加价、节约有奖、转让有偿”的原则，深化水价改革，建立以经济手段为主的节水机制，实现水资源的科学管理、合理配置、有效保护和高效利用，以尽可能少的水资源消耗获取最大的经济效益、社会效益和生态效益。

针对石羊河流域水资源短缺、生态环境恶化的问题，石羊河流域市、县人民政府从全局出发，采取了一系列行之有效的加快石羊河流域综合治理的政策措施。一是为合理利用石羊河流域水资源，缓解用水矛盾，遏制区域内生态环境恶化趋势，凉州区人民政府根据节水型社会建设的总体要求，以“明晰水权，优化配置，总量控制，定额管理，以水定地，公众参与，配水到户，水量交易，水票流转”为基本思路，编制了《凉州区水资源利用规划》、《凉州区节约用水管理办法》等规划及管理办法。二是建立完善用水者协会，推行民主管理。先后在17个乡镇和17个行政村建立了农民用水户协会，实行水权公平、公正、公开交易。三是大力推行中水回用、节约用水技术，在保障生产生活用水的前提下，扩大工业和生态用水，降低农业灌溉用水，加快水权制度改革步伐，促进水资源的合理利用和优化配置。

3.机构能力建设

石羊河流域的管理，在2001年前以行政区域管理为主。2001年8月，为了解决石羊河流域地下水严重超采的问题，经甘肃省人民政府批准，成立了石羊河流域管理局，将该流域地下水取水许可审批权全部上收至石羊河流域管理局。凡属旧井改造（指在原井位上清洗井壁、更换设备）和报废机井重新改造启用的，以及变更取水井位的，由市、县水行政主管部门逐级审核后，报石羊河流域管理局审批。石羊河流域管理局下设办公室、水资源管理处、规划计划处、建设管理处和水政监察支队。它的主要职责是：负责统一管理和调配流域水资源（包括地表水和地下水），监督实施流域水中长期供求规划和水量分配方案；负责流域内属省级管理权限内的取水许可工作，组织开展流域内属省级审批的新、改、扩建取水许可项目水资源论证，统一审批流域地下水取水许可；编制流域内上报国家和省上的水利建设投资计划，下达国家和省上安排的水利建设投资计划，组织开展流域内控制性水利项目和跨市重要水利项目的前期工作，负责组织流域内重要水利工程的建设、运行、调度和管理。2005年10月，成立了石羊河流域管理委员会，统一管理流域内的水资源工作。其主要职责是：（1）审核流域综合规划和专业规划；（2）指导和监督流域水资源的保护、开发、节约和利用工作；（3）协调跨流域调水有关事宜；（4）审批流域年度水量调度方案；（5）决定流域综合治理的相关政策和其他重大事项。作为石羊河流域管理局既是甘肃省水利厅的派出机构，又是管理委员会的办事机构，负责流域水资源统一管理的具体工作。

总之，石羊河流域的治理，必须综合采用法律措施、经济措施、工程措施、行政措施和科技措施，形成强有力的推动力。要随着实践的发展和认识的深化，进一步完善治理方案，使各项措施相互配套，互相补充，以求标本兼治，实现石羊河流域的可持续发展和人与自然的和谐相处。

三、综合生态系统管理理念在甘肃农业生态环境立法中的应用

甘肃省是一个农业大省，农业的持续、健康发展是全省社会安定、经济强盛的重要条件，而农业生态环境是农业发展的基础，直接关系到人民群众的生活品质、农业发展后劲和整个国民经济的可持续发展。近几年，随着人口数量的增加和工农业的迅速发展，全省农业生态环境面临的形势越来越严峻。大量工业“三废”未经处理或经简单处理进入农业环境，对农业水体、农田土壤和农作物造成严重污染；农药、化肥、农膜等农用化学物质的大量使用，造成了一定程度的农业面源污染；大量畜禽粪便和养殖废水未经有效处理和利用，严重污染农村水体和空气；农副产品初加工产生的污水、废渣对当地农业生态环境构成较大的压力；农村能源紧缺，用能结构不合理，增加了生态治理和自然生态恢复的难度。

（一）工业“三废”对农业生态环境的污染仍很严重

2005年，甘肃省工业废气排放总量为4 250.20亿标立方米；全省废水排放总量为43 728万吨，其中工业废水排放量为16 798万吨；工业固体废弃物产生量2 248.99万吨。大量工业“三废”未经处理或经简单处理进入农业环境，对农业水体、农田土壤和农作物造成严重污染。全省监测的30条河流（段）中，有12条属五类和劣五类水质，已不符合农灌要求。黄河及其支流渭河、泾河等水质及地下水均遭受到不同程度的污染。河西内陆河流域地表水和地下水污染也很严重，直接影响农业灌溉、渔业养殖和农村的饮用水源。陇南市属长江流域上游，境内水资源相对丰富。但自20世纪80年代以来，随着上百家铅锌矿业的快速兴起，成县的东河、徽县的柳林河、西和县的六巷河等流域受到严重污染，各种重金属超标严重。临夏、甘南及天水的张家川等地的制革、洗毛等企业排放的废水对当地河流也造成严重危害。造纸企业在全省尽管数量较少，但由于甘肃省水资源缺乏，省内水系各支流年径流量很小，难以有效稀释和自净造纸厂排放的大量污水，造成一个纸厂污染一条河流的局面。这种情况突出表现在造纸厂分布较多的兰州、定西、平凉、武威、金昌等地。近年来，因工业“三废”引起的农业环境污染事故频繁发生。白银公司、金川公司周围的农田污染令人触目惊心。几年前发生的民勤县红崖山水库特大渔业污染事故，造成的直接经济损失达400余万元。不久前甘肃省徽县水阳乡发生的部分群众血铅超标问题，就是因为农业生态环境长期遭受污染，积累到一定程度后的一次集体爆发。类似的潜在隐患和威胁在甘肃省许多地方都普遍存在。

（二）农业面源污染日趋严重

农药、化肥、农膜等农用化学物质的大量使用，对促进农业增产、农民增收和解决甘肃省粮食自给作出了突出贡献。但与此同时，也造成了极其严重的农业面源污染。最突出的是农药使用。20世纪70年代以有机氯为主的高毒高残留农药的使用，给农业生态环境造成了严重污染。到80年代尽管已完全停止使用有机氯农药，但至今一些地区的土壤中仍能检测出“六六六”、DDT。目前有机磷农药使用仍有相当比例，中高毒农药的使用屡禁不止，在个别蔬菜、药材上仍有使用。2005年全省农药施用总量22 787.67吨，其中高毒农药使用量约100吨，不同程度遭受农药污染的农田面积超过100万亩。其次是全省化肥施用量呈逐年上升趋势。较普遍的是蔬菜、瓜果等农作物化肥用量很高，导致个别蔬菜中硝酸盐和亚硝酸盐严重超标。2005年全省农用化肥施用实物量262.92万吨，其中氮肥用量接近一半。而氮肥的利用率仅有30%左右，大部分流失造成地表水富营养化和地下水硝酸盐污染。三是地膜覆盖正由“白色革命”演变为“白色污染”。2005年全省农膜使用量达78 173.57吨，农膜覆盖面积超过1 000万亩。四是农民居住环境和生产环境污染加剧。目前全省共有规模养殖小区1 372个，以干法处理畜禽粪便的各类养殖小区不到总数的30%，大量畜禽粪便未经有效处理和利用，导致成为疾病增多和传染性疾病流行的重要根源之一。近年来随着河西制种业的迅猛发展，瓜果、蔬菜制种的残余物（如烂西红柿、烂瓜瓤等）产生量十分巨大，但绝大部分都未作为一种有利资源加以利用，而是作为一种有害“废弃物”抛之于田埂路旁，甚至随意倾倒于灌渠之中，成为恶臭、蚊蝇、病菌滋生的温床，严重威胁河西地区制种业的持续健康发展。五是农副产品初加工业的兴起，带来的一系列农业生态环境问题。随着甘肃省农业结构调整步伐的加快，区域优势农产品产业开发布局已初步形成，但其农副产品初加工也带来了农业生态环境的污染问题。如在甘肃省定西市由于大力发展马铃薯产业，用其作为初级产品生产粉条、加工淀粉的各类加工厂有2 000多家，这些厂家许多为小作坊形式，大部分没有污染处理设施，产生的污水、废渣对当地农业生态环境构成巨大的压力。

（三）农产品质量安全和人民群众的身体健康及生命安全受到严重威胁

工业“三废”和农用化学物质以及其他各种废弃物中的有毒有害物质的最终归宿是进入农业环境，对农业水体、农田大气、农田土壤和农作物造成污染，并通过污染农产品严重威胁人民群众的身体健康和生命安全。据有关监测资料显示，甘肃省遭受各类污染的农田面积已超过1 300万亩，全省常年约有8%的粮食作物、25%的蔬菜均不同程度的遭受重金属、硝酸盐等的污染，每年因此造成经济损失2 600多万元。并已逐渐成为近年来癌症多发的潜在根源之一。农业生态环境污染引起的农产品污染和农产品质量下降，不仅严重危害了人民群众的健康，同时也大大降低和削弱了甘肃省农产品在国内外市场的竞争力，致使甘肃省许多名优农产品失去往日辉煌，影响农业效益的提高和农民收入的增加，阻碍了农业的可持续发展。

面对甘肃省农业生态环境存在的诸多问题，现有的《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国环境保护法》、《甘肃省环境保护条例》等相关法律、法规对保护农业生态环境作出了一些原则性规定，对农业生态环境保护工作规定不系统、不具体、针对性不强，管理责任不够明确，执法依据不充分，在实际工作中难以有效实施，远不能满足甘肃省农业生态环境保护的现实需要。为了有效保护和改善甘肃省农业生态环境，彻底解决当前经济社会发展中存在的工业污染、农业受损、农民受害的问题，实现农业和农村经济可持续发展及构建农村和谐社会的目标，迫切需要从法律法规的角度加大对农业资源环境的保护力度，从法律法规上确立支持、鼓励农民和农业生产经营组织更多地促进农业废弃物的资源化利用，采用更多的资源节约型、环境友好型技术，发展农业循环经济，为实现甘肃省农业生产与自然生态的和谐，建设农业生态文明提供了强有力的法律保障。

有鉴于此，从20世纪80年代后期开始，甘肃省就着手对农业生态环境保护地方性法规的调查研究，这几年一直密切关注农业生态环境变化趋势，高度重视农业生态环境法制建设。2007年，在认真总结经验、深入调查研究、充分酝酿论证和广泛征求社会各界意见的基础上，于2007年12月20日，经甘肃省十届人大常委会第三十二次会议审议，通过了《甘肃省农业生态环境保护条例》（以下简称《条例》），这是甘肃省农业资源环境保护工作法制化的重要标志，是建设农业生态文明的根本保障，是提高农产品质量安全水平的重要举措，对于甘肃省农业和农村经济又好又快发展必将起到十分重要的保障作用。

《条例》在总结甘肃省农业资源环境保护与管理工作成功经验的基础上，以促进资源节约、环境友好，实现农业可持续发展为立法宗旨，通篇贯穿了科学发展观，体现了以人为本、和谐发展的立法理念和与时俱进的立法精神，贯穿了综合生态系统管理的理念，体现了综合生态系统管理的基本原则。

一是明确了农业生态环境保护的重点，体现了综合生态系统管理目标着眼社会、系统保护优先的原则。《条例》根据甘肃省农业生态环境保护的现状，规定农业生态环境保护的重点是预防和治理工农业生产、城乡居民生活以及其他因素对农业生态环境造成的污染。针对农业生态环境保护的重点领域，《条例》紧紧围绕防治工业“三废”和农业面源污染，明确提出加大对污染农业生态环境行为的行政处罚力度，坚决防止对农业生态环境的污染和破坏。

二是创新了农业生态环境保护工作的监督管理体制，体现了综合生态环境系统管理广泛主体参与原则。农业生态环境保护工作是一项量大面宽的社会系统工程，需要社会各方面的力量共同参与。《条例》明确了政府、有关部门、企业和个人在农业生态环境保护中的职责与义务，明确规定要建立各级政府综合管理，统筹兼顾，职能部门主抓，公众参与，以防为主，防治结合的农业生态环境保护监督管理机制。合理界定了农业、环保、国土、水利、林业等部门在农业生态环境保护方面的职责，增加了乡镇人民政府、村民委员会以及农村集体经济组织在农业生态环境保护方面的内容。特别是给县级以上农业生态环境保护监督管理机构赋予了明确的监督管理职能，保证了农业生态环境保护监督管理权的有效行使。

三是突出加强了农业环境影响评价，体现了综合生态系统管理活动瞻顾生态的原则。农业环境影响评价是从源头上防止建设项目对农业资源和生态环境造成破坏以及对农业环境造成污染的有效举措。《条例》用专门条款对农业环境影响评价进行了明确规定，对防止建设项目及农业资源环境造成污染和破坏将起到至关重要的作用。

四是突出了农民在农业生态环境保护中的主体地位，体现了综合生态系统管理有关管理面向基层的原则。针对农村生产、生活过程中产生的畜禽粪便、污水、秸秆、废弃农膜、垃圾等造成的污染问题，《条例》突出了农民在农业生态环境保护中的主体地位，明确规定以宣传教育、鼓励引导、示范带动为主，充分调动农民保护农业生态环境的积极性。

附：

甘肃省农业生态环境保护条例

（2007年12月20日省十届人大常委会第三十二次会议通过）

第一条　为保护和改善农业生态环境，防治农业生态环境污染，保障农产品质量安全，促进农业可持续发展，根据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国环境保护法》和其他有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条　本条例所称农业生态环境，是指农业生物赖以生存和繁衍的各种天然和人工改造的自然因素的总和，包括土壤、水体、大气、生物等。

农业生态环境保护的重点是预防和治理工农业生产、城乡居民生活以及其他因素对农业生态环境造成的污染。

第三条　凡在本省行政区域内从事与农业生态环境有关活动的单位和个人，应当遵守本条例。

第四条　农业生态环境保护坚持预防为主、防治结合、综合治理的方针，实行谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复的原则。

第五条　各级人民政府应当将农业生态环境保护纳入国民经济和社会发展规划，加强农业生态环境建设，建立健全农业生态环境保护体系，提高农业生态环境保护科技水平，组织农业生态环境综合治理，落实农业生态环境保护目标责任，促进农业生态环境同经济社会协调发展。

各级人民政府应当加强农业生态环境保护的宣传教育，普及农业生态环境保护科学知识，引导公民和企事业组织参与农业生态环境保护，增强全社会保护农业生态环境的意识和法制观念。

第六条　县级以上人民政府应当将农业生态环境保护经费纳入财政预算，并根据当地经济社会发展需要，增加对农业生态环境保护的投入，逐步建立和完善农业生态补偿机制。

第七条　环境保护实行统一监督管理和分部门具体监督管理相结合的管理体制。

县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域的环境保护实行统一监督管理。

县级以上人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的农业生态环境保护监督管理工作，其所属的农业生态环境保护监督管理机构负责具体工作。

县级以上人民政府建设、卫生、水利、国土资源、林业和乡镇企业等部门，按照各自职责，做好农业生态环境保护工作。

乡镇人民政府、村民委员会以及农村集体经济组织在其职责范围内，组织实施农业生态环境保护活动。

第八条　任何单位和个人都有保护农业生态环境的义务，并有权对污染、破坏农业生态环境的单位和个人进行检举、控告。

对在农业生态环境保护工作中做出显著成绩的单位和个人，县级以上人民政府应当给予表彰、奖励。

第九条　县级以上农业行政主管部门应当开展农业野生植物和水生野生动植物资源、基本农田环境质量、农田灌溉水和渔业养殖水质量及农产品产地环境质量等农业生态环境状况的调查与监测评价。

第十条　县级以上人民政府应当采取措施，加强农产品基地建设，改善农产品生产条件，扶持开发无公害农产品，引导、鼓励和支持农业生产经营者发展绿色食品和有机食品。

第十一条　县级以上农业行政主管部门应当引导农民和农业生产经营组织加强耕地保护和质量建设，防止农业用地的破坏和地力衰退。

第十二条　县级以上人民政府相关部门应当加强农业生态植被的保护，农业行政主管部门因地制宜开发农村能源，推广节能技术和设施，调整用能结构，鼓励利用沼气、太阳能、风能等新能源及可再生能源。

第十三条　县级以上渔业行政主管部门应当对渔业水域统一规划，加强对渔业水域环境和水生野生动植物的保护与管理，防治渔业水域污染，改善渔业水域生态环境，保护和增殖渔业资源。

第十四条　禁止任何单位和个人非法采集国家和地方重点保护的农业野生植物或者破坏其生长环境。

禁止采集、出售、收购国家一级保护农业野生植物。因特殊需要申请采集国家一级保护农业野生植物的，按国家有关规定办理。

采集、出售、收购国家二级保护农业野生植物的，应当经采集地县级农业行政主管部门审核，向省农业行政主管部门申请办理采集、出售、收购许可证。

第十五条　县级以上人民政府及其有关部门应当加强对村镇建设的规划指导，增加农村居民安全饮水、乡村清洁工程等公共建设的财政投入，对农业生产废弃物和农村生活垃圾进行无害化、减量化和资源化处理，防止饮用水源和农业面源污染，改善和保护农村居民的生产、生活环境。

第十六条　县级以上农业行政主管部门应当指导农民和农业生产经营组织开展测土配方施肥，科学使用化肥，鼓励种植绿肥，增加使用有机肥。

第十七条　县级以上农业行政主管部门应当引导农民和农业生产经营组织使用高效、低毒、低残留农药和生物农药，推广农作物病虫草鼠害综合防治技术，鼓励运用生物防治技术。

禁止在蔬菜、瓜果、茶叶、中药材、粮食、油料等农产品生产过程中使用剧毒、高毒、高残留农药。

第十八条　县级以上农业行政主管部门应当加强对秸秆还田、秸秆养畜、秸秆气化、秸秆微生物沤肥等综合利用技术的指导、示范和推广工作。

第十九条　从事规模养殖和农产品加工的单位和个人，应当对畜禽粪便、废水和其他废弃物进行综合利用和无害化处理。

第二十条　鼓励农民和农业生产经营组织使用易降解的环保型农用薄膜。农民和农业生产经营组织对盛装农药、兽药、渔药、饲料和饲料添加剂的容器、包装物及过期报废农药、兽药、废弃农用薄膜等，不得随意丢弃，应当交所在地人民政府设置的废弃物回收点集中处理。

县级以上人民政府应当合理布设农村生产生活废弃物回收点，对从事回收利用的单位和个人应当给予扶持。

第二十一条　涉及农业生态环境的建设项目，应当遵守国家有关建设项目环境影响评价的规定。在建设项目环境影响报告书中，应当有农业生态环境保护的内容。

环境保护行政主管部门在审批涉及农业生态环境的建设项目环境影响评价文件时，应当征求同级农业行政主管部门意见。建设项目竣工验收时，达不到农业生态环境保护要求的，不得通过验收。

第二十二条　县级以上人民政府应当督促对农业生态环境有严重影响的企业，落实综合治理措施，对治理不达标的，依法关停和取缔。

排放污染物对农业生态环境造成污染破坏的，其缴纳的排污费应当用于农业生态环境污染防治。

第二十三条　禁止向农田、农业灌溉渠道和渔业水域排放不符合农田灌溉水质标准、渔业水质标准的工业废水、城市污水和农产品生产加工污水。确需向农田和农业灌溉渠道排放的，应当进行无害化处理，保证其下游最近灌溉取水点的水质符合国家规定的农田灌溉水质标准。

第二十四条　禁止向农田灌溉渠道和渔业水域倾倒垃圾、废渣、油类、有毒有害废液、含病原体废水和其他废弃物。

禁止在农田灌溉和养殖的水体中浸泡或者清洗装储油类、有毒有害污染物的器具和包装物。

第二十五条　禁止向农业生产区域排放废气、粉尘或者其他含有有毒有害物质的气体，确需排放的，不得超过国家规定的排放标准和排放量。

第二十六条　禁止向农田和农用水源附近倾倒、弃置、堆放固体废弃物或者其他有毒有害物质。

在其他农业用地修建处置、堆存固体废弃物场地的，应当符合国家环境保护标准，并征得当地农业行政主管部门同意。

第二十七条　县级以上农业行政主管部门应当根据农产品品种特性和生产区域的大气、土壤、水体中有毒有害物质状况等因素，划定农产品适宜生产区、限制生产区和禁止生产区，报本级人民政府批准后公布。

禁止在有毒有害物质超过规定标准的区域生产、捕捞、采集食用农产品和建立农产品生产基地。

第二十八条　受有毒有害物质污染，农产品达不到强制性安全质量标准的区域，县级以上人民政府应当组织进行综合整治。综合整治项目所需费用，由造成污染的责任方承担。责任方无法确定的，由当地农业行政主管部门会同国土资源、环境保护行政主管部门制定综合整治方案，纳入本级人民政府环境治理规划。

第二十九条　申请无公害农产品产地认定，应当提出书面申请；由具有相应资质的检测机构检测合格，经省农业行政主管部门审查批准后，颁发农产品产地认定证书。

申请无公害农产品认证，按照国家有关规定办理。未经依法认证的农产品，其包装、标签、说明书、广告中不得使用无公害农产品标志。

禁止伪造、冒用、转让、买卖无公害农产品产地认定证书、农产品认证证书和标志。

第三十条　县级以上人民政府应当建立健全突发农业生态环境污染事件应急预警机制。

发生农业生态环境污染突发事件时，发生地县级农业行政主管部门及其所属的农业生态环境保护监督管理机构和环境保护行政主管部门应当及时赶赴现场调查取证和应急处理，进行责任认定和损失评估，并根据突发事件等级逐级上报，启动相应的应急预案。

第三十一条　发生农业生态环境污染事故，造成污染事故的单位和个人，应当立即采取措施减轻或者消除危害，及时向受到或者可能受到污染危害的单位和个人通报，并向当地农业、环境保护行政主管部门和其他有关部门报告，依法接受调查处理。

农业生态环境污染事故属于不按照国家有关规定使用农药、兽药、渔药、饲料和饲料添加剂等农业生产行为造成的，由县级以上农业行政主管部门负责调查处理；属于工业污染和其他污染造成的，由县级以上环境保护行政主管部门会同同级农业行政主管部门调查处理。

第三十二条　县级以上农业生态环境保护监督管理机构进行现场检查时，被检查的单位和个人应当如实反映情况，提供有关资料，协助做好相关工作。

第三十三条　未取得采集证或者未按照采集证的规定采集国家重点保护农业野生植物的，由农业行政主管部门授权的机构没收所采集的农业野生植物和违法所得，可以并处违法所得十倍以下的罚款；有采集证的，并可以吊销采集证。

第三十四条　违反本条例规定，未经批准出售、收购国家重点保护农业野生植物的，由农业行政主管部门授权的机构或者工商行政管理部门依据职权责令停止违法行为，没收农业野生植物和违法所得，可以并处违法所得十倍以下的罚款。

第三十五条　违反本条例规定，向渔业水域倾倒垃圾、废渣、油类、有毒有害废液、含病原体废水和其他废弃物以及浸泡或者清洗装储油类、有毒有害污染物的器具和包装物的，由县级以上农业行政主管部门处以二千元以上三万元以下的罚款。

违反本条例规定，向农田灌溉渠道倾倒垃圾、废渣、油类、有毒有害废液、含病原体废水和其他废弃物以及浸泡或者清洗装储油类、有毒有害污染物的器具和包装物的，由县级以上农业行政主管部门或者环境保护行政主管部门依法调查处理，并由县级以上农业行政主管部门会同同级环境保护行政主管部门责令限期改正，处以二千元以上三万元以下的罚款。

第三十六条　违反本条例规定，在农田或者其他农业用地倾倒、弃置、堆存城市垃圾和工业废渣等固体废弃物造成污染的，由县级以上农业行政主管部门责令限期改正，并处以五千元以上五万元以下的罚款。

违反本条例规定，在农用水源附近倾倒、弃置、堆存城市垃圾和工业废渣等固体废弃物造成污染的，由县级以上农业行政主管部门或者环境保护行政主管部门依法调查处理，并由县级以上农业行政主管部门会同同级环境保护行政主管部门责令限期改正，处以五千元以上五万元以下的罚款。

第三十七条　违反本条例规定，不按照规定使用农药、兽药、渔药、饲料和饲料添加剂等造成农业环境污染的，由县级以上农业行政主管部门给予警告，责令限期治理。

第三十八条　违反本条例规定，拒绝现场检查或者在被检查时弄虚作假的，由县级以上农业行政主管部门给予警告，可并处三百元以上三千元以下的罚款。

第三十九条　违反本条例规定，造成农业生态环境破坏和污染，给农民和农业生产经营组织造成损失的，有关责任者应当依法赔偿，并进行治理。治理达不到要求的，由县级以上农业行政主管部门组织治理，所需费用由责任者承担。

第四十条　违反本条例规定的其他行为，法律法规有处罚规定的，从其规定。

第四十一条　农业行政主管部门、农业生态环境保护监督管理机构的工作人员，在农业生态环境保护工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者有关行政主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十二条　本条例自2008年3月1日起实施。