澳门特别行政区行政诉讼分类及程序

第五题　澳门特别行政区行政诉讼分类及程序

澳门现行的规范行政法院诉讼的最主要法律是《行政诉讼法典》(法令第110/99/M号)。该部法律于1999年12月13日由澳门政府公布，在澳门终审法院开始运作之日起生效。

一、《行政诉讼法典》的结构和内容

(一)《行政诉讼法典》的结构体系

《行政诉讼法典》是规范行政诉讼程序的法律，并且对必要配合的民事诉讼也有补充适用之作用。该法典共十章，187条。

第一章一般规定。本章共19条。

第1条，适用法律。第2条，有效司法保护原则，是指“就所有公权利或受法律保护之利益，均设有一种或多种旨在对其给予有效司法保护之诉讼手段，亦设有对确保该等手段之有用效果属必需之预防及保存程序”。第3条，对管辖权之审理。第4条，代理。第5条，期间。“凡本法典中未明文订定之期间，均为5日，但涉及办事处行为之期间除外。”第6条，紧急程序。第10条，在行政法院之分发。“为着在行政法院进行分发，设有下列类别之程序:第一，司法上诉；第二，选举上之司法争讼程序；第三，诉；第四，对规范提出争议之诉讼程序；第五，其他紧急程序；第六，其他程序。”

第二章司法上诉。本章共六节、68条。

第一节一般规定。第20条，司法上诉之性质及目的。第21条，司法上诉之依据。第22条，司法上诉之效力。

第二节司法上诉之期间。

第三节对行为提起司法上诉之可能。第28条，必要行政申诉之预先提出。第29条，以立法或行政法规形式作出之行政行为，第2款，“即使不对立法性法规或行政法规内所含之行政行为提起司法上诉，仍可对有关之执行行为或实行行为提起司法上诉”。第30条，执行行为或实行行为。第31条，对单纯确认行为提起之司法上诉。

第四节正当性。第33条，提起司法上诉之正当性，即有权提起行司法上诉的人。第34条，对行为之接受，即行政诉讼的受理。

第五节诉讼程序之进行。第41条，起诉状之提交；第42条，起诉状之要件；第43条，起诉状之组成；第44条，申诉之合并；第45条，初端批示；第46～50条，初端驳回及其驳回的理由；第51条，补正批示；第52条，传唤司法上诉所针对之实体；第53条，司法上诉所针对之实体之答辩；第55条，行政卷宗之移送；第56条，传唤对立利害关系人；第58条，检察院之初端检阅；第63条，对请求之审理；第64条，采用证据之声请之变更；第65条，调查证据；第66条，人证及透过当事人陈述之证据；第68条，非强制性陈述；第69条，检察院之最后检阅；第74条，审理问题之顺序；第75～78条，裁判与裁判效力。

第六节司法上诉程序之变更及消灭。第79条，对司法上诉所针对之行为作出具有追溯效力之废止；第80条，对司法上诉所针对之行为作出无追溯效力之废止；第81条，对默示驳回提起司法上诉后作出或知悉明示行为。

第三章对规范提出之争议。本章共三节、6条。

第一节一般规定。第88条，对规范提出争议之性质及目的；第89条，宣告规范违法之效力。

第二节诉讼前提。第90条，规范违法；第91条，违反正当性及期间要求。

第三节诉讼程序之进行。

第四章选举上之司法争讼。本章共3条。

第五章诉。本章共六节、21条。

第一节共同规定。第97条，诉之类别；第98条，期间；第99条，步骤。

第二节确认权利或受法律保护之利益之诉。第100条，前提及目的。

第三节命令作出依法应作之行政行为之诉。第103条，前提；第104条，目的。

第四节提供信息、查阅卷宗或发出证明之诉。第108条，前提。

第五节关于行政合同之诉。第113条，目的及请求之合并。

第六节实际履行非合同民事责任之诉。

第六章涉及行政上之违法行为之诉讼手段。本章共2条。

第七章预防及保存程序。本章共四节、23条。

第一节效力之中止。第120条，行政行为效力之中止；第121条，正当性及要件；第122条，已被执行之行为；第123条，提出请求之时刻及形式；第124条，指出对立利害关系人之身份；第125条，作成卷宗、驳回及传唤；第126条，暂时中止；第127条，不当执行；第131条，中止规范之效力。

第二节勒令作出某一行为。第132条，前提；第136条，勒令之失效。

第三节预行调查证据。第138条，前提。

第四节非特定之预防及保存措施。第141条，前提。

第八章行政当局各机关与法院间之管辖权、及职责之冲突。本章共5条。第144条，前提；第145条，临时裁判；第146条，裁判；第147条，职责之冲突。

第九章对司法裁判之上诉。本章共四节、26条。

第一节一般规定。第148条，一般原则；第149条，上诉之类别及适用制度。

第二节平常上诉。第150条，平常上诉之可受理性；第151条，正当性；第153条，上诉之驳回或留置。

第三节以合议庭裁判互相对立为依据提起之上诉。第161条，前提。

第四节再审上诉。第169条，提起再审上诉之期间。

第十章执行程序。本章共四节、14条。

第一节一般规定。第174条，自发遵行；第175条，不执行之正当原因。

第二节支付一定金额之执行。

第三节交付一定物或作出一事实之执行。

第四节针对违法不执行之保障。

(二)《行政诉讼法典》的基本内容

1.司法上诉之性质、目的与依据

《行政诉讼法典》是对所有的公权利和合法利益提供行政诉讼法律保护的依据，该法典应体现有效的司法保护原则，应该“就所有公权利或受法律保护之利益，均设有一种或多种旨在对其给予有效司法保护之诉讼手段，亦设有对确保该等手段之有用效果属必需之预防及保存程序”。在司法上诉中仅审理行政行为的合法性，其目的在于撤销司法上诉所针对之行政行为，或宣告其无效或法律上不存在。对行政行为提起司法上诉其依据有两个方面，“(1)司法上诉所针对之行为违反适用之法律原则或法律规定，尤其出现下列情况者，构成提起司法上诉之依据:第一，越权；第二，无权限；第三，形式上之瑕疵，包括欠缺理由说明或等同情况；第四，违反法律，包括行使自由裁量权时有明显错误，或绝对不合理行使自由裁量权；第五，权力偏差。(2)导致司法上诉所针对之行为非有效之其他原因，亦构成提起司法上诉之依据，尤其是:第一，欠缺构成该行为之主要要素；第二，作出该行为者之意思欠缺或有瑕疵，且属重大者”。

2.司法上诉的受案范围

(1)对产生对外效力而不受必要行政申诉约束之行政行为，可提起司法上诉。

(2)即使有关行为受必要行政申诉约束，但根据法律或行政决定须立即执行者，对该行为亦可提起司法上诉。

(3)对可撤销之行为须预先提出必要行政申诉方可提起司法上诉时，如不遵守《行政程序法典》第149条、第155条第1款及第156条有关必要行政申诉之规定，则不可提起该上诉。

(4)即使不对立法性法规或行政法规内所含之行政行为提起司法上诉，仍可对有关之执行行为或实行行为提起司法上诉。

(5)不可对单纯执行或实行行政行为之行为提起司法上诉，但是，对《行政程序法典》第138条第3款及第4款所指之行为，以及因未预先作出行政行为而按该法典第138条第1款之规定不具正当性之行为，均可提起司法上诉。

(6)对单纯确认行为提起之司法上诉，如果已经将被司法上诉所针对的需要确认的行为通知司法上诉人或依法公布，或司法上诉人就该被确认之行为已经提出行政申诉或提起司法争讼，则须以司法上诉所针对之行为具单纯确认行为之性质为依据，拒绝受理有关司法上诉。必要行政申诉作出的决定行为，不具有单纯确认行为之性质。

(7)明示行为一经公布或一旦就明示行为向利害关系人作出通知，就不可以对默示驳回提起司法上诉。

3.有权提起司法上诉者和诉讼参加者

《行政诉讼法典》第33条规定，下列者具有提起司法上诉之正当性:第一，自认拥有被司法上诉所针对之行为侵害之权利或受法律保护之利益之自然人或法人，又或指称在司法上诉理由成立时有直接、个人及正当利益之自然人或法人；第二，拥有民众诉讼权之人；第三，检察院；第四，法人，就侵害其有责任维护之权利或利益之行为亦具有上述正当性；第五，市政机构，就影响其自治范围之行为亦具有上述正当性。

联合诉讼。数名司法上诉人得联合对同一行为提起司法上诉，或联合以同一事实依据及法律依据，对形式上包含于单一批示中或包含于以批示以外之方式作出决定之单一文件中之各行为提起司法上诉的，可以联合提起诉讼。

民众诉讼。澳门居民、有责任维护该等利益之法人以及市政机构，均可以对下列行为提起诉讼，成为拥有民众诉讼权之人。第一，对损害公共卫生、住屋、教育、文化财产、环境、地区整治、生活质素及任何属公产之财产等基本利益之行为提起司法上诉；第二，对市政机关以及其具有法律人格及行政自治权之公共部门所作而损害其他公共利益之行为提起司法上诉。

对立利害关系人。司法上诉理由成立时可能受到直接损害之人，具有正当性作为对立利害关系人参与有关诉讼程序。

辅助人。凡证明具有与司法上诉人、司法上诉所针对之实体或对立利害关系人相同之利益，或具有与该利益有联系之利益之自然人或法人，均得作为辅助人参与司法上诉。

4.行政诉讼审理程序

(1)提交起诉状。

(2)作出初端批示和初端驳回，即受理或不予受理。

(3)作出补正批示。

(4)传唤司法上诉所针对之实体及该实体须在20日期间内答辩。

(5)行政卷宗移送至法院。

(6)传唤对立利害关系人，对立利害关系人之答辩。

(7)检察院之初端检阅。

(8)法官审理。

(9)调查证据。

(10)当事人非强制性陈述。

(11)检察院最后检阅。

(12)送交卷宗于法官或裁判书制作人，制作裁判书。

5.司法上诉程序之变更及消灭

(1)对司法上诉所针对之行为作出具有追溯效力之废止。

(2)对司法上诉所针对之行为作出无追溯效力之废止。

(3)对默示驳回提起司法上诉后作出或知悉明示行为。

6.对规范提出之争议

(1)对规范提出争议的性质及目的。对规范提出争议系旨在宣告载于行政法规之规范违法，而该宣告具普遍约束力。《行政诉讼法典》规定的可以对规范提出争议之制度，不适用于载于行政法规之下列规范:第一，违反根本法律所载规范或从该法律所体现之原则之规范；第二，违反由澳门以外有专属权限制定适用于澳门之立法文件或等同文件之机关所制定之该等立法文件或等同文件中所载规范之规范；第三，违反经正式通过之与澳门以外地方订立之协议或协约所载规范之规范；第四，违反以上各项所指规范或原则之由澳门以外之机关制定而适用于澳门之规范。

(2)违法规范的效力。第一，宣告一项规范违法，自该规范开始生效时起产生效力。第二，基于衡平或格外重要之公共利益之原因而属合理时，法院经适当说明理由，得指定有关宣告之效力在有关裁判确定之日或裁判确定前之某一日产生。第三，宣告一项规范违法，引致其所废止之规范恢复生效；但在宣告前已出现使被废止规范之效力终止之另一原因者除外。第四，因第一项及第二项规定而产生之追溯效力，不影响裁判已确定之案件以及在法律秩序中已确立之行政行为；但法院以有关规范涉及处罚事宜且其内容对私人较不利为依据而作相反裁判者除外。

7.选举上之司法争讼

(1)选举上的司法争讼的性质。法院对选举上之司法争讼有完全审判权。

(2)选举上的司法争讼的前提及期间。在选举上之司法争讼方面之上诉得由有关选举中之选举人或可当选之人提起；如有选举簿册或名单而在其上出现遗漏，则登记被遗漏之人亦得就有关遗漏提起该上诉。提起上述上诉之期间为7日，自有可能知悉有关行为或遗漏之日起算；但另有特别规定者除外。

8.诉

(1)诉之类别

诉之目的尤其在于就涉及下列内容之问题作出审判:

第一，确认权利或受法律保护之利益；

第二，令作出依法应作之行政行为；

第三，提供信息、查阅卷宗或发出证明；

第四，行政合同；

第五，行政当局或其机关据位人、公务员或服务人员对公共管理行为所造成损失之责任，包括求偿之诉；

第六，特别法规定出现争议时须提起行政上之司法争讼中之诉之行政法律关系。

(2)诉的步骤

各诉须按照通常的民事普通宣告诉讼程序之步骤进行，但法律另有规定的情况除外。

由检察院作最后检阅，以便在14日期间内就将作出之裁判发表意见；但检察院以原诉人身份参与诉讼，或代理一方当事人者除外。

在向行政法院提起之诉中出现之事实问题，须由合议庭审判；但属民事诉讼法规定无须有合议庭参与之情况，以及旨在获得数额不超过法院法定上诉利益限额之赔偿之诉除外。

在行政法院中，即使合议庭有参与审判，判决均由负责有关卷宗之法官作出。

(3)确认权利或受法律保护之利益之诉

对确认权利或受法律保护利益之诉的前提是行政机关没有作出行政行为，亦无默示驳回之情况，诉之目的在于宣告出现争议之行政法律关系之内容，而不欲法院命令作出任何行政行为。尤其是确认下列权利，则得提起确认权利或受法律保护之利益之诉:①一项针对行政当局行使之基本权利；②要求支付一定金额之金钱之权利；③要求交付一物之权利；④要求作出事实之权利。对已作出之事实行动或已作出而属无效或法律上不存在之行政行为未有提起司法上诉时，亦得提起上款所指之诉。

(4)命令作出依法应作之行政行为之诉

在下列任一情况下，可以提起命令作出依法应作之行政行为之诉:

第一，出现默示驳回之情况；

第二，已透过一行政行为拒绝作出内容受羁束之某一行为；

第三，已透过一行政行为拒绝就有关要求作出判断，而就该要求作出之决定原系涉及自由裁量权之行使，或涉及对内容不确定之法律概念作价值判断。

仅当对默示驳回或已作出之行政行为未有提起司法上诉时，方得提起上款所指之诉。

(5)关于行政合同之诉

第一，关于行政合同之诉之目的在于解决与该等合同之解释、有效性或执行有关之争议，包括实际履行合同民事责任。

第二，对行政合同之诉的审理，不影响对涉及该合同之形成及执行之行政行为提起司法上诉。

第三，要求撤销涉及合同之形成及执行之行政行为，或要求宣告该行为无效或法律上不存在之请求，得于提起关于行政合同之诉之同时一并提出或其后在该诉中提出，只要该请求与依据第一款规定作出之请求之间存有先决或依赖关系，或全部请求理由是否成立，根本上取决于对相同事实之认定或对相同法律规范或合同条款之解释及适用。

9.预防及保存(保全)程序

(1)中止行政行为效力。在下列情况下，必须中止行政行为之效力:第一，有关行为有积极内容；第二，有关行为有消极内容，但亦有部分积极内容，而中止效力仅限于有积极内容之部分。

(2)勒令行政行为相关人作出或不作出某一行为。在下列情况下，法院可以勒令行政行为相关人作出或不作出某一行为:第一，如行政机关、私人或被特许人违反行政法之规定或违反因行政行为或行政合同而生之义务，或行政机关及被特许人之活动侵犯一项基本权利，又或有理由恐防会出现上述违反情况或侵犯权利之情况，则检察院或利益因受上述行为侵害而应受司法保护之任何人，得请求法院勒令有关行政机关、私人或被特许人作出或不作出特定行为，以确保遵守上述规定或义务，或不妨碍有关权利之行使。第二，上述请求得在采用能适当保护勒令旨在维护之利益之行政程序上之手段或诉讼手段前提出，或在采用该手段期间提出；如所采用之手段具有诉讼性质，则该请求构成附随事项。第三，如透过中止效力之途径即可确实维护欲以要求作出勒令之请求保护之利益，则不得提出该请求。

(3)临时性预防与保存措施。在下列情况下，法院可以采取临时性预防与保存措施:第一，私人有理由恐防某一行政活动对其权利或受法律保护之利益造成严重且难以弥补之侵害时，得声请采取按具体情况系适当之预防或保存措施，以确保其受威胁之权利或利益得到保护。第二，对用于涉及重要公共利益之服务之动产或不动产，所声请采取之措施不得针对该动产或不动产之不可处分性。第三，如透过本章所规范之其余程序，即可确实维护藉提出要求采取措施之请求而欲保护之权利或利益，则不得提出该请求。

10.行政当局各机关与法院间之管辖权、及职责之冲突

任何利害关系人或检察院得于就提起司法上诉所定之同等期间内，请求解决行政当局各机关与法院间之管辖权及法院间之管辖权之冲突；该期间自最后一个决定成为不可上诉之决定时起算。

11.对司法裁判的上诉

对于法院在行政上之司法争讼程序中作出之裁判，包括在执行程序中作出之裁判，可以通过上诉提出争议。对司法裁判的上诉分为:平常上诉、对合议庭裁判的上诉和再审上诉。平常上诉按民事诉讼程序中向中级法院提起平常上诉之规定受理及进行；以合议庭裁判互相对立为依据提起之上诉按有关之规定受理及进行，且补充适用就平常上诉所作之规定；再审上诉按民事诉讼程序中提起再审上诉之规定受理及进行。

12.执行程序

在《行政诉讼法典》无特别规定时，行政机关应于30日期间内自觉遵行法院在行政上之司法争讼程序中作出之确定裁判；无特别规定时，应由作出司法上诉所针对行为之机关命令遵行裁判，如属行政之诉或其他诉讼手段或程序，则应由有关公法人之主要领导机关或由在具体情况中有义务遵行该裁判之机关，命令遵行裁判。

遵行裁判是指根据情况作出的一切对有效重建被违反之法律秩序，及对回复原会出现之状况属必需之法律上之行为及事实行动。如司法上诉所针对之实体通过所作之在法律上不存在之行为，已造成侵害司法上诉人之权利或受法律保护之利益之后果，则宣告该行为在法律上不存在之裁判须依据前款之规定予以遵行。

当裁判在绝对及最终不能执行、以及遵行裁判将严重损害公共利益、不执行的正当原因涉及整个裁判或部分裁判，可以成为不执行的正当原因。提出不执行之正当原因时应说明其依据，并将此事及其依据在就遵行裁判所规定之期间内通知利害关系人。

当执行内容为命令支付一定金额之裁判时，不得提出不执行之正当原因；遵行批准下列各类请求之裁判时，亦不得提出遵行裁判将严重损害公共利益:①要求勒令行政机关提供信息、允许查阅卷宗或发出证明之请求；②要求中止行政行为及规范之效力之请求；③要求为中止行为之效力而宣告不当执行之行为不产生效力之请求；④要求勒令行政机关、私人或被特许人作出或不作出特定行为之请求；⑤要求预行调查证据之请求；⑥要求下令采用非特定之预防或保存措施之请求。

二、声明异议制度及行政上诉

1999年10月11日，澳门政府以第57/99/M号法令公布了《澳门行政程序法典》，并于1999年10月31起开始生效。该法典共有176条，包括一般原则、主体、行政程序及行政活动四个部分。在该法典的第四章第五节对“声明异议及行政上诉”制度作了具体规定，这些规定是建立行政复议制度以及行政复议与行政诉讼衔接的依据。

(一)行政复议在善意救济中的地位

澳门法律深受大陆法系，尤其是葡萄牙法律的影响，行政复议是善意救济的重要措施与手段。葡萄牙宪法赋予公民诉诸主权机关的政治保障，诉诸行政机关实现的善意保障以及诉诸司法机关实现的诉讼保障。其中善意保障(Garantias graciosas)是指通过行政机关本身所作出的行为而实现的保障。行政复议是善意保障的内容之一。因此，了解善意保障的分类及其内容，也就了解了行政复议在善意救济中所扮演的角色。

善意保障分为以下三类。

1.请求保障。包括:(1)请愿权。它是指公民针对尚未作出的决定向行政机关表达意见的权利，公民藉此向行政机关拟作出的决定施加影响。(2)申述权。是指利害关系人针对行政机关作出的决定，请求行政机关对该决定予以证实说明的权利。(3)投诉权。是指市民针对行政工作人员及公务员提出批评，以引起纪律程序的权利。(4)行政上的反对权。是指赋予行政管理相对人以外的人，使其就行政当局拟开展的公共工程在行政申诉程序中辩答的权利。

2.行政复议保障。是指对已作出的行政行为向行政机关提出反对意见，以期行政机关重新作出决定或撤销原决定的保障。其中包括:

(1)声明异议(Reclamac＊o)，即向作出行政行为的原机关提出争议，等同于法国行政法中的善意救济。(2)诉愿(Recurso hierá-quico)，即向作出决定的行政机关的上级机关申请救济，也称层级救济。(3)不真正诉愿，是指一机关对属于同一法人的另一机关行使监督权，而两者并无行政等级关系时，可以直接向行使监督权的机关提起诉愿。(4)监督诉愿(Recurso tutelar)，是指对一个公法人所作的行政行为，另一公法人有监督权或监管的权限，因而对前者的行为可向后者申请救济的情况。监督诉愿与不真正诉愿均属例外的诉愿，仅存在于法律明文准许的情况中。

3.向申诉专员的投诉。澳门未设申诉专员，而以反贪污暨反行政违法性高级专员替代这一角色。申诉专员(Provedor de justica)是针对司法以及行政救济中存在的不足而设立的，故从严格意义上讲，并不能把申诉专员的救济划入行政机关内部监督范畴，而应视为在司法与行政之外的一种特殊救济方式。在司法救济中，只能请求法官撤销不法行政行为，不适当的行政行为不属于司法管辖范围。行政救济中的行政机关又往往仅注重公共利益，而忽视公民的个人利益。因而亟需“市民的维护者”在行政机关的行为不属于极差的时候，也可以站出来维护公民利益。⁽¹³⁾

(二)行政复议与声明异议制度

1.行政复议

行政复议是指一行政机关就其管辖事项作出的行政行为与行政相对人产生争议时，根据行政相对人的申请，由作出这一行为的机关或其上级机关对引起争议的决定进行复查的制度。行政复议包括向作出行为机关申请的声明异议，以及向其上级申请的诉愿。

行政复议是宪法赋予公民向行政机关表达不同意见，维护公民自身权益的一种权能。而且，行政复议可以促使行政机关的行政行为更为公正、合理，有利于行政机关及时纠正自身或下级的错误。行政复议是行政救济的重要手段，通过行政复议可以使行政争议案件未经过司法程序即得到解决，从而减少法院的诉讼负担。

2.声明异议

根据澳门《行政程序法典》的规定，私人有权请求废止或变更行政行为，这就是“声明异议”。私人声明异议的权利需向下列机关提出:(1)向作出该行为者提出声明异议；(2)向作出该行为者的上级、向作出该行为者所属之合议机关，或者向授权者或转授权者提起上诉；(3)向对作出该行为者行使监督权或监管之机关提起上诉。拥有权利及受法律保护的利益的人，认为行政行为受到侵害者，可以对该行政行为提出声明异议或提起上诉。声明异议或提起上诉者必须以被申诉之行政行为违法或不当为依据。

声明异议或提起上诉者可以对任何行政行为提出异议，但是，法律另有规定者除外。不得对先前已经声明异议或提起上诉并作出决定的行为再次提出声明异议，但是，以对作出给付义务决定的行为提出声明异议者除外。

声明异议应自下列时间起15日内提出:(1)有关行为必须公布于《澳门政府公报》者，自公布之日起；(2)有关行为无须公布而就该行为已作出通知者，自通知之日起；(3)属其他情况者，自利害关系人知悉该行为之日起。

对不可迳行提起司法上诉之行为而提起声明异议的，具有中止该行为的效力；对可迳行提起司法上诉之行为而提起声明异议的，不具有中止该行为的效力。

3.诉愿

诉愿是针对下级机关作出的行为，向其上级申请旨在撤销(Anulac＊o)或替代(Substituic＊o)该行为的救济方式。表示诉愿的“recurso”与诉讼中的“上诉”不同，两者应予以辨别。

诉愿的提起必须同时满足以下三个条件:须有上下级关系的存在；须存在下级机关作出的行政行为；该下级机关对自身的行为不享有法定的专属管辖权。

根据诉愿针对的行政行为属于不法，不适当以及两者兼而有之的情况，可将诉愿分为针对合法性的诉愿，针对适当性的诉愿以及混合(Misto)诉愿。一般而言，诉愿多为混合式，上级可以全面审查行政行为的合法性与适当性。⁽¹⁴⁾

诉愿本身分为必要诉愿与任意诉愿两种。《行政程序法典》规定“诉愿按对欲申诉之行为是否不可迳行提起司法上诉，而属必要诉愿或任意诉愿(即不可迳行提起司法上诉为必要诉愿，否则为任意诉愿)”。简言之，必要诉愿是司法上诉的必备前置程序，任意诉愿则具有选择性质，不是诉讼不可缺少的程序。

提起必要诉愿的时间是30日。任意诉愿应在对有关行为提起司法上诉所规定的期间内提起，并在此期间内结束。提起诉愿必须以书面的形式，诉愿人应在申请书内陈述诉愿的所有依据，并将自己认为适当的文件附于该申请书内。诉愿应向作出行为者的最高上级提出；提起诉愿的申请书，必须呈交作出该行为者或有权接受诉愿申请书的当局。

提出任意诉愿并不妨碍诉讼的提起，也不具中止效力(即不影响受攻击的行政行为的执行)，相反，必要诉愿具有中止被诉愿所针对行为的效力，也就是说，必要诉愿已经提出，原行政行为的效力即中止。具体而言，它所针对的行政行为的确定性和执行力取决于管理相对人的受领。作出该行为者认为应该立即执行该行为，否则将会严重损害公共利益，这一行政行为的效力不应中止。

必要诉愿具有移审效果(Efeito devolutivo)，任意诉愿不具有移审效果。在行政诉讼中，移审效果是指上诉法官具有第一审法官同样的权力，可以在当事人请求的范围内，对案件的事实问题与法律问题进行全面审查。而在诉愿中，移审效果是指上级机关拥有与下级机关一样的权限，即有权对争议的行政行为进行全面审查，作出变更或以一个新行为替代旧行为。因为必要诉愿中的上级拥有与下级同样的权限，所以其决定是以一种复查(Reexame)形式作出的，也就是说需要详细分析研究所有的事实问题与法律问题，重新作出定论。而在任意诉愿中，上级的决定以复核(Revis＊o)形式作出，只对原行政行为进行一般审查，而不是重新作出决定。因此，在必要诉愿中，由上级代替下级作出决定，该决定构成了司法上诉的标的；在任意诉愿中，上级不能代替下级作出决定，仅可以命令下级自己重新作出决定，故司法上诉的标的仍然是原行政行为。“法律允许对同一行为同时提起司法上诉与任意诉愿时，任意诉愿仅涉及行政的公正与适当。”也就是说，在此情况下审查任意诉愿的行政机关放弃了对合法性的审查，而由行政法院审理之。⁽¹⁵⁾行政复议要对行政机关行政行为的合法性与适当性进行全面复查，如果上级机关认为原行政行为违法，新的决定也有可能会较原决定对相对人更为不利。

三、澳门特别行政区行政诉讼的种类及程序

《行政诉讼法典》明文规定行政上的司法争诉程序受本法典之规定所规范，并且经必要配合后的民事诉讼法律可以作为行政法院诉讼程序的补充法律；规定了行政法院诉讼程序中委托律师为强制性的原则；司法上诉的提起，必须以确定和具有执行力行为的存在为前提，采取行政决定为前置规则；采取了“司法上诉”与具有民事特色的“诉”并重的双轨制。

《行政诉讼法典》根据行政诉讼内容、类型的不同而程序有所区别，并且，在不同层级的法院设有类别不同的行政诉讼程序。在行政法院进行案件分发时，设有下列类别之程序:司法上诉、选举上之司法争诉程序、诉、对规范提出争议之诉讼程序、其他紧急程序、其他程序。行政诉讼就其基本类型和程序来看，主要包括司法上诉与诉两种类型和程序:

(一)司法上诉(O recueso contencioso)

司法上诉是指向行政法院提起诉讼，要求撤销一个不合法的行政行为或规章。葡萄牙的行政法学理论认为，司法上诉是行政法院管辖权的主要构成部分。司法上诉仅仅存在于正当当事人(Parte legítima)在法定期间针对确定及具有执行力的行政行为，向有管辖权的法院对该行为的瑕疵或无效提出争议的时候。司法上诉只审查行政行为的合法性，目的在于撤销上诉所针对的行为，或者宣告其无效或法律上不存在。

司法上诉的诉讼提起是以一个已确定的并可执行的行政行为为前提，因此称为上诉。确定并具有执行力的行政行为构成司法上诉的必要前提，也是葡萄牙行政诉讼理论上最为重要的内容。确定并具有执行力的行政行为是指行政机关作出一行政行为后，这一行政行为不得变更，并立即产生效力，不处于等待行政管理相对人受领的状态。对一个确定并具有执行力的行政行为提起诉讼，意味着对行政行为合法性的审查已从行政机关转移到与行政机关相独立的司法机关——行政法院，行政机关此时不得以任何理由来撤销已经作出并生效的行政行为，行政机关只可在某些情况下保留对行政行为合理性与适当性的复核权。⁽¹⁶⁾行政法院独立行使对行政机关是否依法行政的审查权，有利于客观地判断行政行为是否违法，是否侵犯了行政相对人的合法权益；通过对行政行为客观地审查作出撤销违法行政行为或维持原行政行为的判决。行政法院只审查行政机关作出的具体行政行为的合法性，而不能审查行政机关在法定的自由裁量权范围内作出的行政行为或决定的合理性与适当性，也就是说，合法但不适当的不能成为撤销行政行为的理由。另一方面，行政法院只能对违法的行政行为或决定作出撤销的判决，而不能代替被告行政机关重新作出一个正确的合法的行政行为或决定，如果原告行政相对人欲取得合法的行政决定，还必须申请有权的行政机关重新作出行政决定。

下列自然人及法人有权利提起司法上诉:第一，自认拥有被司法上诉所针对之行为侵害之权利或受法律保护之利益之自然人或法人，又或指称在司法上诉理由成立时有直接、个人及正当利益之自然人或法人；第二，拥有民众诉讼权之人；第三，检察院；第四，法人，就侵害其有责任维护之权利或利益之行为亦具有上述正当性；第五，市政机构，就影响其自治范围之行为亦具有上述正当性。

向行政法院提起司法上诉，设有法定的上诉利益限额:在行政上司法争诉的诉讼及请求，如果案件或请求的利益值系可确定者，第一审法院的法定上诉利益限额为澳门币5万元；在税务及海关上的司法争诉方面为澳门币1万5千元；中级法院的法定上诉利益限额为澳门币100万元；行政、税务及海关上的其他司法争讼案件，以及监察规范的合法性方面，不设法定上诉利益限额。

提起司法上诉的依据是被诉行政行为违法和被诉行政行为无效。根据1999年12月13日澳门政府以第110/99/M号法令公布的《行政诉讼法典》第21条第1款规定，被诉行政行为违法是指行政行为违反适用法律原则或法律规定，具体表现在:(1)行政行为越权；(2)行政行为无权限；(3)行政行为形式上有瑕疵，包括欠缺理由说明或等同情况；(4)违反法律，包括行使自由裁量权时有明显错误，或绝对不合理行使自由裁量权；(5)行使的权力有偏差，行使权力的行为、方式、手段及其结果与权力的本来意图不一致。《行政诉讼法典》第21条第2款规定，被诉行政行为的无效，包括:(1)构成行政行为的主要要素缺失；(2)作出该行为者的意思表示欠缺或有瑕疵，且属于重大者。

在下述情况下，不论由哪一级哪一家法院管辖，司法上诉请求人的诉讼请求都应合并提出:(1)原本不应作出被撤销又或宣告无效或法律上不存在之行政行为，而应作出内容受羁束之另一行政行为者，提出要求命令作出依法应作之行政行为之请求；(2)即使司法上诉理由成立引致回复原会出现之状况，所造成之利益丧失及损害因其性质仍会存在者，提出要求就该利益丧失及损害作出赔偿之请求；(3)在上述所指之情况下，对要求命令作出依法应作之行政行为之请求及要求就利益丧失及损害作出赔偿之请求之提出，以及就该等请求进行之辩论与裁判，适用规范相应之诉之规定中与涉及司法上诉程序之规定不相抵触之部分。

某一行政行为被提起诉讼并不意味着有中止其所针对行为效力之效果；但是，如仅涉及不属纪律处分性质之一的定金额支付，如果已经按照税务诉讼法规定或者民事诉讼法规定的方式提供了担保，可以中止对支付定金额的处分。在行政上诉法律关系中，被诉行政实体与行政上诉人有相同的诉讼权。

对无效或在法律上不存在之行为提起上诉的权利不会失效，诉讼期间不受限制，诉讼权利人可以随时行使上诉权利。对可撤销之行为提起上诉的权利在下列期间经过后即告失效:(1)上诉人居住在澳门的上诉期限为30日；(2)上诉人不居住在澳门的上诉期限为60日；(3)上诉人为检察院且诉讼内容为默示驳回的，上诉期限为365日。

行政上诉主要包括以下几种。

1.撤销性上诉。指要求撤销某一行政行为的上诉，如果该行政行为必须提起强制诉愿，撤销性上诉是指对诉愿决定的上诉。根据法律规定，提起撤销性上诉必须具备下列条件:(1)法院拥有管辖权。(2)行政行为必须具有可诉性，即被诉行为必须是行政机关已经作出并立即具有执行力的行为或决定。(3)诉讼当事人必须具有正当性。提起撤销性上诉的自然人或法人必须是与该行政行为或决定有直接的、人身以及正当利益的利害关系。为维护公益权益，检察院也可以提起撤销性上诉。(4)提起撤销性上诉必须在上述法定的期间内提出，逾期法院不予受理。

2.保护性上诉。指对侵犯公民基本权利的行政行为或公共行政权力而提起的上诉。提起保护性上诉必须具备:(1)提起上诉的只能是公民，是那些基本权利受到侵害的公民；(2)公民的基本权利受到了侵犯，公民的基本权利包括政治权利、基本经济权利和社会保障权利等；(3)公民基本权利的损害是由于行政机关的行政行为不当或公共行政权力的不当行使引起的。

3.关于法律规范的诉讼。指对行政当局在履行其行政职责时制定的规章或其他规范性文件提起的诉讼，其目的在于宣告该规范性文件违法。

《行政诉讼法典》第三章第88条第2款明确规定，对法律规范提出争议之制度，不适用于载于行政法规之下列规范:(1)违反根本法律所载规范或从该法律所体现之原则之规范；(2)违反由澳门以外有专属权限制定适用于澳门之立法文件或等同文件之机关所制定之该等立法文件或等同文件中所载规范之规范；(3)违反经正式通过之与澳门以外地方订立之协议或协约所载规范之规范；(4)违反以上各项所指规范或原则之由澳门以外之机关制定而适用于澳门之规范。

行政法院宣告某一项规范违法，意味着自该规范开始生效时起即违法。基于对衡平各种利害关系或特别重要的公共利益原因等方面的合理考虑时，法院经适当说明理由，可以以指定有关宣告之效力在有关裁判确定之日或裁判确定前之某一日产生。行政法院宣告某一项规范违法，引致其由该规范所废止之规范恢复生效；但在宣告前已出现使被废止规范之效力终止者除外。

对在三个具体案件中被任何法院裁定为违法之某项规范，又或属无须透过行政行为或司法行为实施即可立即产生效力之规范，得请求宣告其违法。如申请人为检察院，得请求宣告该等规范违法而无须符合上款所指之要件。检察院自认为因有关规范之实施而受侵害或预料即将受侵害之人，或反贪污暨反行政违法性高级专员，均得随时请求宣告有关规范违法；如检察院知悉任何法院已作出三个已确定之裁判，内容为基于有关规范违法而拒绝实施该规范者，则必须请求宣告该规范违法。

4.对选举问题所提起的司法争诉。行政法院对选举上的司法争讼有完全审判权。在选举上的司法争讼方面之上诉须由有关选举中之选举人或可当选之人提起；如选举簿册或名单而在其上出现遗漏，则登记被遗漏之人可以就有关遗漏提起该上诉。提起上述上诉之期间为7日，自有可能知悉有关行为或遗漏之日起算；但另有特别规定者除外。对选举有关的行政行为提起司法上诉之规定，适用于上述所及提起上诉之前提。

(二)诉(Acc2o)

诉是指在行政当局与相对人的争议中，行政当局不能或不希望对该权利作出决定，或由于行政当局的作为或不作为而对法律保障的权利和利益造成损害时，相对人向行政法院提起诉讼，要求确认自己的合法权利。在澳门行政法上的“诉”具有民事诉讼的特点，但是，又不是民事诉讼，而是行政诉讼，是公民就其与行政机关的利益冲突而向行政法院提出的诉讼请求，而这种利益冲突又是基于公民与行政机关的债或合同的法律基础而形成的。这里的合同指的是行政合同，债指的是产生于公共管理方面行为所引起的损害赔偿，而不是民事法律上的合同与债。

行政合同(Contrato administrativo)是指行政机关为了履行行政职责而与他人订立的由他人在一定期间内给付物或者提供劳务的合同。行政法院有对行政合同的有效、解释、合同条款执行方面产生纠纷的审判权。行政合同不受私法支配，适用行政法规则，因行政合同产生的争议受行政法院管辖。行政合同是澳门特别行政区政府经常采取的行政管理手段，最典型的是经济房屋发展合同。⁽¹⁷⁾

行政法上的诉包括:

1.确认之诉，即要求确认受法律保护的权利及利益。

2.行政合同之诉，对因行政合同的争执而提起的诉讼。

3.损害赔偿之诉，即旨在要求行政当局承担在进行公共管理过程中所导致的非合同民事责任。

4.其他法律未明确规定的行政诉讼。

当事人向行政法院提起诉之前，不需要先由行政机关作出决定。“诉”与“司法上诉”的不同之处在于:在提起司法上诉之前，已存在行政机关作出一个确定及具有执行力的决定，提起的目的在于使行政法院审查这一决定是否合法，应否撤销。而提起诉之前并不存在行政机关对有关争议的确定及具有执行力的决定，提起诉的目的是获得行政法院对此作出的第一次判决，由法院审查个人的合法权益是否受到行政方面的损害，行政机关是否相应要作出赔偿，或者审查有关行政合同方面的问题，以作出当事人与行政机关都要服从的判决。⁽¹⁸⁾