权利与权力

(二)权利与权力——自治权实现的困境

1.自治权力的不当行使:作为与不作为

民族区域自治制度中的自治机关行使《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权。但是关于自治权的规定缺少具体的授权规范和限权规范，同时，自治权的相关规范比较原则，而自治权的内容必须实行法定解释制度，既限权，又要保障和鼓励权力行使。如果自由裁量的幅度过大，容易出现滥用权力或是自治权行使不作为的现象，目前，自治权力不作为或是不有效作为是自治权行使中的主要缺陷。自治权的不作为表现为自治机关不积极主动地行使自治权，制定自治法规，以实现自治民族权利。自治权的不有效作为表现为僵化的反复重申上位法的相关规定，不将自治权细化以落到实处。

以1985年被批准实施的第一部自治条例——《延边朝鲜族自治州自治条例》为例。从结构上看，“总则”中的9条有7条是原文重申了宪法和民族区域自治法中的抽象规范。在“自治州自治机关”这一节中有15条，37款，其中有6条10款重申宪法和民族区域自治法的原则或规定;在关于“自治州的教育科学文化卫生体育事业”的18条规定中，只有2条重申了宪法和民族区域自治法的原则或规定，而其他条目都对上位法的规定作了展开。由此看来，自治权的作为与不作为实际上是具体民族权利的实现问题。从以上看出，自治机关在经济建设和文化教育建设上的自治权之所以被应用得较细，因为这完全是怎样组织建设，怎样管理的问题;但涉及利益分配问题时，情况就不同了。特别是关于经济建设、财政管理等规定，完全涉及中央和地方经济利益的划分，尽管有对民族自治地方进行倾斜的经济、财政政策，也允许自治机关进行变通，但这种倾斜性保护和变通权难以实现。这一点与利益之协调是密切联系在一起的，因为倾斜性保护与变通的任何细微偏斜都会牵涉民族自治地方与条块部门权益的比量，这也影响了一条法定化的轨道的形成。所以，在以《延边朝鲜族自治州自治条例》为代表的自治法规中，涉及该民族自治地方经济、财政管理的内容，只是对上位法规定进行机械的转述，对这些原则性的规定如何进入操作层面执行，自治机关是缺乏为实现民族权利而行使自治权的勇气的。

2.权利的实现状态，如何保障个体的权利

自治权行使的终极目标是少数民族人民人权之实现，人权之主体既包括作为整体的民族，又可分解为作为个体的少数民族成员。但是，我国民族区域自治制度目前的重心在于作为整体的民族权利的实现。这是因为目前的主导意识形态认为，如果作为整体的人权得不到切实保障，个人人权也不可能得到应有的重视。

实行区域自治的民族如何行使自治权利，自主管理本民族内部事务问题。民族区域自治法序言规定的原则为:“实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。”可举例说明。一方面通过自治机关的人员组成形式来体现，民族区域自治法第16条、第17条、第18条详细规定了少数民族人民参与自治机关的方法，培养了一大批少数民族干部。毛泽东同志认为，在一定条件具备的时候，干部就是决定的因素，如果没有大批少数民族出身的共产主义干部，我国的民族问题是不能解决的。⁽²⁷⁾另一方面，宪法和民族区域自治法等法律法规都规定了关于国家机关必须维护、保护公民的合法权利和自由，特别要保障民族群众的宗教信仰自由，以利于在和谐的氛围中展开工作。最后，民族属于历史范畴。历史上各少数民族都曾经有用“习惯法”来管理本民族的内部事务，至今在边远的少数民族村落还有一些影响。在统一的多民族国家和现代法制文明中，民族习惯法已经不属于其法律渊源。国家通过立法程序或法律授权方式，如制定自治条例和单行条例，法律授权制定变通规定和补充规定，一定程度上满足了自治民族对习惯法的情感归属，就是体现民族权利的一个重要方面。

但作为个体的少数民族人权如果没有得到民族区域自治制度的明确、充分肯定，那么作为民族的权利会流于形式，沦落为无指向的空谈。