民初宪政实践论略

一、民初宪政实践论略

1.民初的政党政治实践

南京临时政府的成立，宣告了封建帝制的覆灭。面对历史新纪元的到来，各个不同的阶级、阶层，各种不同的政治派别都希望按照自己的方案来塑造新生的共和国，使中国走上民主宪政的道路。于是，纷纷组建政党，发表政见，参与政治竞争，以期在政治上占有一席之地。民初政党政治由此而发轫。据统计，从1911年10月至1912年4月，先后成立的政党达300多个，其中有较大影响的有同盟会、共和党、统一党和民主党等，后来又逐渐演化为国民党和进步党两大党派，形成两党对峙之势，似乎政党政治粗具雏形，成功在望。然而仔细分析，民初的政党政治只是表面上热闹，实际上却与西方近代成熟的政党政治有着根本的区别。

现代意义的政党，不同于革命时代的革命党，它是以一定的相联系的阶层或阶级的群众为基础，反映他们的利益和要求，从中得到力量来源，并以参政议政为目的而获得生存的政治团体。梁启超指出:“政党者，人类之任意的相对的结合团体，以共利害为基础，有一贯之意见，用光明之手段为协同之活动，以求占优势于政界也。”⁽¹⁾它具有两个显著特点:一是以自己联系的那部分群众的利益为最高利益，以“共利害为基础”，自身利益服从于群众利益。二是政党间的关系为竞争与合作的关系，彼此竞争以政见取胜，反对使用暴力等不正当竞争手段。而民初的政党实质却离现代意义的政党要求还很远，没能发挥现代政党应有的功能和作用。具体表现在:

首先，民初政党大多严重脱离群众，缺乏政治基础。政党本是将国家机构与公民联系起来的中介，但中国千百年来民众不知道通过何种渠道来表达政见，不识政党为自己利益的代言人。“国人对政党政治之观念极为薄弱”，普通国民对政党的作用和性质知之甚少，以至“所有的政党都与民众不生关系，都成了水上无根的浮萍”。⁽²⁾由于国民普遍缺乏政治意识，各大政党无法与民众建立像欧美政党与群众那样巩固健全的联系，而他们的政见演说与民众的意愿和要求相隔甚远，常常成为不切实际、无关民生痛痒的空话。有人批评民初各政党:“讲求政略，驰骋于议场，发揭于报纸，而各政党之各洋洋昼耳矣。究竟于吾沉沉古国复杂隐密的社会，有何种影响，于吾沉吟憔悴，坐待奴亡，呼吁不闻，救死不暇之下级人民有何相关之休戚?”⁽³⁾政党与普通国民距离遥远，使得政党政治一遭厄运，宪政活动便偃旗息鼓。

其次，从政党活动来看，民初政党政治竞争失序，运行失范，造成政治生活极端混乱，引发政治危机。民初政党之间的竞争受传统“党争”意识的影响，只讲竞争，不讲合作，“虽标政党之名，终不能脱朋党之实”。⁽⁴⁾如雨后春笋般诞生的政党成了追逐权力的个人小集团，政党与政党的竞争近乎个人权力之争，“相互视之，则仇仇之”，各党在政治生活中“以蹙灭他党为惟一之能事，狼鸷卑劣之手段无所不至”，“乃各杂以私见，异派因相倾陷破坏；而同派之中，亦往往互相忌刻，势若水火，率以主义目的精神思想丝毫无区别之人，亦复分抗，不欲联合”。⁽⁵⁾这种视若仇敌的竞争由于超出了民主政治的常规而受到多方指责，包括提供给对民主政治怀仇视心理的反动军阀及政客以政治乱象的口实。就连鼓吹“革命军起，革命党消”的章太炎也愤慨地指出:“中国之有政党，害有百端，利无毛末。”⁽⁶⁾

2.民初的“三权分立”体系

民初宪政的核心是“三权分立”的国家政权体制。这一制度摈弃了君主专制集权，提倡合理分权、权力制衡，这是资产阶级民主的精义，也是维护资产阶级民主的制度保障。近代西方资产阶级民主革命取得成功之后，普遍采用了三权分立的体制，极大地发展了资产阶级民主。南京临时政府成立后，也采用“三权分立”的政治体制，并以《中华民国临时约法》的宪法保障来加以维护。袁世凯窃取政权后，站在其专制集权的立场上，对这一体制极尽破坏之能事，最后以国会专制、事权不一为名，废除国会，取消责任内阁制，从而使“三权分立”的体制为总统专权所取代，以后又为北洋军阀的专权所取代。

资产阶级的权力制衡为何没有发挥出应有的制衡功能?从根本上说当然主要是与封建思想的遗留与传统政权基础的根深蒂固有关。但民初“三权分立”政治体制运行的失范，制度变形，功能失调，引起政治生活的极端混乱，造成社会的危机也是不可忽视的重要原因之一。

首先，南京临时政府为防止袁世凯专制独裁，在没有进行深入的国情分析与法理论证的基础上，以《中华民国临时约法》的形式改变了政权组织形式，将符合中国传统的总统制改为内阁制，从而为袁世凯处心积虑地破坏《中华民国临时约法》，寻求权力突破找到口实。袁世凯由于有军队及晚清余孽做靠山，起初利用制宪换取国会选举其为正式大总统，达到目的之后即摈弃以国民党人为主制定的《天坛宪草》。以后又宣布责任内阁制不符合中国国情，废弃《中华民国临时约法》，颁布总统集权的《中华民国约法》，解散国会，废除责任内阁，最终走向帝制复辟。袁世凯复辟帝制失败后，历届军阀政府在本质上都想集权，但由于袁死后出现的实力真空，使任何一派军阀都无法排斥异己而独自执政，因而他们在宪政体制上仍维持了“三权分立”的议会内阁体制。在这种政体下，总统虽有国家元首之尊，但实权掌握在国务总理或军阀头子手中。而立法机构为防止再次出现袁世凯那样的政治强人，对内阁限制极严，当两者相持不下时，政治上无权的总统则成了各自争取的对象，由此而引发了宪政体制上的“会阁之争”或“府院之争”。因此，民初的宪政乱象一直延续到整个北洋时期。

其次，根据西方资产阶级的政治学说，“三权分立”的国家政权体制正常运行的关键是该体系的内部运作严格按照法定程序，充分体现制度的权威，严格排斥暴力、阴谋等非制度因素的干扰，这是维护整个制度体系，使其正常发挥作用，显示功能的前提。而民初的政治运作显然是无序的，充满了政治的权谋和血腥的角力，“一山难容二虎”，一方总是以彻底消灭另一方为满足，缺乏政治的妥协与让步，最终带来的是整个制度体系毁灭的代价。“宋教仁血案”及“二次革命”便是宪政体制受阴谋、暴力破坏的最严重表现。“府院之争”也是以破坏制度体系，强行以军权介入解决争端。因此，民初的政治表面上是民主宪政的体制，有总统、议会、总理、最高法院，“三权分立”的名目应有尽有，但实际上这一体制无时无刻不受到军阀专权政治的影响和控制，整个宪政体制始终受到非制度因素的干扰和破坏。因此，从这个意义上讲，民初宪政制度的运行是无序的，政治运行的无序化造成了制度的严重扭曲、变形，如总统缺乏权威，立法权的弱化，行政权的独大，最高法院的名存实亡等，这一切使得民初宪政完全丧失了“三权分立”与制衡的精神实质。

3.民初宪政的政治文化环境

宪政的实施离不开成熟的市民社会基础和文明进步的政治文化环境。民初政治变迁虽然剧烈，但由于整个社会经济基础未变，政治文化环境也未有根本性的改变。尽管民初资本主义经济有了一定成长，但发展仍极为有限，近代工矿企业在整个国民经济结构中所占的比例不足10%，资产阶级及现代产业工人在总人口中所占的比例十分微小，农民仍占全国人口的绝大多数，封建的自然经济构成整个国民经济的主体。数千年的封建专制和近代经济的不发达，造成了国民文化水平普遍低下，基本上和民主政治处于绝缘状态。他们中的许多人仍把民国的成立看做是历史上的改朝换代，并常常把共和国的总统比做皇帝。有人描述说:“虽然今日共和，策有其表面而已。人民既乏国民之常识，而于风俗习惯尤未改革”，“于共和国之组织，若选举，若议会，及其他人民对于国家种种应尽应享之权利义务均不谙熟”。⁽⁷⁾在这样的政治环境中是难以推行宪政的。仅以民国二年的国会选举为例，有资格参加投票的选民仅4000万，不到总人口的10%，其中相当部分是有一定经济基础的资产阶级及有一定文化水平的知识分子，普通工农群众寥寥无几。缺乏广大工农大众的政治参与，民主政治自然缺乏深厚的民意支持，有如无水之源，无本之木，其脆弱性可想而知。

即使是宪政民主政治的拥护者和参与者的中小资产阶级和新式知识分子，他们的政治意识和宪政知识也不比工人农民多多少。这些人分为两派，一派为所谓开明专制派，以国会中的进步党人为代表。他们期望民主政治在中国实现，但厌恶西方式宪政的政治斗争，希望国家事权统一，政局安定，这部分人在策略上支持袁世凯有限度的集权，并在一定意义上充当了袁世凯专制独裁的帮凶。另一派为民主激进派，以国会中的国民党人为代表。他们热心于民主宪政，但却希望民主政治在一夜之间实现，过于热衷于政党政治为反对而反对的原则，却忽视中国基本的国情。在政治斗争遇到挫折后，马上转为革命和暴力，使政治问题的解决超出宪政的范围，不利于政治的正常运行。这两派尽管在宪政进程与方法上存在一些分歧，但应该都是民主宪政的真诚拥护者和参与者，然而两党同样对宪政的真谛缺乏基本的认识。民主宪政的要义在于斗争的艺术和政治的妥协。但政治上的分歧却使两党在政治竞争中形同水火，视异如仇，缺乏起码的体让与团结，最后在袁世凯去掉一翼后，另一翼也不能独存。

两党在政争中的悲剧，从另一方面说明了即便作为所谓懂政治的精英人士，他们的宪政常识也是十分欠缺的。

对此，梁启超曾深刻指出:“我国由五千年之专制一跃而进于共和，旧信条横亘脑中，新信条未尝熏受，欲求新政体之圆满发达难矣。”⁽⁸⁾梁启超的说法不无道理，政治结构必须要有相应的政治基础和政治文化与之相配套才能够保证新政治体系的有效运转。而辛亥革命的成功，很大程度上只是实现了政体的现代转换，却没有实现政治观念与政治文化的革命性转变，这是民初宪政失败的根源之所在。