城市不动产登记的行政法性质

一、城市不动产登记的行政法性质

在对不动产物权登记主体的规定方面，《物权法》只是使用了“登记机构”的表达方式，并未直接、明确规定“行政”登记机构。这样的规定是长期以来人们对城市不动产登记行为性质认识不统一的表现。要认定城市不动产登记主体为行政性质，所依据的只能是《物权法》以外的法律规定。

关于我国不动产登记的性质存在三种意见。第一种是“私法行为”的观点，“登记性质上为私法当无异议，其特殊之处在于其是国家设立的担负公共职能的机关参与的私法行为”;⁽⁶⁾尽管登记是登记机关的职权行为，但该职权行为必须在当事人意志范围内作出，故登记应当以私法属性为基调。⁽⁷⁾

第二种是“行政行为”的观点，即房地产登记在我国是房地产行政管理部门依其职权所实施的行政行为。⁽⁸⁾在此观点下，又存在三类不同的行政法学看法。首先是早些时候一些学者将不动产登记视为一种准行政行为。这种看法不利于从相应制度上对其予以规范。其次是将不动产登记视为一种行政许可行为。《行政许可法》出台后，这种观点逐步被放弃。⁽⁹⁾再次，在近来一些行政法学研究中，学者们普遍将不动产登记解释为一种行政确认行为，以便将不动产登记完全纳入行政法视野，对其进行广泛探讨。⁽¹⁰⁾

第三种是混合说，即认为不应当将登记行为作为一个整体来认定其性质，因为，在登记的不同阶段会有不同的性质。⁽¹¹⁾在当事人申请登记环节所存在的登记请求权是当事人之间的债权请求权或物权请求权，是私法性质的行为。⁽¹²⁾同时，当事人之间为申请登记而进行合意时，是否申请登记，申请何种登记，也是由当事人自我确定的私法活动。到了登记审查阶段，登记就具有了充分、明确的行政法性质。国家行政机关通过登记审查和登记使登记事实与效力产生，借此，不仅可以支持不动产交易的发展，维护交易秩序，还可以为国家征税等治理活动提供重要信息。⁽¹³⁾因此，不动产登记承载着公法的目标，具有鲜明的国家治理活动的色彩。⁽¹⁴⁾

笔者认同第三种意见，即行政法在城市不动产登记制度中发挥作用的空间应当是，在登记审查及其之后的登记生效和登记行政侵权责任领域。当从行政法的角度讨论城市不动产登记制度时，既不能无视登记行为的行政活动性质，而置行政法于无为、无用的境地;也不可过分强化行政职能，而将政府的作用提前至登记申请阶段，干预在该阶段属于纯粹民事的权利空间，⁽¹⁵⁾从而削弱或淡化私法的价值与功能。值得注意的是，在很大程度上，政府作用的发挥与民事权利的自由行使是此消彼长的对立关系。但是，在捍卫和保障私权或民事权利的背景下，行政法与民法之间，或者说公法与私法之间，却非对立，而是一种相得益彰、协同融合的关系。这一点在不动产物权登记领域能够得到鲜活体现，⁽¹⁶⁾可以说，不动产登记意义上的《物权法》是公、私法融于一体的一部法律。⁽¹⁷⁾