论自然保护区法律中的利益协调

论自然保护区法律中的利益协调

自然保护区的概念有广义与狭义之分。“广义的自然保护区，是指由国家法律加以保护的各种自然地域的总称，它不仅指自然保护区本身，同时还包括风景名胜区、国家公园、自然遗迹等对象所在保护地区。狭义的自然保护区，是指以保护特殊生态系统、进行科学研究为主要目的而划定的自然保护区，即严格意义上的自然保护区。”^[1]《中华人民共和国自然保护区条例》第二条规定，“自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”由此可见，自然保护区是依照法定程序建立的，其目的在于有效保护和管理在科学、文化、教育、历史等方面具有重要意义和特殊价值的自然地域，是对环境和自然资源进行特殊保护和管理的一种特殊形式。自然保护区的建立可以保护生态环境和自然资源，维护生态平衡，保护典型的自然生态系统和自然历史遗产，保护生物多样性，拯救濒于灭绝的生物物种，保护特殊的地质地貌景观等，同时对于探索自然资源的演变规律和合理利用方式，促进国民经济及科学、文化、教育、旅游等事业的发展也具有重要意义。

截至2009年底，全国（不含香港、澳门特别行政区和台湾地区）已建立各种类型、不同级别的自然保护区2541个，保护区总面积约14700万公顷，陆地自然保护区面积约占国土面积的14.7%。^[2]然而，虽然我国的自然保护区在“数量”上增长迅速，但“质量”提升却相对滞后。自然保护区遭到破坏的事情时有发生，如内蒙古九峰山自治区级自然保护区内众多采煤企业违法生产、破坏生态环境案件，湖南东洞庭湖国家级自然保护区内非法大面积种植速生丰产林案，江苏大丰麋鹿国家级自然保护区核心区内非法开展水产品养殖活动案件，海南五指山国家级自然保护区内非法开发建设小水电站案件等。^[3]这严重影响着自然保护区的自然资源和生态环境的保育，这其中重要的原因是在自然保护区的建立和发展过程中，环境利益和经济利益不协调、不平衡，有利于自然保护区的行为缺乏有效的激励机制，而破坏自然保护区的行为缺乏有效的利益约束机制。因此，在自然保护区的有关立法中，必须对不同的利益进行协调平衡，只有这样，才能有利于我国自然保护区事业的持续稳定的发展。

一、自然保护区法律的利益协调功能

马克思说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。^[4]“所谓利益，就是能够使社会主体的需要获得某种满足的生活资源，而这种资源满足的程度是以客观规律、社会环境和社会制度所认可的范围为限度的。”^[5]根据不同的角度和标准，我们可以对利益进行不同角度的分类：根据利益空间范围，可以分为整体利益、局部利益和个别利益；从利益内容来分类，可以分为物质利益、政治利益、人身利益和精神利益；根据利益时间范围，可分为长远利益、短期利益和眼前利益；根据国家结构标准，可分为中央利益和地方利益。

一切的法律，皆以保护人的利益而存在，离开利益的要素，法律就不能存在。“法的整个运行过程实际上就是对各种利益进行衡平、选择、取舍并通过权利和义务对这些不同利益进行权限性、规范性调整的过程。”^[6]

法律的利益协调功能，主要是表达社会主体的利益要求、平衡利益主体的利益冲突，还有重新确定利益格局。^[7]自然保护区法律的利益协调功能也不外乎包括这三方面的内容。

为了实现对利益的调整功能，必须首先表达利益主体的利益要求。法律以权利和义务为机制来表达利益要求，自然保护区法律也是通过在法律中规定环境权利和环境义务来表达国家、地区、当地居民和开发者等不同利益主体的利益要求。通过这种机制，自然保护区法律对利益关系进行选择，对特定的利益予以保护。

自然保护区法律的利益平衡功能表现在，在“人与自然和谐发展”理念的指导下，不再以经济利益作为法保护的唯一目标，而是同时兼顾环境利益，^[8]协调好保护与开发之间的关系；协调好国家与地区之间的不同的利益要求；协调自然保护区的管理与开发和保护区原住民生态补偿之间的利益衡平等。

自然保护区法律的利益重整功能表现在打破传统的以经济利益为核心的利益格局，建立经济利益、社会利益与环境利益相协调的利益保护格局。同时建立自然保护区的管理与开发主体和当地居民及其他利益主体间的利益平衡机制。目前自然保护区建设和管理过程中有众多问题，而这些问题又是不同利益之间的扭曲与错位而导致。因此重新调整这几对利益之间的关系就成为自然保护区法律的主要任务。

二、自然保护区法律中的利益协调内容的缺失

我国目前的关于自然保护区除了《环境保护法》《森林法》等环境资源法规、部门规章中关于自然保护区的内容的法律外，主要有《中华人民共和国自然保护区条例》《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等。今后，按照《国家环保局关于加强生态保护工作的意见》的要求，对自然保护区将要加强法制管理，争取做到一区一法。

自然保护区的相关法律是自然保护区的建立、管理和发展的依据，在处理自然保护区相关利益冲突时所依据的准则，但是，目前的有关的自然保护区的法律，无论是在立法目的、法律原则还是具体规定上，都缺乏对利益协调的内容。

（一）立法目的和立法思想中利益协调的缺失

立法目的决定着法的指导思想和调整对象，有助于对法的正确理解和执行。《中华人民共和国自然保护区条例》第1条规定，“为了加强自然保护区的建设和管理，保护自然环境和自然资源制定本条例”。“保护自然环境和自然资源”应该是所有环境资源相关法律的共同目的，但除此之外的条文都没有涉及自然保护区特有的立法目的。在涉及环境利益与经济利益冲突时，从该条例中我们无法得出究竟孰轻孰重。这就导致了在实际操作中，某些部门重资源利用而轻视对自然保护区生态环境的保护。而目前的保护区立法追求的目标过于单一，没有突出保护自然环境之外的其他目的，未能从目的上体现环境保护的多元目标和最终价值追求，即实现人与自然和谐，促进经济社会全面可持续发展。

缺少利益平衡、可持续发展的立法思想。在保护区经济利益、环境利益和社会利益的协调方面，虽然《自然保护区条例》第4条规定，国家采取有利于发展自然保护区的经济、技术政策和措施，将自然保护区的发展规划纳入国民经济和社会发展计划；第5条规定，建设和管理自然保护区，应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系。但在整体上未能充分体现对个体与集体，集体与国家、社会以及它们相互之间基于自然保护产生的利益关系进行调整；同时也未能充分体现经济、环境和社会的全面协调发展思想。《自然保护区条例》对经济欠发达地区特别是西部地区的自然保护区投资和扶持、对搬迁人口和占用自然保护区土地的补偿等也没有做出具体的规定。在调整范围上未能充分考虑当地居民的利益，也缺乏区域之间利益的平衡机制。

（二）立法原则对利益协调的缺位

法律原则是指可以作为规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则，^[9]它指导和协调着全部社会关系或某一领域的社会关系。它有较宽的覆盖面、稳定性强，在宏观上具有指导作用。由于自然保护区法不可能覆盖到其所需保护的方方面面，法律的修改、补充和进一步发展完善也离不开基本原则的切实指导，故自然保护区法的基本原则是其不可或缺的部分。而现行的自然保护区条例中却遗漏了对基本原则的规定。这就使得在自然保护区的建设和管理发展中，涉及没有对环境利益和经济利益冲突解决的具体规定时，同样无法适用立法原则来解决。

（三）自然保护区相关利益主体规定的缺失

自然保护区的建设和发展管理中的利益主体包括政府、当地居民和可开发景区的投资者及其员工等^[10]，有关法律要调整在自然保护区的相关主体的利益，首先就要确定利益主体资格，并要规定相关的权利义务，只有这样，才能使利益主体表达其利益要求，并且在利益受到损害时可以得到救济。

（1）目前的自然保护区法律法规把政府的管理作为了主要内容，对管理体制和管理机构，都进行了规定。但是对于权限如何划分并没有规定，国务院主管部门与分管部门在共同管理自然保护区的过程中，法律没有明确的规定权限该如何划分。这就导致了我国对自然保护区的管理权限过分集中，使管理权力主要集中于环境行政主管部门，而地方权力却少之又少；对自然保护区的地方管理，主管部门又放弃自己的职责，不管不问，这就使自然保护区难以达到预期的综合功能。^[11]

（2）自然保护区中本地居民随着自然保护区的建立，利益受到了很大程度的影响，居民个人利益受到侵害，特别是以自然保护区的公共利益的名义侵害的事情时有发生。因此，如何协调好自然保护区和当地居民的利益冲突，显得尤为必要。但是在现行法律法规中，对当地居民的义务性规定过多，权利性规定特别是补偿性的规定较少，未能充分考虑当地居民的生存、发展的要求以及在保护生态环境方面的能动性，导致了大多数保护区的居民对保护区的建立存在一定的抵触情绪。

（3）现行法规中未能引入市场竞争等手段。在自然保护区的开发利用中未能引入市场竞争、生态补偿等相关经济手段和措施，导致了在保护区内发展的企业在自然资源开发利用中权利与义务失衡，客观上影响了投资者和当地居民的利益，挫伤了当地居民情感和积极参与保护区建设和管理的积极性。

（4）没有建立生态补偿，平衡区域之间的利益。截至2009年底，全国（不含香港、澳门特别行政区和台湾地区）已建立各种类型、不同级别的自然保护区2541个，保护区总面积约14700万公顷，陆地自然保护区面积约占国土面积的14.7%。但我国大面积的自然保护区目前主要集中在相对贫穷和落后的地区。如西藏、新疆、青海、内蒙古、甘肃、四川等省、自治区。这些省、区地方财政能力有限，加之在我国现阶段，自然保护区的设立一定程度上会影响该地区的经济发展。因此，应当通过建立生态补偿制度确保保护区及其周边原住民得到经济上的补偿，以凝聚更多力量加强护区保护。

三、自然保护区法律中的利益协调的完善

（一）明确立法目的和立法思想

《自然保护区条例》第1条规定：“为了加强自然保护区的建设和管理，保护自然环境和自然资源，制定本条例。”但是将保护区的立法目的归结为“加强对自然保护区的建设和管理”，似乎太过单薄，因为自然保护区除了是具有重要生态价值需要加以特殊保护的区域，也是拥有丰富资源和巨大生产力的生态资源和环境宝库。《自然保护区条例》中的规定不足以显示保护区的重要性。必须强调保护与持续发展的关系，衡平各种利益，通过发挥保护区的资源优势，实现管理方式转变，实现保护区的可持续发展。

加强对自然保护区的建设和管理，保护自然环境和自然资源以及生物多样性，维护自然和文化等价值，科学合理利用自然资源，坚持“适度开发、开发服从保护”的工作方针，认真落实党中央确立的科学发展观和和谐发展的理念。

（二）自然保护区立法原则的完善

1.遵循生态规律原则

自然保护区是按一定的规律、有机地结合成的生态系统，它是整个自然界生态系统的子系统，它的结构和功能只有处于相对稳定的状态时才能促进人与自然的和谐，进而为人类提供适宜的环境条件和稳定的物质资源。^[12]如果自然保护区的生态平衡遭到破坏，就会引起生态失调，进而威胁人与自然的和谐发展。我们必须要通过法律约束人的行为，使人类的行为遵循生态规律，最大限度地保护生态系统不过分受到人为的干扰和破坏。因此自然保护区的立法工作必须以遵循生态规律为基础。

2.协同合作原则

全体人类共同生活在这个地球上，自然环境是人类的生存基础，形成了一个人类环境共同体，善待环境就是善待人类自己。协同合作原则要求以可持续发展为目标，在国家内部各部门之间、在国际社会国家（地区）之间重新审视原有利益与环境利益的冲突，实行广泛的技术、资金和情报交流与援助，共同协作处理环境问题，真正实现可持续发展。

3.与社区协调发展的原则

自然保护区立法中存在的重要的问题是对于保护区与当地居民利益不协调。我们应当关注自然保护区的设立对于保护区周边的原居民所造成的利益损害问题，提出合理的补偿措施，尽可能做到权利、义务的均衡。否则，仅仅要求当地居民为了国家利益牺牲个人利益，与现阶段我们党和国家以人为本、构建和谐社会的思想是不相协调的。在制定自然保护区法律的时候，必须遵循保护区与社区协调发展的原则，平衡保护区的环境利益与社区的经济利益，努力推进人与自然的和谐发展。

（三）保护区法律制度的完善

1.完善生态补偿制度

自然保护区在涵养水源、保持水土、改善环境和保持生态平衡等方面发挥着重要作用。保护区发挥的这些效益是全民和国家在享受，损失的责任全部由自然保护区的原居民来承担，这无疑是不公平的。因此我们必须建立并完善自然保护区生态补偿机制，补偿自然保护区居民受到的损害，保持保护区建设中各种利益的平衡。

生态补偿就是通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）和由此行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。^[13]生态补偿就其实质而言乃是对公益外溢的一种补偿。虽然我国自然保护区已广泛采取生态补偿机制，但相应的法制建设却比较滞后，不利于自然保护区的发展。因此，加快生态补偿的法制建设，将补偿方式和标准的制定和实施以法律形式确立下来成为当务之急。国家应该尽快制定相关法律，将生态补偿条款纳入其中，同时各地也应制定相应的实施条例，对保护区管理、生态环境建设、生态补偿资金投入的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调。^[14]

2.完善资源产权制度

自然保护区的利益协调是以自然资源的所有权和使用权等权利的明确化为基础的，所以为了平衡保护区的各种利益，必须清晰界定资源产权。

自然资源和环境的特殊性，决定了它的产权制度安排的特殊性。对保护区自然资源的产权的界定必须要遵循生态规律，同时要坚持生态效益优先和可持续发展。

我国自然保护区的自然资源和环境产权制度以所有权公有为基础。自然资源与环境是人类赖以生存、生活、生产、发展的基础，如果自然资源由私人所有，将会剥夺他人公平享用自然资源和环境的权利。因此要完善自然保护区的立法，明确保护区资源的公有性。

我国自然资源属国家所有，但是其使用权应为全民所有。因为使用主体的错综复杂，因此在使用权设置上要进行严格限制。而我国的自然资源立法在规定自然资源属于国家和集体所有的同时，并未从物权角度对自然资源使用权作出明确规范。自然资源所有者与使用者在利用资源过程中，权利与义务的不同没有从法律中体现出来，造成使用权与所有权混淆。

我们要引入多元化的使用权主体，建立健全自然资源开发利用的各种制度，对自然资源和环境实行最严格的保护的同时达到对资源的充分利用。要公平调整和确保不同产权主体的收益权，按照不同产权主体在资源开发利用中所占地位、所起作用、实际贡献而做出相对公平的收益安排，充分调动不同产权主体的积极性、能动性，使资源获得最优配置，获得高效而合理的开发利用。

3.完善公众参与制度

“世界环保事业的最初推动力量来自于公众，没有公众参与就没有环境运动。”一项环保政策只有保障群众利益，才能得到有力的支持。自然保护区的政策要想得到有效的落实，必须保障公众的充分参与。

我国自然保护区法制关于公众参与原则的规定，具体体现在：①《自然保护区条例》第5条：“建设和管理自然保护区，应当妥善处理与当地经济建设和居民生产生活的关系。”第7条第2款：“一切单位和个人都有保护自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏，侵占自然保护区的单位和个人进行检举控告。”第9条：“对建设管理自然保护区以及在有关的科学研究中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”第26条规定，“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、捞沙等活动，但是法律，行政法规另有规定的除外。”②《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第14条：“自然保护区内的居民，应当遵守自然保护区的有关规定，固定生产生活活动范围，在不破坏自然资源的前提下，从事种植、养殖业，也可以承包自然保护区组织的劳务或保护管理任务，以增加经济收入。”③《水生动植物自然保护区管理办法》第4条：“任何单位和个人都有保护水生动植物自然保护区的义务，对破坏、侵占自然保护区的行为应该制止、检举和控告。”

虽然这些法规从某些方面赋予了公众参与一定的权利，同时也将公众参与环境保护作为公众的一项义务加以规定，但我国的公众参与制度仍停留在原则性的规定中，尚未具体化，缺乏实际的可操作性。

完善自然保护区公众参与制度，首先要从宪法层面上确立公民享有环境权，进而在环境基本法中明确公众参与原则，并进一步完善公众参与的具体的可操作性强的程序性规定，如明确规定环境信息公开、保障公众参与立法的决策等。

［本文载于《重庆师范大学学报》（社科版）2011年第1期，合作者孟甜］

【注释】

[1]蔡守秋.环境法学教程［M］.北京：科学出版社，2003：313.

[2]2009年自然保护区建设与管理情况［EB/OL］.2010-06-04/2010-07-25.http://sts.mep.gov.cn/zrbhq/zrbhqgzjb/201006/t20100604_190513.htm

[3]2005年自然保护区专项执法检查破坏自然保护区典型违法案件［EB/OL］.2010-06-04/2010-07-25.http://env.people.com.cn/GB/1072/3857078.html

[4]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1956：82.

[5]周旺生.论法律利益［J］.法律科学，2004（2）.

[6]詹姆斯.法律原理［M］.北京：中国金融出版社，1990//自夏民，张蓉.法律的利益调整功能与和谐社会的构建.苏州大学学报：哲学社会科学版，2008（4）.

[7]汪劲.环境法律的解释：问题与方法［M］.人民法院出版社，2006：155-158.

[8]罗文君.论环境法的利益调控功能［J］.环境科学动态，2003（2）.

[9]张文显.马克思主义法理学［M］.长春：吉林大学出版社，1993：172.

[10]自然保护区本身是不是利益主体，其实本质就是人类中心主义与非人类中心主义一直争论的自然权利的问题，笔者虽同意把自然作为权利主体，但是为方便本文的论述，暂不将自然保护区作为利益主体。对自然的权利详参张锋.自然的权利［M］.济南：山东人民出版社，2006.

[11]黄昆.利益相关者共同参与的景区环境管理模式研究［J］.湖北社会科学，2003（9）.

[12]刘艳，陈跃华.自然保护区的立法建议［J］.内蒙古林业设计调查，2006（1）.

[13]毛显强，钟瑜，张胜.生态补偿的理论探讨［J］.中国人口、资源与环境，2002，12（4）.

[14]闵庆文，甄霖，杨光梅，等.自然保护区生态补偿机制与政策研究［J］.环境保护，2006（19）.