环境审判专门化的分析与展望

环境审判专门化的分析与展望——以我国环保法庭模式为切入点

一般来说，法治社会要求一个完善纠纷解决机制的建立。^[1]而“随着社会分工，特别是市场经济条件下高度分工的发展，法律机构会发生一种趋势性的变化，即法律的专门化。”^[2]审判专门化是法律专门化的应有之意，将本属于普通法院管辖的事务提取出来，交给特设的法院或法庭，不仅是对法治社会的理性回应，更成为司法独立的价值追求。法律、技术的特殊性决定了对环境案件的事实和法律适用的判断迥异于其他案件，需要专门设置独立建制的环境审判机构，既包括实践中的中级法院环保审判庭、基层法院环保法庭，也包括其他专门审理环境案件的审判机构，如单独序列的环保法院。同时，环境审判专门化还需要明确设计集中审理的程序制度以及配备专业的审判群体。可以预见，环境案件的专门化审判成为司法体制改革的必然趋势。

一、我国环境审判专门化的紧迫背景

（一）环境案件激增与审判“无力”

在经济、社会高速发展的背后，环境纠纷也在飞速的增长。仅2005年全国共发生5.1万起环境纠纷，上访投诉40多万起，并以每年30%的速度递增。与环境纠纷逐年递增相比，环境诉讼却并未相应的增长。在2002—2006年间，有关环境污染的举报平均增长率约为87%，但环境诉讼却在下降，2004年审结的环境污染案件4453件，2005年1543件，2006年2146件。^[3]环境纠纷与环境诉讼之间存在巨大的数量差距，并不意味着未进入诉讼领域的环境纠纷已经得到妥善解决。“这些纠纷，有的是通过行政机关协调处理了，然而很大一部分在行政机关没有得到解决，污染受害者也没有到法院起诉。”^[4]如果按照现有分散审理的模式，不仅会增加环境案件的审理压力，也会影响其他案件的审理效果，降低审判效率。况且，环境案件涉及较多技术性的环保知识，案件审理具有难度大、时间长等弊端，在现行考察结案率的绩效评价体系下，普通法庭缺乏受理环境案件的积极性。即使环境纠纷日益增多，司法也难以真正承担“正义最后一道防线”的重任：一方面有大量而尖锐的环境案件需要法院处理，另一方面却存在受害人告状无门、纠纷未决的现象。

（二）现行机制桎梏与审判“无奈”

审判制度是国家司法制度的重要组成部分，包括法院设置、审判组织和审判活动等。现行审判制度服务于GDP增长，存在“重经济建设，轻环境保护”倾向，极少以环境保护为目的设置审判机构，以配合环境诉讼而安排审判制度，难以适应环境时代的发展需求。但这仅是审判机构难以审理环境案件的表象，更深层次的缘由在于审判机构不能处于完全的独立地位。^[5]尽管国家已经确认经济、社会和环境的可持续发展战略，并辅以相关的制度，但地方政府仍没有摆脱传统政绩观，一味发展经济而置环境于不顾。在司法独立尚未实现之背景下，审判机构受制于地方政府而无法或不敢有所为。2005年，北京大学法学院师生向黑龙江高级法院提起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告的环境民事公益诉讼，黑龙江高级法院以“本案与你们无关、目前本案不属于人民法院的受案范围以及一切听从国务院决定”等为由拒绝接受本案。在受到外部干扰的情况下，既然受理难以判决，判决难以执行，那么不如直接不予受理，这正是法院自我保护的必然结果。司法的神圣权威被违法者无情践踏，司法的至上信仰被受害人逐步放弃，环境审判陷入“无奈”的困境之中。

二、我国环境审判专门化的试验——环保法庭

（一）环保法庭“受任于危难之时”

自2007年，我国先后成立了11个较有影响的环保法庭（主要是中级法院环保审判庭、基层法院环保法庭）。^[6]2007年11月，贵阳环保法庭率先在“两湖一库”严重污染的背景之下应运而生，从构想的提出到法庭的成立，前后仅耗时68天。2008年5月，无锡中院环保审判庭在“水生态危机”的影响下催生，距太湖蓝藻事件的爆发正好一周年。而昆明、玉溪中院环保审判庭建设始于2008年12月，也是处于阳宗海重大砷污染事故的风口浪尖上。可以发现，环保法庭的成立均是由重大环境案件的“推波助澜”。

环保法庭作为审判改革的一项新鲜事物，在制度和措施方面有所创新。贵阳、无锡环保法庭采用了“四审合一”（民事、刑事、行政、执行）模式，云南环保法庭采用“三审合一”（民事、刑事、行政）模式。与我国的审判惯例大相径庭——在立案阶段根据案件适用的诉讼程序，将案件交由民事庭、刑事庭或行政庭审理，案件执行由执行庭（局）负责。就环保法庭的整体运行状况来看，收案总量反映了适当的司法需求：2007年11月至2008年12月，贵阳清镇环保法庭共收案95件；^[7]2008年5月至2009年5月，江苏无锡环保法庭共收案300件；^[8]2008年12月至2010年10月，云南昆明环保法庭共收案20件。^[9]案件类型的分布具有一定特点：贵阳、昆明以刑事案件为主，分别占收案总量的70%、50%，与检察机关的主动性比较高有关；无锡以行政非诉执行案件为主，占收案总量的95%，与其定位为协助和支持环境行政执法有关。

（二）环保法庭设立的理性分析

遵循现行法律规定，我国将环保法庭设置在中级和基层法院。《法院组织法》第23条第2款规定：“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭”。法律赋予中级法院灵活设置专门审判庭权力，环保审判庭没有突破现行法律。《法院组织法》第19条第2款规定：“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭”。在可否自主设置环保审判庭的问题上，法律并没有明确授权基层法院。但《法院组织法》同样没有明确规定的行政庭却已在基层法院普遍设立。这说明在设置专门审判庭的问题上，法律具有一定灵活性。并且《法院组织法》第20条规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。”退一步讲，即使在基层法院专门设立环保审判庭不合法，也可以在有条件和有需要的基层法院设立环保巡回法庭、派出法庭等。

在试点运行过程中，环保法庭体现出的优越性：第一，统一司法尺度。环境案件的专业性强，但数量不是很多，若各法院分散审理则难以整体把握案件，有损法律的统一性和权威性。集中审理环境案件，能够促使司法统一。第二，提升法官专业素质。法官长期专门、集中审理环境案件，不仅能较好的理解环境法律问题，也会精准的把握环境科学问题。第三，增强政府和公民环保意识。环保法庭促使政府对环境审判的重视和参与程度明显提高。无锡政府在制定环保政策时，必须征求环保法庭的意见。第四，改善环保执法效果。不仅法院的行政非诉执行案件和执行案件的执结率大大提高，而且环境处罚更容易得到落实。我国环保法庭体现出的特点，与美国乔治·普林教授对全球范围内39个国家和地区超过100个专设环保法院（法庭）所做的调研和分析结果基本一致。

三、我国环保法庭模式下的制度改进

在全球范围内，环境审判专门化有两种主要模式：在普通法院中设置环保法庭与设立环境法院。有全面管辖权的法院设置环保法庭，对特殊部门提出专门要求，提高司法设施和辅助人员工作效率；设立独立的环保法院，可以培养精深的法律专家，提高审判的速度与质量。^[10]我国试点在中级和基层法院设置环保法庭，能够较好地化解审理环境案件的阻碍。但作为一种新生的审判机制，环保法庭无论在制度设计还是功能发挥都存在局限，若想达到审判专门化的理想状态，还有诸多问题亟待解决。

（一）关于明确环境诉讼主体的问题

从审判实践来看，诉讼主体是阻碍环保法庭运行的首要环节。现行诉讼制度均将原告资格限于“直接利害关系人”。在环境污染诉讼中，只能由直接利益相关者提起诉讼，极大地限制了环境污染事件进入诉讼程序。由于污染通过环境媒介进行，环境损害具有群体性、流动性、累积性、综合性、潜伏性、受害对象的不特定性等特点，^[11]从严格意义上讲，真正的环境污染不仅是侵犯了某个或者某几个公民的环境利益，更破坏了周边社会环境。这些个人和组织属于环境案件的利害关系人，应当成为诉讼主体。虽然环保法庭已经相继成立，但现有法律、法规未明确哪些主体具有诉讼资格。尤其环境公益诉讼，法律的空白更是令人扼腕。最高人民法院副院长万鄂湘曾指出，环境公益诉讼制度亟待建立和完善，其中首先需要解决的是原告的主体资格问题，即由谁代表公众提起公益诉讼，公民、环保团体和检察机关都可以作为原告。昆明、玉溪环保法庭规定可以由环境监察处提起环境公益诉讼。但面对数以千计的环境案件，单靠政府部门进行环境公益诉讼显然不现实。

因此，法律应当明确环境公益诉讼主体，即检察机关及在我国境内经过依法登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体可以作为原告向法院提起环境公益诉讼。为避免滥诉，法院暂不受理公民个人作为原告提起的公益诉讼案件，但公民个人可以向有关部门举证反映，通过有关部门和环保组织来提起公益诉讼。无锡中级法院《关于环境保护审判庭审理案件管辖的若干规定》规定：各级检察机关、各级环保行政职能部门、环境保护社团组织和居民社区物业管理部门有作为原告参与环境公益诉讼的资格。环保法庭的设立，有利于扩大解释环境案件中“直接利害关系人”的范围。^[12]

（二）关于厘清环境审判管辖、受案模糊的问题

环境案件往往影响范围较大，很多环境污染的源头和“受害地”分属于不同行政区域，小到县级法院的管辖争议，大到跨国污染的国际管辖。环保法庭的管辖范围常常陷入困境。以地域管辖为例，《民事诉讼法》第37条规定：“有管辖权的人民法院由于特殊原因，不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。”这为环保法庭审理跨地域环境案件提供了依据。实践中，贵州高级法院指定贵阳两个环保法庭管辖贵阳行政区域外涉及“两湖一库”的环境案件。但如果环保法庭全面展开，环境案件的指定管辖将成为法院一项繁重任务，甚至会令其不堪重负。我国大部分地区一年四季风向不断变化，大气污染诉讼的指定管辖几乎不可能实现。因此，管辖成为环保法庭一个非常棘手的问题（环保法庭作为普通法院的组成部门，难以克服“划地为界”的缺陷，环保法院或专门法院应当能够提供解决途径）。

与管辖联系紧密的受案范围也存在困扰，各环保法庭的实践十分混乱。贵阳中级法院环保法庭受理涉及“两湖一库”水资源保护、贵阳市所辖区域内水土、山林保护的排污侵权、损害赔偿、环境公益诉讼等类型的一、二审民事、行政、刑事案件和相关执行案件；按照省高院下达的指定管辖决定书，依法审判贵阳市辖区外涉及“两湖一库”水资源环境保护、管理、侵权等民事、行政一审相关案件。无锡中级法院环保法庭依法审判涉及辖区内水土、山林保护的排污侵权、损害赔偿等一、二审案件，负责对有关部门和企业提出环境保护方面的司法整改建议，并做好相关的法制宣传工作。可见，试点环保法庭在受案范围上各有侧重。但为明确环境案件的统一性，促进司法解决环境纠纷的功能，以下几项应当列为受案范围：环境纠纷的诉讼；协助环保部门征收排污费；受理环保部门提起的强制执行案；受理检察机关提起公诉的环境刑事案件；有关环境规划与保护的价值性审查；有关环境影响评价的纠纷；土地征用、评估、界限定位、土地侵占及国家强制征收土地的补偿事项；对有关环境规划与保护行政决定的司法审查；有关环境规划与保护的刑事、民事、行政责任的强制执行；其他属于法院管辖的案件。^[13]

（三）关于优化环保法庭审判人员的问题

不可否认，随着我国经济、社会的持续发展，各种企业尤其是工业企业的不断设立、运行，各个地区均不同程度上存在环境纠纷案件，从这个角度理解，设立环保法庭具有普遍意义。新法庭的出现必须解决审判人员组成的问题，审判人员素质的高低决定了其功能的发挥。环境审判的复杂性使其“陷入科学争论和裁判难决的泥沼中，无异于剥夺了受害人的请求权而无法得到救济”。^[14]法官在环境案件审判过程中，缺乏环境审判的专业知识和技能，这与环境纠纷的专业性、长期性、隐蔽性极不适应。环境案件的审判不仅要求法官强化自己的专业知识，同时注意从专业化的诉讼参与人获取启发，尤其是环境法律方面的专业律师。鉴于环境案件的技术性要求，环境专家共同参与案件审理是一种良好选择。澳大利亚土地与环境法院的法庭审理就是由司法人员和专门技术人员共同负责。我国《关于完善人民陪审员制度的决定》《法院组织法》等都有关于人民陪审员的规定，这为环保法庭吸纳环境专家参加庭审提供了法律保障。法官与专家的结合将提高环境案件的处理效率，保证审理环境案件的合理性。当然，法官和专家之间应当有一定的分工、协作，如法官负责法律问题，运用法律作出裁判；专家运用技术理性，为法官裁判案件提供依据。环境法律与环境科学的结合弥补法官对环保知识的不足，为案件的高效处理奠定基础。

四、我国环境审判专门化模式的另一种展望

以专门化的审判模式处理环境案件已经达成共识。无论司法实务界，还是法学理论界，甚至普通公民，更多关注如何极致发挥环保法庭审理环境案件的功能。环保法庭在创新审理制度、汇集专业法官方面，在环境审判专门化实践上迈出了不寻常的一步。但我们无法完全依靠环保法庭的功能发挥，“要建立一个能真正实现个人权利的公共裁判机关，不是靠一般的仲裁或调解，而是在每个专门领域都需要有特定的解决方法。因此，接近正义改革的重要任务，是在保障正规法院功能的同时，建立专门法院制度。”^[15]在完善环保法庭的基础上，我们应当继续探索设立环保法院或者利用专门法院等途径，进一步实现环境审判专门化的目标。

（一）设立专门环保法院

专门法院是根据实际需要在特定部门或领域审理特定案件而设立的。《法院组织法》第2条规定：“中华人民共和国的审判权由地方各级人民法院、最高人民法院和军事法院等专门人民法院行使”。从字面上看，《法院组织法》仅规定“军事法院等专门人民法院”，没有明确提及环保法院。但回顾我国专门法院发展进程，法律为环保法院留出了设立空间。1979年《法院组织法》第2条规定：“专门人民法院包括：军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院。”《关于修改枙人民法院组织法枛、枙人民检察院组织法枛的决定》明确：“专门法院除军事法院外，究竟还需要设立哪些专门法院，以及专门法院的体制、职责和管辖范围等，都还缺乏经验，各方面意见很不一致。这次根据宪法，将‘法院组织法’第二条第一款第二项‘专门人民法院’修改为‘军事法院等专门人民法院’，……这样修改后的规定较为灵活，除明确必须设立军事法院外，对其他专门法院的设置不作具体规定，可以根据实践，需要设的就设，不需要设的就不设。”可知，专门法院并没有被严格限定，国家可以根据经济、社会、环境等实际国情，在需要的时候设立环保法院。^[16]

为了从诉讼途径加强环境法律的实施，及时处理日益增多的环境纠纷，美国、新西兰和澳大利亚等国家已设立环境法院（庭）、土地法院（庭）、水法院（庭）、生态法院（庭），专司环境保护案件，有成效地处理了众多环境纠纷。在借鉴国外经验的基础上，我国可以针对流域性水污染问题尝试设立“淮河流域环保法院”“太湖流域环保法院”，打破行政区划的界限，或者设立审级较高的环保法院统一审理环境案件，借助其公众影响力，从而发挥司法审判的宣示和教育意义。^[17]

（二）利用现有专门法院

我国现有专门法院主要包括军事法院、海事法院、铁路法院、林业法院、农垦法院等。这些专门法院的情况差异很大，除军事法院外，其他专门法院都存在不同性质和不同程度的问题，有的甚至面临着“生存危机”。曾有学者建议将铁路、林业、农垦等法院一律纳入国家司法体系，由国家核定机构和编制，实现“去企业化”。其实，一刀切的做法对于环境案件来说并不可取，而应当按照专门法院的性质区别对待，发挥其在审理环境案件方面的作用。就海事法院来说，能够受理关于环境的海事侵权案件，最高人民法院《关于海事审判工作发展的若干意见》明确，为发挥海事法院跨行政区域设置的优势，应将有关陆源污染海域及通海可航水域案件纳入海事法院管辖，在适时扩展到未通航的河流和内陆湖泊发生的水污染案件，并积极开展环境保护公益诉讼，有效排除地方政府干预。在我国水污染案件频发的地区，适当增加海事法院的派出法庭，集中受理某一流域内的生态环境案件，例如上海海事法院可以在无锡设立派出法庭，集中受理太湖水污染案件，^[18]派出法庭的合理分布能够为水污染案件的受理和审理提供组织上的保证。

［本文载于《大连理工大学学报》（社科版）2011年第2期，合作者胡耘通］

【注释】

[1]李德恩.调解立法理念之转换：从国家本位到权利本位［J］.大连理工大学学报：社会科学版，2010（1）：111-114.

[2]苏力.法律活动专门化的法律社会学思考［J］.中国社会科学，1994（6）：117-131.

[3]宗边.建议设立环境审判庭［N］.中国环境报，2008-03-10（1）.

[4]王灿发.环境纠纷处理的理论与实践［M］.北京：中国政法大学出版社，2002：17.

[5]张晏.中国环境司法的现状与未来［J］.中国地质大学学报：社会科学版，2009（5）：22-27.

[6]翦竹.职能部门的环境公益之诉是否“超前”——全国首家环境保护法庭审结首起环境污染损害诉讼［J］.中国审判，2008（3）：40-42.

[7]贵阳市“两湖一库”管理局.清镇市人民法院环境保护法庭典型案件及一年数据［EB/OL］.http://www.gygov.gov.cn/lhyk/74872343805034496/20081205/147982.html.2008-12-05.

[8]高洁.环境公益诉讼与环保法庭的生命力［EB/OL］.http://china.nrdc.org/zh-hans/policy-library-zh.2010-03-01.

[9]云南环保法庭变刑事庭成立两年无环保案可办［EB/OL］.http://news.china.com/zh_cn/domestic/945/20101018/16192959.html.2010-10-18.

[10]周伯煌.环境法庭的设立问题探讨［J］.企业家天地，2008（3）：259-261.

[11]张梓太.环境法律责任研究［M］.北京：商务印书馆，2004：62-68.

[12]赵刚.环保公益诉讼难题如何求解［N］.人民法院报，2008-08-31（1）.

[13]万加连.关于我国设立环境法庭的设想［J］.环境保护，1994（5）：26.

[14]金瑞林.环境侵权与民事救济——兼论环境立法中存在的问题［A］//王曦.国际环境法与比较环境法律评论（第1卷）［C］.北京：法律出版社，2002.376.

[15]莫诺·卡佩莱蒂.福利国家与接近正义［M］.刘俊祥，罗国忠，肖云枢，等，译.北京：法律出版社，2000：2.

[16]蔡守秋.关于建立环境法院（庭）的构想［J］.东方法学，2009（5）：76-83.

[17]董燕.从澳大利亚土地环境法院制度看我国环境司法机制的创新［J］.华东政法学院学报，2007（1）：113-118.

[18]徐寅杰.我国环保审判庭设立依据、现状及建议［J］.江苏警官学院学报，2009（4）：40-46.