国家资源安全法律保障体系的宏观构想

国家资源安全法律保障体系的宏观构想

一、国家资源安全法律保障体系的整体构想

国家资源安全是一项系统工程，从资源开发利用的全过程来系统地考察，资源系统涉及从资源采掘、资源产品生产、加工、贸易直到终端利用，是一个完整的复杂体系。从国家高度来分析，要保障国家资源安全，必须构建相应的资源安全法律保障体系，即资源保护、流通、消费、回收、利用、创新、管理等一系列资源活动过程都需要相应的法律制度支持。在笔者看来，一国的资源安全法律保障体系是一个系统的整体。这一体系以宪法为核心，在资源安全基本法之下具体派生出：保护自然资源系统的法律、合理开发战略性资源的法律、适度消费与高效利用资源的法律、利用国际资源市场并规避贸易风险的法律、资源安全管理的法律（如图1所示）。因此，资源安全法律保障体系是一个规制资源的保育开发、利用、贸易和管理的综合性法律体系，涉及的范围比较广，包括自然资源法、环境保护法、对外贸易法、外商投资法等。这就要求我们在可持续发展理念和科学资源安全观的指导下，坚持

图1　国家资源安全法律保障体系的框架构想

与国家安全战略相一致、立足本国实际、国际国内相协调、兼顾安全与效益、科学规划及预测等原则，并在此基础上构建中国资源安全法律保障体系。

二、资源安全基本法

资源安全基本法是我国资源安全方面牵头的法律，在应然层面上，它规定我国的基本资源政策、原则和制度，对资源法律关系进行全面综合的调整。资源安全基本法是适应环境要素的相关性、资源问题的复杂性和资源对策的综合性的现实需要而出现的，是国家对资源安全的方针、政策、原则、制度和措施所作的基本规定，其特点是原则性和综合性，其效力仅次于《宪法》，是制定资源安全单行法、资源安全法规与规章的基本依据。作为国家对资源安全政策的总揽全局式的法律，其具体内容应当包括：

（1）明确宣示可持续发展战略，将实施可持续发展作为资源安全基本法的立法宗旨，确立可持续发展的法律地位。

（2）确立资源有偿使用，资源循环利用的基本方针。

（3）按照法治政府建设的原则，确立处理资源安全中的政府与市场、公权与私权、国家与社会的关系的原则，明确国家资源安全管理职责与行政相对人（即法人、其他组织与公民）开发利用资源的权利与义务。

（4）根据风险预防、代际公平、全过程控制、公众参与等可持续发展的基本要求，在充分认识市场规律与资源安全关系的基础上，引进市场化的管理手段与措施，确立资源保护、开发、贸易、储备、利用、管理等方面的基本法律制度。

（5）建立资源法律责任制度，明确规定资源法律责任的构成要件与法律后果，规定资源法律责任的社会性、公益性判断标准。

三、保护自然资源系统的法律

各种自然资源既相互独立，又相互依存或者渗透结合在一起，构成相互制约与平衡的自然资源体系和自然生态系统。而判定资源是否安全的一个重要方面是看其所赖以生存的生态系统功能是否得到了很好的维持，生态系统是否处于动态平衡之中，是否对外界的干预和冲击保持较强的“适应性”和“恢复力”。鉴于此，要实现资源安全，就应从保护资源的可持续性、可更新性和可恢复性等角度出发，保护自然资源系统与自然生态系统，这一切都离不开相应的法律制度的支撑。而要构建完善的保护自然资源系统的法律，从宏观上来说，至少应当注意两个问题。

其一，要协调好自然资源保护立法与环境污染防治立法的关系，使二者互助互养，相与为用。自然资源保护和环境污染防治存在密切的联系，只有将二者紧密结合起来才能实现真正的自然资源保护。而在中国的法律体系中，自然资源保护立法与环境污染防治立法相互孤立，相互隔离，体系的综合性与互补性不足，从而影响了法律效能的发挥。因此，笔者建议把自然资源保护立法与环境污染防治立法密切结合起来，贯彻预防为主，防治结合，综合治理的原则，真正地保护好资源与环境。按照全面保护自然资源的目标要求，从目标的综合性、内容的综合性、管制机制的综合性和管理措施与手段的综合性诸方面入手，加强立法的综合性，使环境污染防治和自然资源保护一体化。改变现行环境污染防治立法、自然资源保护和管理立法中分别规定环境污染防治与自然资源保护管理的法律制度和措施，并只在限定领域适用的相互隔离的情况，将若干污染防治制度和措施与自然资源管理制度和措施联系、结合在一起，相互渗透，协调一致，一并作出规定。统一、综合的立法规定能够更好地协调两方面的立法内容并实现统一监督管理和分工负责。

其二，要利用各种利益制约机制，建立国家资源安全补偿制度。国家资源安全补偿机制包括资源系统的自然补偿、国家机制的行政补偿和利益机制的市场补偿。资源系统的自然补偿是保持资源系统自身的自然补偿能力，如定期的封山、休渔、休牧、休耕等。国家机制的行政补偿是以国家作为社会长期利益的代表，征收资源产业链下游的部分收益，补偿保持该资源效用的可持续性所失去的该资源的其他效用。如在流域水资源的开发利用过程中，国家应采取从下游地区收益中以转移支付的形式，补偿上游地区进行资源保护的投入；以矿产品链下游产品的加工增值过程中的税收，补偿上游资源勘查的部分费用。利益机制的市场补偿是通过利益调节机制，鼓励资源经营企业和个人从长期获益考虑，定期对自身经营的资源基础加以补偿。^[1]建立国家资源安全补偿机制，有助于保护资源的可持续性、可更新性和可恢复性，促进自然资源系统的保护。

四、合理开发战略性资源的法律

战略性资源（或称战略资源），是指关系国计民生、在资源系统中居支配地位，具有常态下市场垄断性和非常态下供给瞬时中断性特点的资源。从国际市场贸易的角度看，重要矿产资源、石油等能源资源是最为典型的战略资源；此外，基因资源是最重要的生物资源，亦是重要的战略资源，对基因资源的争夺并不亚于对石油资源及水资源的争夺。实际上，因为资源安全问题以国家战略资源安全为核心，所以，国家战略性矿产资源安全、国家能源资源安全（特别是国家石油安全）、国家生物资源安全（特别是基因资源安全）构成国家战略资源安全的主要内容。^[2]

目前，对于我国而言，当务之急是逐步建立和完善适合中国国情的合理开发战略性资源的法律制度，以适应国际化的需要，规避外来风险。

首先，我国应当加快对战略性矿产资源的储备立法。国内外历史经验表明，一旦发生紧急情况，中断某些矿产资源的供应，将严重影响国家的经济安全和国防安全。为此，一些发达国家和中等发达国家如美国、日本、法国、德国、瑞典、瑞士、挪威、芬兰、英国和韩国等，不同程度地建立了矿产战略储备制度。国务院新闻办公室2003年12月23日发表的《中国的矿产资源政策》白皮书指出，中国要建立战略矿产资源储备制度，国家将根据矿产资源供需现状及现有国力，将重要战略资源分期分批纳入储备序列。而要使战略矿产资源储备制度真正建立起来，就需要对战略性矿产资源储备的管理体制、储备矿种、储备方式、储备运作方式等方面作出具体的规定，就必须制定相应的《战略性矿产资源储备法》，以便以法律的权威性与强制性确保战略性矿产资源的储备。

其次，应当尽快制定《石油储备法》等能源安全法律规范。在能源安全中，石油安全具有十分重要的地位，它不仅关系国家的经济安全，也关系着军事、政治安全。我国作为世界第二大石油进口国，面对目前国际油价不断攀升、国内石油需求不断增加的现实状况，建立石油战略储备制度已是当务之急。国外在建立石油战略储备制度中，坚持法律先行，这一经验值得我们很好地借鉴。为此，基于我国的石油生产和需求的实际现状，应尽快制定《石油储备法》，以保证石油安全战略的顺利、有效实施。笔者建议我国石油储备宜采用国家石油储备和企业储备并举的模式，规定所有石油经营者必须承担石油战略储备义务。在《石油储备法》中应规定储备种类和指标、经济政策和动用规则；安排储备专项预算和年度储备计划；制定收储、动用储备的方案；并规定石油经营者定期报告石油生产、销售、进出口、库存统计数据，建立石油信息报告制度，完善石油统计。《石油储备法》的制定，使得建立石油储备有法可依、有章可循，从而达到保障我国石油安全的目的。

最后，应当制定统一的《生物安全法》，防范各种外来生物风险，确保国家生物安全。生物安全是指对病原微生物、外来有害生物、转基因生物等生物体可能产生的潜在风险或现实危害的防范和控制。生物安全是一个动态的概念，它所涉及的内容有一定的时间和空间的范围，又随着自然界的演进、社会和经济活动的变化而变化。当前人们最关注的问题是转基因植物安全和外来生物入侵。目前我国转基因生物安全管理工作主要由科技部、农业部、卫生部、环保总局、药品监督管理局、质量监督检验检疫总局等协调进行。为保证生物技术的健康发展，国务院及有关部门还制定了一系列生物安全相关法规。但是，我国目前规范生物资源安全的多为行政规章，法律效力层次较低，并且其规定较为分散。基于保障生物安全的需要，我们有必要制定统一的《生物安全法》，对生物安全的相关问题进行规定，从而提升其法律效力的层次，并使其规定系统化，进而为我国的生物安全保驾护航。

五、适度消费与高效利用资源的法律

我国是世界上人口众多、举足轻重的大国，又是处在工业化、城市化过程中的发展中国家，因而处理好经济发展与环境保护的关系，提*资源的适度消费显得尤为重要。资源节约型体系是资源安全体系建设的内在动力，因为节约资源本身就是为了建立一个低度消耗资源、杜绝资源浪费、提高资源利用效率和单位资源产出率的节约型国民经济体系，增强资源对国民经济发展的保证程度，缓解资源供需的紧张状态，提高资源安全保证程度。因此，降低资源的无效消费，提高资源的综合利用率是保证资源安全的重要措施之一。各国资源综合利用的实践表明，制定资源综合利用法规，用法律调整资源综合利用中的各种社会经济关系，强化资源综合利用的监督管理，保证诸种综合对策措施的切实有效实施，是推动资源综合利用广泛展开的有效措施。

我国目前有关资源综合利用的法律规定，主要缺陷在于：原则规定较多，不够具体且分散零碎、系统性较差；缺乏责任制度和行政、经济、法律的实施保障条件，执行困难。因此，当前制定《资源综合利用法》就显得十分必要。《资源综合利用法》应以资源综合利用纳入国民经济和社会发展计划为基础、国家调控管理与社会参与监督相结合、国土等重要资源实行有偿使用为基本原则。该法应规定资源综合利用的管理体制和管理制度。就管理体制而言，可采用国家对资源综合利用实行统一管理与分级、分部门管理相结合的管理体制；就管理制度而言，可规定规划和计划制度、论证评价审批制度、标准化管理制度、三同时制度、标准化管理制度、统计制度等。该法应分别对经济建设中自然资源综合开发利用、生产过程中物料和废弃物的充分合理利用，以及废旧物资的回收再利用作出具体的规定。

此外，再生资源回收利用是我国资源综合利用和环保产业的重要组成部分。随着我国现代化建设的发展、人们生活水平的提高以及生活方式的改变，再生资源的产生量将会越来越多，品质和种类也会发生较大变化。大力开展再生资源综合利用，物尽其用，变废为宝，化害为利，是合理利用资源，保护环境，促进经济可持续发展的重要措施。当前，再生资源回收利用作为一个产业已初具规模，越发迫切地需要贯通整个行业、适用全国范围的再生资源回收利用管理方面的法律规范。针对这种情况，国家经贸委已将《再生资源回收利用管理条例》列入国务院颁布的法律规划，目前正在会同有关部门抓紧研究起草。

通过《资源综合利用法》的制定，可以形成以《资源综合利用法》为基本法，包括《再生资源回收利用管理条例》和其他实施性资源综合利用法律法规在内的完整的资源综合利用法律体系，从而促进我国提高资源的利用率，杜绝资源浪费，达到保障资源安全的目的。

六、利用国际市场并规避贸易风险的法律

加入WTO既是适应经济全球化发展趋势的需要，也是我国经济融入世界经济潮流、在社会主义市场经济条件下走上良性循环轨道的必然选择。在平等条件下世界各国共享全球资源，参与资源领域的国际竞争。为此，我国要充分把握作为WTO缔约国在资源领域内的国际合作与市场准入权利，根据比较优势原则，应当充分利用两种资源、两个市场，构建合理的资源国际贸易安全体系。

笔者建议，在配套的法律制度建设方面，首先，应当完善我国对外贸易法等相关法律，减少资源国际贸易对资源安全的冲击。资源国际贸易是影响资源安全的重要因素，一方面，国内资源及资源产品不加限制的出口将直接导致我国的资源供给能力的下降；另一方面，在国外资源与技术的引进过程中，一些不利于我国资源与环境的因素也会随之入境。可见，资源贸易过程中资源环境的交换和转移，严重影响了我国资源供应、资源赋存以及生态环境。因此，必须加强资源国际贸易的规制。第一，要严格依照我国对外贸易法和国务院的禁止、限制出口的货物、技术目录，禁止或者限制出口“国内供应短缺或者为了有效保护可能用竭的国内资源”“为维护国家安全或者社会公共利益”的货物与技术；第二，严格依照我国对外贸易法和国务院的禁止、限制出口的货物、技术目录，禁止或者限制进口“危害国家安全或者社会公共利益”“破坏生态环境”的货物与技术。

其次，应当尽快完善环境技术性法规，防止国际污染转嫁。由于我国经济发展仍然较为落后，环境技术性法规不完善，环境标准较低，为防止其他国家通过贸易、投资等手段对我国进行环境资本输出，将其已淘汰的、严重污染环境的技术、设备与产品输入进来，我们必须在坚持可持续发展的基础上，制定严格的环境保护法律法规，使之尽快与国际标准接轨，以保障我国的生态环境与资源安全。其中，积极推行ISO14000标准具有十分重要的意义。应按照国际标准的基本要求和国际标准的规范操作程序，结合我国环境保护实际，提高环境标准的权威性，统一实施管理环境标准，使企业在产品的设计、选料、生产、销售、使用和废品回收整个过程中严格遵循环境标准要求，严惩不符合环境标准的生产者和销售者。完善环境技术性法规，遏制发达国家对我国的污染转嫁，坚决抵制和严厉打击危险废物及生产、生活垃圾的输入。

再次，应当加强对海外投资的立法，为充分利用国外资源提供法律制度保障。在资源全球化的大背景下，利用“两种资源，两个市场”成为我们保障资源安全的重要战略。因此，我们不仅要“引进来”，还要“走出去”，促进资源国家贸易，鼓励海外投资，参与国际资源的开发利用。因此，应大力支持有关海外投资的立法研究和实践，尽快建立符合我国国情的海外投资法律体系，制定诸如海外投资保险法等法律法规，鼓励本国企业参与国外资源合作勘探、开发以及合资、独资经营等多种形式的资源国际合作，保障国内资源供应，化解资源危机。具体的措施包括：①允许其在境外选择适当的避税地注册全资子公司，统一协调本系统或本公司的境外勘探开发活动，但决策权应在国内的母公司。②批准境外注册的子公司对外融资权并在国外上市。③允许并鼓励国内企业使用自有资金以多种形式参与境外勘探开发活动。已发生的费用，经国家有关部门审核后可允许在当年列支作税前扣减。④对用于境外勘查开发的国产机械仪器设备及零备件，免征出口关税。⑤国家进出口银行或其他银行用于符合国家产业政策的境外矿产开发项目的政策性贷款利率，原则上应优惠于国内同类项目。⑥国家要求并鼓励境外企业在国内市场紧缺条件下将生产的中方份额矿产品及其加工产品返销国内并减免进口关税。⑦允许并鼓励国家公司将从事勘探开发活动所取得的利润部分或全部留在境外，继续用于符合国家产业政策的矿产勘探开发项目。^[3]

七、资源安全管理的法律

资源安全管理是对国家资源利用的现实目标与未来目标的调控，是保障国家政治安全、经济安全和可持续发展的重要手段。资源安全管理的法制建设主要包括管理体制和管理制度两个方面。

其一，必须改革资源安全的管理体制，把它纳入法制化的轨道。我国正处于由计划经济向市场经济转轨的时期，资源安全的管理体制还不够健全。一方面，国家是资源的所有者，因而应当获得应有的经济权益，但是资源管理的现实是三权混淆，往往以行政权、经营权的管理取代所有权的管理。国家所有权受到条块的多元分割，国家作为国有自然资源所有者代表的地位模糊，产权虚置或者弱化，所有者的经济权益都没有得到很好的体现。^[4]因此，有必要对资源实行资产化管理。另一方面，为了避免自然资源的资产化、市场化管理导致的片面追求资产效益、追求短期财政目标倾向，解决市场机制难以解决的资源利用的“外部不经济性”，建立一个有权威的、担负综合协调任务的资源管理机构，进行资源的资产化、市场化统一管理和协调管理工作也是完全必要的。因此，在发展市场经济的过程中，我们要以市场为基础，在充分发挥市场调节作用的同时，加强国家的宏观调控。在资源领域，可以通过市场调节与宏观调控二者的有机结合来实现国家的资源安全管理。

其二，必须建立现代化的资源安全法律制度，以适应资源全球化的需要。资源安全管理要落到实处必须有具体的法律制度。综观世界诸国，可资借鉴的制度有：①资源安全预警制度。建立资源安全预警制度是防范资源风险、保障国家资源安全的重要措施。我们要建立高效、权威、与国际贸易体制相适应的资源安全监测预警系统，包括组建监测队伍，建立监测网络，配备检测设备，科学确定监测预警指标和预警值，统一开发预警信息管理平台，制订风险防范预案，建立快速反应机制，以便更好地为国家资源安全提供信息服务。在资源安全预警系统中，必须定量地界定资源安全的合理界限和资源供给的区域安全结构。仿照国际上的一些惯例，我国的资源安全警戒线，可以大致界定为，资源缺口到达或超过资源总需求的7%～10%时，可以认为资源供给为不安全。资源安全预警制度包括监测突发事件及其影响，并进行准确、快捷的评估，在规定的期限内向有关部门报告，一旦超过预警标准，便由系统发出预警警报，启动工作预案。②资源危机管理制度。资源的自然属性决定了其具有人力难以完全掌控的特征，人类基于目前的自然科学水平仍不能完全明确解释灾害性自然资源危机，如地震、洪水、海啸等。此外，随着人类能源结构的调整，核能必然起到越来越重要的作用，但核能利用过程中危机风险也无可否认地加大了。自古以来，我国深受自然灾害的困扰，对于自然灾害的历史记载可以追溯到两千年前。同时，基于经济迅速崛起的能源需求，核能正在成为我国能源框架中一支日益发展壮大的力量。所以，我国建立、健全资源危机管理制度相较世界其他国家显得更加迫切、更加务实。资源危机管理制度应当具备一系列有效的监控预防、应急减损和后续处理机制，以及相应的财政、金融支持措施。进一步可以考虑建立一个专门的机构行使资源危机管理的国家职能，具体负责资源危机管理的资金使用、危机管理规划、危机预案制定和实施具体危机的管理，以及资源危机领域的培训教育，等等。③资源安全押金制度。资源安全押金制度是对那些在开发利用中有安全隐患的资源开发项目增加一项额外费用（押金），如果在开发利用过程中，切实按照国家制定的技术标准，履行保护国家资源安全的义务，有效地避免了资源的破坏，就把押金退还给资源开发者。押金制度的应用可以减少资源的浪费、破坏和资源开发利用的外部不经济性。^[5]④资源安全激励制度。资源安全激励制度主要是通过建立政府与部门及企业间的良好合作关系，促进新技术企业或中小企业实现国家资源安全方面的技术创新（清洁生产、工商业绿化）从而实现国家资源安全的目标，主要有财政补贴，综合利用奖励和其他一些优惠政策。^[6]财政补贴的主要目的在于促使资源开发者改变其不利于国家资源安全的活动，减少对资源安全的不利影响，或者帮助那些在特殊情况下，难于执行国家资源开发技术标准的企业。财政补贴一般包括补助金，长期低息贷款和减免税等。综合利用资源是中国一项重要的资源政策、能源政策和资源经济政策，它对国家资源安全有着重要的意义，综合利用奖励的内容包括对开展综合利用的生产建设项目实行奖励和优惠，对开展综合利用生产的产品实行优惠。在其他经济政策上，利用税收优惠、价格优惠、折旧优惠等激励措施，保证国家资源安全目标的实现。^[7]

八、余论

综上所述，目前我国没有专门的资源安全保障立法，资源安全保障方面的法律法规散见在相关自然资源保护法及环境保护法中，其规定比较零散，缺乏系统性，还没有形成统一的资源安全保障法律体系，这不符合当今世界各国纷纷对资源安全立法的发展趋势，也远不能满足可持续发展理念下国家资源安全的需要，因此，必须全面构建和完善中国资源安全法律保障体系。在21世纪里，应当在可持续发展理念和科学资源安全观的指导下，在坚持与国家安全战略相一致、立足本国实际、国际国内相协调、兼顾安全与效益、科学规划及预测原则的基础上构建我国资源安全法律保障体系。也就是说，这一体系应当以宪法为核心，在资源安全基本法之下，具体派生出：保护自然资源系统的法律、合理开发战略性资源的法律、适度消费与高效利用资源的法律、利用国际资源市场并规避贸易风险的法律、资源安全管理的法律。这样，资源保护、流通、消费、回收、利用、创新、管理等一系列资源活动过程都得到了相应的法律制度支持。从而在确保国家资源安全的同时，实现国家整体安全。

［本文载于《东南大学学报》（哲社版）2006年第5期，合作者王华兵］

【注释】

[1]沈镭，成升魁.论国家资源安全及其保障战略［J］.自然资源学报，2002（4）：397.

[2]谷树忠，姚予龙，沈镭，等.资源安全及其基本属性与研究框架［J］.自然资源学报，2002（3）：283-284.

[3]胡小平.经济全球化中的国家资源安全问题与对策［J］.中国矿业，2003（6）：37.

[4]赵秉栋.论我国自然资源的管理问题［M］∥河南大学环境与规划学院.区域发展新透视.郑州：河南大学出版社，1999：126-134.

[5]朱连奇，高原.区域管制在实现国家资源安全过程中的作用研究［J］.中国人口·资源与环境，2002（6）.

[6]李小建，苗长虹.区域发展研究的若干新领域［M］∥河南大学环境与规划学院.区域发展新透视.郑州：河南大学出版社，1999：3-6.

[7]张兰生.实用环境经济学［M］.北京：清华大学出版社，1992：415-433.