从分项评估到综合评价

从分项评估到综合评价——基层法院院级审判效能评估之探索

郭　俭^[1]

一　院级审判效能评估体系建设难点

审判效能是指审判活动所蕴含的有利的作用。^[2]院级审判效能评估体系是在原有审判质量效率评估体系上建立起来的，将审判质量效率管理和审判业绩管理相结合的综合性审判管理手段。现有的评估体系大多关注于法院的整体工作情况，而对同一法院内各业务庭工作的对比评估研究较少，或者即使开展了此类评估，评估数据也以分散、分类、分项评估为主，缺少对部门工作的综合评价。不对部门工作进行综合评价和排名是因为此项工作的开展确有许多困难：

（一）审判工作运行规律不受管理者主观愿望左右导致综合评估公平性欠缺

从严格意义上来说，要站在院级层面通过数据的量化对各业务庭的审判效能进行评估，困难相对较大。如刑事案件的法定审限短于民事案件，刑事审判庭的案件审理天数一般都少于民事审判庭。此类规律之下，要用一套指标进行科学、合理的测算，并将不同部门放在同一平台进行对比，到目前为止尚无可供借鉴的比较完善的体系。

（二）数据指标的选择与设定确认难度大

审判效能评估指标体系是由反映审判工作不同方面、不同环节的多个单项指标有机结合的整体。这些指标既有其独立意义，也彼此间存在着关联性和互补性，各单项指标不可避免地存在着片面性。例如，只讲结案率，就会出现结案“前松后紧”，年底“打老虎”现象。但如果同时评价“结案均衡度”，则会有效解决这一问题^[3]。要理清几十项数据，让数据指标体系发挥科学评估和分析审判工作情况优势，又避免因孤立分解单项指标导致审判管理工作的片面性，影响审判工作的整体均衡发展，这是一项并不容易做的工作。

（三）突发性因素和不特定因素对一段时间内的数据评估影响大

数据评估的效用除了评价工作，主要还将用于法院内部对审判业务部门的绩效考核，而一些突发、偶发的事件对部门的影响很大。如某一部门的同期结案率一直保持在98%以上，月收案为300件上下，但某月突然收到200件群体性诉讼案件，那么，该部门的存案工作量、同期结案率、结案率都将受到极大影响，此时，其效能评估可能产生数据下滑的情况。此外，对业务部门获得特殊贡献，或工作中出现重大差错，如果予以不反映，则评估体系也是不完善的。因此，如何应对好突发性因素对被评估者的影响，如何评价应当予以奖惩的特殊事项，也是建设科学审判效能评估体系需要解决的问题。

二　院级审判效能评估体系建立的个性要求

（一）体系设计具有目的性

（1）审判效能评估体系应当满足人民群众司法需求。审判效能可以分解为“审判质量＋审判效率＋审判效果”三个部分，这也是为满足人民群众司法需求而确定的三项数据。社会公众对法律正义的需要，使得提高审判质量成为人民法院永无止境的追求，为实现这样的目标，需要对审判活动进行质量评价。审判质量、效率与效果已成为司法回应社会需求，实现自我超越和发展缺一不可的原因。因此，审判效能评估体系要满足人民群众司法需求，必须将这三者很好的结合起来综合评价。

（2）审判效能评估体系应当满足工作部署要求。院级审判效能评估数据的设定，不应当只是简单的数据排名，而应当体现法院在重点工作中关注的内容。在某些情况下，项目是同一的，但对不同业务部门的要求可以不一致，确定的目标值也可以不同。通过评估考核强化对工作目标的管理、监控、引导，使工作要求实现在指标上，薄弱环节加强在指标上，工作重点体现在指标上，充分激发工作潜能，激活积极因素。

（3）审判效能评估体系应当符合被评估者自身状况。设定的评估标准应当具有一定的前瞻性，但尤其要符合各部门的自身实际，具有可实现性。即使目标的实现有一定难度，但在付出努力的情况下仍可实现。如果被评估数据可以轻易达到或根本无法达到，都会影响被评估者求取上进的信心，从而使评估效果失去原有的预期。因此，在确定一项具体评估指标时需要对考核目标能否实现这一问题进行充分论证^[4]。

（二）指标设计具有科学性

（1）审判效能评估指标应当符合审判的内在规律。指标的设定必须符合审判工作的内在规律。在设定指标前，要梳理本院各项工作中的重点环节和薄弱环节，以明确数据目标设定的方式，将指标分解到各业务部门，并将之纳入日常管理。指标设定之后，应当随着审判工作重心和法院整体数据走向进行调整。同时，需要在评估中及时发现问题、解决问题、重新定位，充分发挥评估数据的考评作用。

（2）审判效能评估指标应当酌情予以权变。在合同法理论中有一种原则叫情势变更，审判效能评估作为审判管理的一种手段，在实践操作过程中往往也会受到确定或不确定因素的影响，导致重大情况发生变化。因此，审判效能评估指标的设计需要考虑到权变的需要，为“变化”预留一定的空间，比如留一些特殊事件的加分项或减分项。

（3）审判效能评估指标应当有适度指引功能。对一个评估体系而言，无法区分权重的评估指标是缺乏科学、合理性的评估指标。审判效能评估指标需要设定权重。审判效能评估体系由若干指标组成，但并非所有指标都具有同等的重要性。此时，需要通过为不同指标设定权重来体现对工作的适度指引，从而将工作的注意力放在能反映任务部署要求的重点数据上，借以引导各业务部门抓住重点工作。

（三）操作具有简便性

（1）指标设置不宜过多。作为一种具备指导性和操作性的规范，审判效能评估体系的构造应当简明，可操作性强。指标过多会导致被评估者疲于应付各类考核指标。此外，每项指标的内涵都应有明确的界定，而且各项指标之间应当分别考察管理目标的不同侧面。

（2）用好已有信息数据库。评估数据必须依案件信息的自动生成系统而建。评估者只需要承担收集、汇总、甄别、处理的职责。如上海法院审判管理V5.0系统，每个法院已可以借之独立完成几十项测算。从减小测评难度和制度实施成本的角度看，现有信息数据库系统数据是进行院级审判效能评估的基础。

（3）数据运算繁简适度。在设计方案时，要注重制定方案的周密性与操作过程简便性的统一。由于业务部门情况不同，各指标侧重不同，需要用到的计算方式很多、标准不一。该体系还应当具有公式化计算的程序设计，只需要输入需要评估的数据就可得出结果。

（四）测评平台具有同一性

（1）测评平台应当反映审判的共性特征。由于评估结果往往被转化为内部机构工作考核的一个重要内容，如果平台不同，考核就难以公平。如何将不同部门放在同一个平台上进行数据量化测评，使得数据具有横向可比性，是开展院级审判效能评估中遇到的最大问题。指标的选择、结果的统计应当保证不同基础、不同条件的被评估者之间具有客观的可比性。

（2）测评平台应当区分大小部门指标特点。在探索院级审判效能体系建设过程中，有一种易见现象，就是案件体量小的部门由于数据计算分母较小，计算结果容易大起大落。因此，在构造同一测评平台时，应当就不同时段的工作情况予以对比，研究确定评估小部门工作的科学方法，从而使不同部门能真正站在同一平台进行审判效能的对比。

（3）测评平台应当成为考核信息的发布场。在同一平台上，科学的审判效能评估可以使得本法院、各业务部门对自己的审判质量效率情况有一个比较全面、完整的了解，对审判工作的总体态势以及对本法院、本部门在整个组织系统中的位次有一个比较清晰的认识。^[5]该平台最终的演算结果必须进入考核，否则评估就会失去其生存的动力。

三　院级审判效能评估体系的探索

不久前，上海市高院下发《关于〈上海法院审判质量效率综合评估指数试行方案〉征求意见的通知》，与之相应，上海法院的工作业绩评价机制，也将由单项工作分别评价向各项工作综合评价转型。为适应这种管理模式和业绩评价机制的转型，闵行法院借鉴“高院试行方案”的内容和方法，开始调整本院部门工作质量效率评估及绩效考核方案，以审判质量、效率和社会效果为重心，把各部门工作任务和目标分解为具体的评估指标，探索建立综合性绩效评估体系。

（一）在总体构架上，采用“综合排名”

在评估总体构架上，使用“总分”形式代替原有单项评估排名。由参与评估的部门根据薄弱项自行调整需要关注的工作重点。业务庭按季确定时间节点的目标值，以使各自努力的方向明确具体。被评估的指标包括：同期结案率、月均未结案率、平均审理天数、均衡结案度、18个月以上未结案数、民商事案件调撤率、一审服判息诉率、二审改判发回瑕疵率、申诉率、申诉改判发回率（抗诉）、当前存案工作量、人均结案数、二审改判发回率、审（执）限内结案率、民商调解案件申请执行率、简易程序适用率、当庭裁判率、一审陪审率、归档报结率、判决书附录法律条文率、判决书上网率、执行和解率、实际执行率、执行标的清偿率、执行中止执结率、复执到位率、受委托执行到位率、自动履行率等。这些指标通过一定的测算方式得出各自应得的分数，再计算成总分，为某一部门的评估得分。

（二）在评估节点的确定上，采用“连续计算”

常用的评估时间段分两大类，一类是分段制，一类是累计制。分段制在法院部门考评中比较常见，如月评估，即每月进行评估测评，看当月工作情况；季评估，即每季进行评估测评，看当季工作情况；年评估，即每年进行评估测评，看当年工作情况。累计制则分为按月累计、按季累计、按年累计。闵行法院采用的是按月累计、分季考核的形式。即每次评估数据都是当年1月至评估月的评估数据，而考核时按季查看月累计数据。如考核第二季度工作时，数据从1月统计到6月。这样可以减少突发性、偶发性事件对审判工作的影响，也给予各部门充分调整管理工作的时间，减少其他因素对数据指标带来的影响。

（三）在对比方式上，采用“纵横定标”

这也可以被称为是“纵横坐标法”。上海法院系统现有的质效评估体系表现为横向比，而法院对部门的考核多见于纵向比。在院级审判效能评估中，可以尝试二者的结合。建立纵向比数据，即某一部门自己和自己的工作情况比。取一定的时间节点，计算出以往某部门该时段某指标的数据值，用以与自己现在该指标的数据值相比。如，某庭2007～2009年度简易程序适用率1～3月平均为78.03%，1～6月平均为77.63%，2010年1～6月，该庭简易程序适用率为78.17%，如果这一单项90分为基础分的话，通过一定的计算公式，该庭1～6月简易程序适用率得分将超过90分。建立横向比数据，即对具有共性的指标，所有部门进行横向对比，通过一定的计算公式得出不同的分数。如2010年1～6月，被评估的部门二审改判发回瑕疵率最好的为0（目标），最差的为50%（警示），那么，通过“评价值＝［（实际值－警示值）÷（目标值－警示值）］×（100－基本分值）＋基本分值”的方式，可以得出从100分到基本分值不等的各部门单项得分。在院级审判效能评估中设定纵向比数据，用以考量部门工作进步与否；设定横向比数据，用以考量部门的工作管理情况。

（四）在数据指标确定上，采用“动静数组”

在以往的评估或考核中，用被评估时段某一指标与另一指标进行对比的情况比较多，而闵行法院设计的审判效能评估体系由于采用了“纵横坐标法”，因此，产生的指标包括实际值、目标值、警示值。实际值就是被评估时段的某一指标值。目标值是该时段该部门被希望达到的最优指标值。警示值则是该时段该部门不应达到的最劣指标值。根据对比方式的不同，目标值和警示值不同，这两项值可以是通过纵横对比得出的数据，也可以是被定值和调整过的数据，这种调整被谓为“动静调整法”，是对部分指标的目标值和警示值根据工作部署要求进行的调整或固化。比如，法院对法庭的调撤率要求为75%，那么，目标值就定为75%，不再看以往该庭调撤率高低。然后通过公式计算单项得分。

（五）在重要指标选择上，采用“权重分摊”

这也可以被称为权重差异法。不同权重设定的分值体现了不同数据指标在工作中的重要性不同，也体现了院一级管理工作的重点。而这一重点也将随着均衡管理的需要进行必要的调整。比如，与月均存案工作量相比，如果更重视同期结案率，那么可以为同期结案率数据分摊比较高的权重，在总评分是100分的情况下，同期结案率可以占到7分、8分或者更多。

（六）在特殊事项奖惩上，采用“特殊计分”

特殊事项是获得重大奖励、重大工作成果，部门业绩突出和发生重大过失事件等不在前述专项综合评估所及范围之内的事项，是对部门或全院工作有较大影响的事项，将这些特殊事项列入综合评估范畴进行适当的加减分评价，可以增强本院调整方案的灵活性和全面性。当然，这种特殊事项不宜过多或过于频繁，具体重大事项的确认和加减分权重的配置，就由法院或负责评估的部门决定。

（七）在审判资源的利用上，采用“适时调整”

为充分利用好审判资源，与评估体系相对应的，应当建立案件的动态调配机制，当某个业务部门案件增长过多时，将其后诉至法院的案件分配到其他任务相对较轻的同类业务部门办理，以均衡各业务部门工作量，使评估数据更趋公平。

【注释】

[1]上海市浦东新区人民法院代院长。

[2]《新华汉语词典》解释“效能”：事物所蕴含的有利作用。

[3]最高院王胜俊院长在“全国大法官主题研讨班”提出，要倡导均衡结案，解决“前松后紧”、年底突击结案等问题。

[4]孙柏瑛、祁光华编：《公共部门人力资源管理》，中国人民大学出版社2004年版，第178页。

[5]孙柏瑛、祁光华编：《公共部门人力资源管理》，中国人民大学出版社2004年版，第172页。