的人权保障体系

二、欧盟(欧共体)的人权保障体系

与《欧洲人权公约》先搭建人权保障的体系不同，欧盟(欧共体)对于人权保障体系的构建经历了从较少关注人权到确立人权原则，再到人权条约化的尝试，直至形成了比较完整的《欧洲联盟基本权利宪章》，而且将其作为《欧洲宪法条约》(草案)的重要组成部分。在欧盟(欧共体)人权保障体系形成的过程中，欧洲法院发挥了独特而关键性的作用。

(一)欧盟(欧共体)人权原则的形成

由于人权问题常常被认为是一个主权国家内部的问题，加上欧洲一体化在启动时的功能性倾向，早期三大共同体的基础性条约均未对人权问题作出明确的规定，但并非意味着欧盟(欧共体)在早期没有产生对人权问题的关注。欧盟(欧共体)通过4种方法完成了对人权原则的确认。

第一种方式是将贸易自由与人权问题挂钩，形成了欧盟(欧共体)特有的贸易自由原则。欧盟(欧共体)的目标之一是在各成员国组成的共同框架内，形成无障碍、完全自由的共同市场。为了实现这一目标，欧共体形成了贸易领域的四大自由，即物资流动自由、人员流动自由、服务自由与资金自由^[132]。“四大自由”包含了禁止国籍歧视、职业自由、营业自由、迁徙自由、居住自由、男女同工同酬以及财产权等内容，构成了欧盟人权体系的原初形态。除了可以从贸易自由条款中隐含地推导出欧盟人权，从1992年起，欧盟(欧共体)还将人权与贸易问题挂钩，要求欧盟在与第三方签署贸易协定时，将人权条款作为协议的必要条款。欧盟委员会在1998年的一份声明中，以第四号洛美协议的人权条款为例，说明了人权在贸易问题上的重要性:人权条款，是经济社会可持续发展的前提条件，最近几十年的经验清楚显示，人类可持续发展需要一个尊重人权、民主原则及法治的组织及政治环境^[133]。贸易协定中的人权条款并不是简单的政治宣言，而是有着极为重要的规范意义。多数含有人权条款的贸易协定都会再规定一个“中止条款”或“不履行条款”，即如果不履行人权条款，欧盟将单方面采取中止协定或采取其他措施^[134]。

第二种方式是通过欧洲法院的判决，承认了人权原则。欧洲法院在欧盟人权条约化的过程中扮演了积极的角色。在1969年以前，欧洲法院一度拒绝受理以人权保护为诉求的诉讼^[135]。1969年，欧洲法院在“斯道德尔(Stauder)案”中，指出基本权利构成了欧洲法院所保护的基本原则，从而启动了在欧盟(欧共体)体系内的人权保障工作。在斯道德尔案中，欧洲法院指出，基本权利构成欧洲法院所保护的欧盟(欧共体)法律的一般原则，欧洲法院对于人权案件享有管辖权^[136]。在1975年的“诺德(Nold)案”中，欧洲法院又认为，各成员国签署的国际人权条约可以作为人权原则的法律渊源，也构成欧盟(欧共体)一般法律原则的一部分。欧洲法院的判决，有力地推动了欧盟管制结构内的人权条约化进程。

第三种方式是通过政治宣言的方式，确认人权原则。1977年4月，欧盟理事会、欧盟委员会和欧洲议会发表《联合宣言》，在欧盟(欧共体)范围内第一次以非司法的方式宣示了人权原则。在《联合宣言》中，欧盟理事会、欧盟委员会和欧洲议会指出，建立三大共同体的条约是以“遵守法律原则为基础的”，而这种法律原则包括欧洲法院所确认的一般法律原则，尤其是各成员国所基于的基本权利、原则和权利^[137]。在这份宣言中，三大管制机构还回溯性地确认了欧洲法院有关人权案件的判决。1986年，三大管制机构和各成员国共同发表了一份名为《共同人权宣言》的文件，宣示“人权保障是全世界及个别国家具备正当性及持续的义务”^[138]。其后，三大管制机构多次发表与人权有关的宣言，主要有:欧洲议会于1989年发表的《基本权利及自由宣言》;欧盟理事会于1991年发表的《人权宣言》;欧盟理事会于1997年发表的《基本人权共同宣言》，等等^[139]。

第四种方式是通过欧洲法院的判例，将《欧洲人权公约》体系纳入欧盟框架内。三大共同体没有在其基础性条约中规定人权条款的另一重要原因是《欧洲人权公约》已经比较详细地列举了欧洲公民所应当享有的基本权利，而三大共同体的6个成员国又都是《欧洲人权公约》的成员国，因此，三大共同体没有必要对人权作出重复规定^[140]。但是，《欧洲人权公约》与欧盟(欧共体)是两套不同的体系，成员国的重合并不意味着《欧洲人权公约》可以自然适用于欧盟(欧共体)领域。在此方面，欧洲法院通过判决，将《欧洲人权公约》纳入到了欧盟(欧共体)的框架内。在1975年的“茹提理(Rutili)案”中，欧洲法院明确指出《欧洲人权公约》的特定条款是解释《欧洲共同体条约》的方针^[141]。其后，欧洲法院在其判决中多次引用《欧洲人权公约》，将其作为判决的理由，而《欧洲人权公约》也随着欧洲法院的引用，成为确定欧盟(欧共体)框架内基本权利的重要渊源。值得注意的是，欧洲法院在引用《欧洲人权公约》时，并非是将《欧洲人权公约》作为判决的依据，而是将其作为论证某一基本权利应当受到保护的支撑性材料。

(二)欧盟(欧共体)框架内的人权条约化

以上4种方式形成了欧盟法上的人权原则，奠定了欧盟框架内人权条约化的基础。欧盟框架内的人权条约化运动主要有3种方式，分别是欧盟(欧共体)的各个基础性条约对人权的分散性规定，第二支柱和第三支柱对人权的重视以及专门性条约的立法尝试。以下分别加以介绍。

第一，欧盟(欧共体)基础性条约对人权的分散性规定。20世纪80年代以后，欧盟(欧共体)开始重视人权在欧洲一体化进程中的重要地位与作用，并且在其基础性条约中逐渐增加了有关人权的内容。最早载入人权条款的基础性条约是《单一欧洲文件》。在《单一欧洲文件》的前言中，《欧洲人权公约》和《欧洲社会宪章》所承认的基本权利，特别是自由、平等及社会正义被作为是“单一欧洲”所致力推动的目标之一^[142]。由此，欧盟(欧共体)通过基础性条约的形式，将《欧洲人权公约》体系所规定的基本权利整体纳入到了欧盟(欧共体)的框架内。《马约》在《欧洲共同体条约》中增订第177条，要求欧洲共同体发展合作的政策，应“重视民主发展及实践和法治的一般目的，尊重人权及基本自由”。《欧洲联盟条约》也在第6条第2项规定，欧盟应当尊重《欧洲人权公约》以及各成员国宪法传统所导引出来的基本权利，并且将其作为欧盟的一般法律原则^[143]。《阿约》是2000年前欧盟对人权规定最多最详细的基础性条约。《阿约》对《欧洲共同体条约》和《欧洲联盟条约》的人权条款进行了多处修改，主要体现在4个方面:其一，《阿约》提出了“欧盟公民”的概念，为在欧盟框架内形成一部完整的基本权利专章提供了前提性的条件;其二，将《欧洲社会宪章》和欧盟《欧洲共同体工人基本社会权利宪章》载入条约的前言，使之成为欧盟框架内社会权利的法律渊源;其三，明确地将人权作为欧盟的基石，将欧盟与人权的关系由“尊重”改为“基于”^[144]，并规定了对各成员国违背人权原则时的惩戒措施，包括停止其成员国的权利;其四，确认了欧盟公民所享有的基本权利，如禁止歧视、自由居住、选举和被选举权、请愿权、请求调查权、迁徙自由、工作权、两性平等和个人资料的保护权等。当然，上述条约对于人权的规定比较零散，多数还属于抽象的原则，既没有详细列举欧盟(欧共体)框架内的人权清单，也没有形成基本权利专章。

第二，第二支柱和第三支柱对人权的重视。除第一支柱(欧共体)外，欧盟的第二支柱和第三支柱也非常重视人权问题。《欧洲联盟条约》第11条将“尊重与保障人权及基本自由”作为共同外交及安全政策的目的之一。《欧洲联盟条约》第30条也要求有关司法及内务事项的合作，应当符合《欧洲人权公约》、《国际难民公约》和各国对政治犯保障的规定进行。

第三，专门性人权条约的立法尝试。除在基础性条约上增添有关人权的内容，欧盟也在制定专门性人权条约方面进行努力和尝试。不过，在2000年《欧洲联盟基本权利宪章》通过前，欧盟仅制定了一部专门性的人权条约，即《欧洲共同体工人基本社会权利宪章》(以下简称《工人权利宪章》)。《工人权利宪章》于1989年的欧共体峰会上获得通过，其目的是在建立欧洲共同市场的过程中，保证社会领域的一体化(尤其是工人的权利领域)与经济领域的一体化并行不悖和相辅相成^[145]。《工人权利宪章》规定了工人所享有的社会基本权利，如人权流动自由、就业自由和公平报酬、必要的生活和工作条件、结社自由和集体谈判权、职业培训、男女平等、工作场所健康安全保护、青少年、老年人和残疾人等特殊人群的保护，等等^[146]。仅从内容上可以发现，《工人权利宪章》与《欧洲社会宪章》大体一致。

(三)《欧洲联盟基本权利宪章》

经过多年的人权条约化运动，在2000年12月的尼斯会议上，欧盟理事会、欧盟委员会和欧洲议会三大管制机构共同发布了《欧洲联盟基本权利宪章》(以下简称《权利宪章》)，从而在欧盟(欧共体)的历史上，首次形成了比较完整的人权条约文本。

《权利宪章》除序言外，共7章54条。在序言中，《权利宪章》明确宣示，欧盟是奠基于不可分性的、普遍的人性尊严、自由、平等及团结的原则，制定《权利宪章》的目的是为了依据社会变迁、社会发展和科技进步，使这些权利能够为人所清晰可见，以达到提升人权保护的目的。《权利宪章》还在序言中表明，其对各项基本权利的规定，属于对基本权利的“再确认”，从而回溯性地承认了各成员国宪法、欧盟(欧共体)各基础性条约及专门性人权条约、《欧洲人权公约》体系和欧洲法院有关人权的判例^[147]。第1章至第6章为基本权利的清单。《权利宪章》并未像其他人权条约那样将基本权利按照自由权利、政治权利和经济社会文化权利的类别加以区分，而是围绕所保护权利的基本价值，按照人格尊严、基本自由、人人平等、团结互助、公民权和正义进行的分类^[148]。第1章“人格尊严”，规定人格尊严不受侵犯、生命权、禁止酷刑和奴役等内容。第2章“基本自由”，规定了人身自由、言论自由、结社集会自由、私生活及家庭生活、宗教信仰自由、职业自由、受教育权、财产权和庇护权等各个方面的权利。第3章“人人平等”，规定了法律面前人人平等、禁止歧视、文化、宗教和语言的多样性、男女平等、儿童权利、老年人权利和残疾人的融合等权利。第4章“团结互助”，主要规定了劳动者在企业的各项权利，如结成工会的权利、集体谈判权、协商权、获得适当和公正的工作条件的权利等，同时还包括社会救济、健康保障、环境保护和消费者权益保护等内容。第5章“公民权”，规定了欧盟公民选举欧洲议会的权利、参加各成员国议会选举的权利、获得良好行政服务的权利、获得文件资料的权利、迁徙和居住自由、获得外交保护的权利以及请愿权、申请调解权等。第6章“正义”，主要规定了刑事案件中被告的基本权利，如获得司法救济权、获得公正法庭审判的权利、无罪推定原则、罪刑法定原则、罪刑相适应原则、防卫权、一事不二审和一事不二罚等^[149]。第7章为有关条约批准、生效、加入和适用范围的一般性事务。

由于《权利宪章》并未被纳入到《尼约》中，也不曾以任何法律文件的形式公布，因此，《权利宪章》并不具有法律效力，而只是一部政治宣言。但是，这并不意味着《权利宪章》是没有任何效果的。由于《权利宪章》将欧洲两大人权条约体系的内容都囊括进来，从而成为具有“人权法典”的性质，对欧盟各管制机构和各成员国形成了道德上和政治上的约束^[150]。欧洲法院在多起案件中，以《权利宪章》为依据，维护了欧盟公民的基本权利。如在“航空设备招标案”中，欧洲法院以《权利宪章》第41条所规定的“要求良好的行政服务”为依据，判决欧盟委员会的一项招标行为无效^[151]。

值得注意的是，《权利宪章》还推动了欧洲两大人权条约体系的融合。在欧盟内部，长期存在着欧盟(欧共体)是否应以一个整体加入《欧洲人权公约》的争论，而且两个人权保障体系之间存在一定程度的竞争关系^[152]。但从欧洲人权实践来看，总体趋势是向着两大体系逐渐融合的方向发展的。《权利宪章》集中地体现了这一趋势。首先，《权利宪章》的大部分内容直接来自于《欧洲人权公约》，两者在内容上有着高度的重合关系。其次，《权利宪章》第53条第3项对《欧洲人权公约》和《权利宪章》的关系进行了界定。根据《权利宪章》的规定，对《权利宪章》的解释均应根据《欧洲人权公约》和欧洲人权法院的判决，而《欧洲人权公约》构成了《权利宪章》所保护权利的底限^[153]。再次，欧洲人权法院也开始引用《权利宪章》作为其判决的依据，如在著名的“变性人结婚案”中，欧洲人权法院在《欧洲人权公约》仅规定“男女结婚”的情况下，认为《权利宪章》中有关结婚权的规定，已经不再强调异性之间的结合，从而判决英国禁止同性结婚的法案违反了《欧洲人权公约》^[154]。

(四)《欧洲宪法条约》(草案)基本权利专章及其后续发展

《欧洲宪法条约》(草案)将两个体系加以融合，在欧盟(欧共体)历史上首次在基础性条约的层次，形成了基本权利专章。尽管《欧洲宪法条约》(草案)暂时未获通过，但其对欧洲人权事业的发展，仍然有着里程碑式的重大意义。《欧洲宪法条约》(草案)对人权的规定主要体现在4个方面。

第一，确认人权是欧盟的根本价值和宗旨。《欧洲宪法条约》(草案)第2条规定，尊重人的尊严、自由、民主、平等、法治和尊重人权，包括少数族群的个人权利，是欧盟赖以建立的价值。第3条又将“促进和平、其价值和其人民的福利”作为欧盟的首要目标。第4条延续欧盟传统，从贸易自由的角度，规定了禁止歧视、促进物资流动自由、人员流动自由、服务自由与资金自由等内容^[155]。以上条款，延续自《单一欧洲文件》以来，欧盟(欧共体)各基础性条约对人权原则的肯定，再次从根本价值和宗旨的层面，确立了欧盟的人权原则。

第二，要求欧盟作为一个整体加入《欧洲人权公约》，从而为欧洲两大人权保障体系的融合提供了宪法上的依据。《欧洲宪法条约》(草案)第9条规定，欧盟应当加入《欧洲人权公约》，此项加入不得改变由《欧洲宪法条约》(草案)所确定的欧盟权限。以上规定对欧盟长久以来是否应当作为一个整体加入《欧洲人权公约》的争论做了结论，确认了《欧洲人权公约》作为欧洲一体化成果的重要地位，而且为在欧盟框架内适用《欧洲人权公约》，进而促进两大人权体系的融合提供了宪法上依据。与此同时，欧盟也通过保留权限的规定，维护了欧盟各管制机构的独立性，避免因欧盟加入《欧洲人权公约》而导致各管制机构(尤其是欧洲法院)职能丧失的情况出现，从而在坚持加入《欧洲人权公约》的前提下，平衡了欧盟内部的各方利益。

第三，规定了“欧洲公民权”的概念及其内容。《欧洲宪法条约》(草案)第10条提出了“欧盟公民权”的概念，规定各成员国的公民同时又是欧盟的公民，欧盟的公民权是各成员国公民权的重要补充。根据《欧洲宪法条约》(草案)的规定，欧盟公民权包括欧盟范围内的迁徙自由和居住自由、参加欧洲议会和各成员国议会选举活动的权利(包括选举权和被选举权)、向欧洲议会请愿的权利、向欧洲监察使申诉的权利以及使用任何欧盟所确定的语言的权利，等等^[156]。

第四，通过基本权利专章完全吸纳了《权利宪章》的内容，从而实现了《权利宪章》的宪法化。除在第一部分肯定人权原则外，《欧洲宪法条约》(草案)首次在欧盟(欧共体)的基础性条约中载入了基本权利专章。《欧洲宪法条约》(草案)第二部分将《权利宪章》整体纳入，一方面使得《权利宪章》从人权宣言转变为人权法典，具有了法律效力，另一方面也意味着欧盟框架内终于有了规范化的基本权利专章。至此，在欧盟范围内，人权从一项自然权利、道德权利和政治权利，蜕变成为了法律权利，欧盟“基本权利”的概念也因此正式生成。

遗憾的是，《欧洲宪法条约》(草案)并未获得通过，其基本权利专章也因而未能发挥实质性的作用。《里斯本条约》对于弥补欧盟制宪失败的遗憾起到了重要的作用。《里斯本条约》修改《欧洲联盟条约》第6条第1项的规定，承认《权利宪章》所列举的基本权利，并且赋予《权利宪章》与《欧洲联盟条约》相同的法律地位。当然，为了平衡各成员国的意见，《里斯本条约》也规定，《权利宪章》的规定不得以任何方式扩大《欧洲联盟条约》范围内欧盟各管制机构的权限。《欧洲宪法条约》(草案)的基本权利专章以及《里斯本条约》对《权利宪章》的肯定表明，欧盟将在更深层次和更高水准上推动欧洲人权保障一体化进程。

(五)欧盟管制结构内的人权保障机制

欧盟保障人权的政策目标主要有3项:其一，在欧盟内部建立以人权为内涵的欧盟认同;其二，借欧盟扩大，实现人权的欧洲化;其三，在对外关系上采取扩展策略，延伸欧盟的人权理念^[157]。这些政策目标，是由欧盟法所创设的人权保障机制实现的。在欧盟的管制结构中，尚未建立单一、独立的人权保障机构，欧盟的人权保障机制是由欧洲法院、欧洲议会和欧洲监察使共同构成的。

第一，欧洲法院。欧洲法院无疑是欧盟人权保障机制最为重要的主体，欧盟的人权原则就是由欧洲法院的判决引入欧盟框架的。目前，欧洲法院依然通过其司法审判权对人权案件实施管辖。欧洲法院在对人权案件实施管辖时，有着两个前提性的要件，即“职权范围”要件和“穷尽本国司法救济”要求。“职权范围”要件是规范欧洲法院人权案件审判权的重要原则，在防止欧洲法院借人权案件干预一国内部事务上起着较大的作用。1987年的“德米雷尔(Demirel)案”中，欧洲法院将欧共体(欧盟)对人权的保障范围限定在“欧共体的范围内”，从而形成了“职权范围”的要件。根据“职权范围”要件，欧洲法院不审理在欧盟(欧共体)职权范围之外的人权案件^[158]。“穷尽本国司法救济”要件是指当事人在将案件起诉至欧洲法院时，必须已经穷尽本国司法救济程序，不得在未寻求或者未穷尽本国司法救济程序时，向欧洲法院寻求救济。“穷尽本国司法救济”要件对于提高审判效率、规范欧洲法院的管辖权具有重大意义。

第二，欧洲议会。欧洲议会对人权的保障体现在两个方面，其一是接受各成员国公民的请愿，维护其作为欧盟公民的基本权利，其二是在接受新的入盟申请时，审查申请国的人权状况，以将欧盟的人权理念向外扩展。对于第一项职权，欧盟的多部基础性条约都规定了欧盟公民向欧洲议会的请愿权，并将之作为欧盟公民所享有“欧盟政治权利”之一。对于欧盟公民的请愿，欧洲议会有着两种解决的途径，一是对某些具有特殊重要性的请愿事项形成决议，以对欧盟委员会和欧盟理事会的决策产生压力，二是根据《尼约》的规定，就基本权利案件向欧洲法院提起诉讼^[159]。对于第二项职权，欧盟一直将“人权”作为新成员国入盟时的考察内容。1978年发布的《民主宣言》，将“尊重及维持代议民主及人权”作为成为欧共体(欧盟)成员国的必要条件^[160]。1993年的哥本哈根首脑会议所设定的入盟条件中，“保障人权”被排在第二位。《阿约》之后，“尊重人权”与“欧洲国家”、“民主体制”一道成为加入欧盟的三大条件。欧洲议会通过其对新成员国入盟申请的同意权，在一定程度上形成了对申请国人权状况的审查。

第三，欧洲监察使。欧洲监察使是根据《马约》所创设的一个职位，承担着欧盟各管制机构和欧盟公民之间的桥梁作用。根据《权利宪章》第41条的规定，“获得良好的行政服务”是欧盟公民的基本权利之一，而欧洲监察使的主要职责就是保障欧盟公民这一基本权利的实现，监督欧盟各管制机构消除不当行政及其他弊政。《权利宪章》第45条也肯定了欧盟公民向欧洲监察使提出申诉的权利^[161]。当欧盟各成员国的公民认为欧盟各管制机构有不当行政或弊政时，可以向该管制机构提出意见，如果该管制机构不予理睬或不予改进，该公民可以在获知不当行政之日起两年内向欧洲监察使提出申诉。欧洲监察使在接受申诉后，可以依职权展开独立调查，并可以作出处理意见。如果有关机构对欧洲监察使的处理意见不予理睬，则欧洲监察使可以将该案件提交欧洲议会，由欧洲议会采取必要的政治行动^[162]。