西方主要国家赔偿制度的历史发展

二、西方主要国家赔偿制度的历史发展

国家赔偿制度的产生是人类社会发展的必然趋势。“二战”以来，国家赔偿理论得到现代国家的普遍承认，但各国基于本国特殊国情其具体制度设计却是千差万别。了解各国，尤其是西方主要国家赔偿制度的历史发展，无疑将为我们理解和完善我国的国家赔偿制度提供借鉴。^[14]

(一)法国国家赔偿的历史发展

法国是资产阶级革命最彻底的国家，也是西方最早确立国家赔偿制度的国家。早在1799年法国就在一项法律中规定了行政机关对因实施公共建筑工程所致损害，应当予以赔偿。但此时国家赔偿作为一种制度还未建立。法国建立国家赔偿制度的标志，是1873年权限争议法庭对“布朗戈案件”的判决。该判决确立的是行政赔偿制度，其主要特点是:(1)行政主体赔偿责任的原则由判例产生。(2)其领域局限于行政领域，不涉及立法和司法领域。(3)行政赔偿责任应当由行政法院适用于不同于民法的特殊法规则处理，普通法院不得过问。(4)行政赔偿采取公务过错概念(即公务活动不完善，有缺陷)，打破了民事赔偿个人过错概念的桎梏。此后，法国国家赔偿制度有了很大发展，赔偿领域从行政领域逐渐拓宽到立法、司法职能领域，国家赔偿范围及其归责原则也有了很大发展。

立法赔偿方面，法国对立法行为负赔偿责任，是法国最高行政法院对“小花牛奶公司案件”的判决中所确认的。1938年，生产人工奶制品的小花公司以1934年制定的禁止生产人工奶制品的法律侵犯其合法权益为由，向行政法院起诉，请求国家赔偿。最高行政法院认为，国家的法律不能为一部分公民的利益而牺牲特定少数人的利益，而且1934年的法律中没有禁止国家赔偿法的规定，因此根据公共负担平等的原则，判决国家赔偿该公司的损失。这一案例，开创了立法赔偿的先例。随后，1938年判例中则明确确认了国家对合同以外的立法行为所致的损害给予赔偿的责任。1960年，立法赔偿责任又推及国家因签订国际条约而对一个或数个特定人造成严重损害上。法国在强调国家承担立法赔偿责任的同时，也对其作了特别严格的限制，强调立法赔偿仅限于其行为所造成的特定性损害，而对不违反公共负担平等原则的普遍性的损害不承担赔偿责任。

司法赔偿方面，法国不仅规定冤狱赔偿，而且对其他司法侵权行为也规定了相应的国家赔偿责任。1895年在刑事诉讼法中规定了国家对再审改判无罪的被告承担赔偿责任。1956年法院判决国家对司法警察活动负赔偿责任。1970年的刑事诉讼法又将司法赔偿的范围扩大到刑事追诉的全过程，国家对于临时拘禁但无罪的人，对预审结果决定不起诉或起诉后无罪释放的人，如果他们受到了损害，承担赔偿责任。1972年法国制定的《建立执行法官和关于民事诉讼程序改革法》规定，国家对民事审判中的重公务过错和拒绝司法而产生的损害也承担赔偿责任。现行1992年刑事诉讼法的规定更加具体明确，其基本内容是:(1)任何人如能证明因无辜定罪受到损害，均有权要求赔偿。但本人对新证据未及时出示、新事实未及时了解负有部分或全部责任的除外。(2)赔偿金由国家开支并依法律规定发放。如因民事当事人、检举人、证人的错误致其受到损害的，赔偿金由这些人员作为审判费用缴纳。(3)应受害人要求，宣告无罪的判决或裁定应在原定罪地、犯罪地、住所地、出生地张贴，在官方公报上刊登，并在有关报纸上摘要发表。公布判决或裁定的费用由国库开支。^[15]至今，法国已建立了一套较完整的司法赔偿制度。

国家赔偿范围方面，侵权行为赔偿范围已从行政领域、扩展到司法和立法领域;侵权损害赔偿范围，也从物质损害的赔偿发展到精神损害赔偿。1964年的公共工程部长诉“Letisserand家属案件”中，最高行政法院判决赔偿死者近亲感情上的损害。此后，法国行政主体对物质损害和精神损害等一切损害承担赔偿责任。另外，对于国家不负赔偿责任的范围也有明确规定，如，政府行为^[16]不负赔偿责任。

国家赔偿归责原则方面，法国首先确立了公务员过错原则，此后，又确立了国家的无过错责任。在公法上通常只对有过错的执行公务的行为所产生的损害负赔偿责任。这种过错称之为公务过错，是一种客观过错。它与民法上的主观过错不一样，在特殊情况下，只要行为与损害之间有因果关系，这时对执行公务的无过错行为所造成的损害，国家也承担赔偿责任。公务过错适用于除无过错责任之外的全部赔偿责任。无过错责任还包括危险责任，例如，行政法院于1919年判决国家对因弹药库爆炸而造成的损害承担赔偿责任。无过错责任只适用某些特定事项，但它的范围也呈扩大趋势。

(二)德国国家赔偿的历史发展

德国是建立国家赔偿制度较早的国家。其国家赔偿范围经历了一个不断扩充的过程。1898年德国颁布的《再审宣告无罪人补偿法》规定，如果在再审程序中撤销了原判决，宣告被告无罪，或者减轻其刑而原判决之全部或一部分已经执行者，被告有赔偿请求权。1900年施行的《德国民法典》规定，公共团体对其公务员执行职务致第三人的损害，承担该法典第893条所规定的法人对其法人代表所负的责任。1904年的《无辜羁押赔偿法》明确规定，“刑事被告经审判程序，认为无犯罪事实而宣告无罪，或经法院判决，认为罪嫌不足，免于诉迫者，得因羁押所受之损害，请求国家赔偿”。该法将赔偿的范围从再审程序扩大到整个审判程序。1910年的《国家责任法》明确规定，官吏在执行公务时因故意或过失致第三人损害，国家应代为承担民法第893条的责任，从而确认了国家赔偿责任。1919年的《魏玛宪法》明确规定，“官吏行使受委托之权时，对于第三者违反其职务上的义务，其责任应由该官吏所服役之国家及统治机关负担，不得起诉官吏”。1971年的《刑事追诉措施赔偿法》规定，对于司法机关采取的诉讼保全、没收、扣押以及搜查、暂时吊销驾驶执照、暂时营业禁止等直接对被告采取措施，如果当事人已经释放，或者针对他的刑事诉讼已经终止，或者法院拒绝对他开庭审判，当事人由于受到上述刑事追诉措施而遭受的财产损失，由国库予以赔偿。该法在废除1898年法和1904年法的基础上，将司法赔偿责任扩大到非财产权损害赔偿。1981年联邦德国颁布的《国家赔偿法》规定在法律规定的情况下，国家对立法、司法、行政领域里一切侵权行为承担赔偿责任。同时规定，自本法颁布时起，以前《德国民法典》、《国家责任法》等法律中一切有关条款均予以废止，从而以立法形式统一了国家赔偿责任。然而，联邦宪法法院在1982年判决这部法律为违宪立法，使该法至今未能生效。此外，德国有关国家赔偿的法律还有关于公用征收的赔偿，关于公权力主体对劳工、公务员、法官、军人、儿童及其他人发生意外事故的赔偿等众多的特别法。

(三)英国国家赔偿的历史发展

英国的法律传统中没有国家的概念，英王即是国家。而英国资产阶级革命的不彻底性，封建传统仍有较大市场，“国王不能为非”的传统理念得到长期固守。因而，在相当长的时期内，官吏侵犯人民权益的行为，国家不承担责任，而由公务员自行承担责任。19世纪以后，随着行政权的扩张，国家豁免带来的问题日益严重，英国上议院于是开始停止豁免权的扩张，它声称，赋予国家机关公共管理职能本身并不意味着授予豁免权，只有国家的中央政府的有关机构享有国家豁免，然而这种界限很难划清。

1947年《王权诉讼法》的颁布实施，标志着英国放弃了国家豁免原则，确立了国家赔偿制度。《王权诉讼法》规定，“任何人对王权有控诉请求权”，“国王对其雇佣人或代理人的侵权行为承担赔偿责任”，明确肯定了国家赔偿责任。依据英国相关法律规定，公务员在执行职务时的侵权行为由英王和实施侵权行为的行政人员负连带责任。英王主要负有以下侵权责任:(1)对英王的公仆及代理人在执行职务中的侵权行为;(2)有关普通法上作为一个雇主对他的雇员或代理人所负的义务;(3)有关普通法上的任何违反了作为财产所有者所负的义务。

《王权诉讼法》在肯定国家赔偿责任的同时，又明确规定，“任何人当履行或准备履行其司法上应负之责任，或与司法上执行程序有关之责任，就其作为或不作为之行为”不能对君权提起诉讼。其理论依据是，法官虽然是英王的仆人，司法职务虽然也以英王的名义执行，但法官与行政官员不同，英王不能操纵或影响法官，因此国家对司法职务所造成的损害不负赔偿责任。对侵犯人身自由权的救济，一是通过法律确保在恰当条件下使人从监禁状态重新获得自由，二是按照普通法传统通过侵权之诉向受害人提供赔偿。因司法机关的错误判决造成的损害，可向内政大臣提起诉愿。内政大臣将审查后可以采取两种方法处理:(1)指示上诉法院就此案进行部分或全部重审。(2)根据补充调查和举证后，提出一项建议，给予被误判的人一项授予自由的“原谅”或“宽恕”。这也就是说，被告并未犯罪，但其结果并非明白无误的平反昭雪，而是一项宽恕。错误判决按司法途径被推翻后，当事人并不能获得国家赔偿，而是可以申请一笔“特惠”支付。支付数额由刑事伤害赔偿委员会提出，内政大臣作出支付决定。但这种支付数额没有具体法律标准，因此，司法侵权救济得不到充分的法律保障。另外，在《王权诉讼法》中，还规定了许多国家不负赔偿责任的例外。可见，与其他国家相比，英国的国家赔偿是相当保守和落后的。

(四)美国国家赔偿的历史发展

美国法律制度深受英国的影响，与英国并称普通法系。在美国，由于在国家豁免学说的影响下，公民受到政府侵害，只能请求国会“立法特惠”获取补偿，或由国会直接处理，或由侵权公务员个人赔偿。随着行政范围的扩张，行政侵权行为日益增多，公民请求国家承担赔偿责任呼声高涨。美国法院在判例中逐渐明确公务员个人的赔偿责任，联邦政府也逐渐放弃主权豁免特权。

1938年，美国联邦政府制定了对于人民受联邦法院错误判决之救济法。该法典规定，“对于因不公正判决有罪或拘押所受侵害或判决已全部或部分执行，因上诉或重新审理而认为对所判之罪不正确或事后认为无辜而获赦免者，允许其向国家请求赔偿。赔偿方式为支付金钱，但最高限额不得超过5000美元”。“根据被不公正地宣判为对美国犯有罪行并被监禁的人要求赔偿损失的请求，索赔法院对宣判有管辖权。”1946年美国公布了《联邦侵权赔偿法》，确认了联邦政府的赔偿责任。1948年吸收该法主要内容，制定了《联邦司法法》。《联邦司法法》的制定，确立了美国国家赔偿制度的基本原则，凡政府之任何人员于其职务范围内因过失、不法或不作为，致人民财产上之损害或损失，或人身上之伤害或死亡，联邦政府同公民一样，依据行为或不行为发生地之法律负有其被提起损害赔偿诉讼之责任。同时，《联邦司法法》还规定赔偿的范围和程序，也规定了许多免责条款，如政府机关的自由裁量行为所产生的损害，不属于政府责任的范围。官员在执行职务中故意殴打、非法拘禁、不法逮捕、恶意起诉、滥用程序的行为所产生的侵权责任不属于政府责任等。此外，在国家赔偿归责原则上，美国联邦政府始终坚持过错责任原则，而不承认危险责任，国家只对政府人员因过失、不法行为或不行为造成的损害负责，不承担无过失责任。随着《联邦侵权赔偿法》的公布实施，美国的各州政府也开始放弃主权豁免原则，逐步确认自己的侵权赔偿责任。

(五)日本国家赔偿的历史发展

由于历史和战争因素，日本的法律制度受到普通法与大陆法的交叉影响，具有普通法与大陆法交融的特点。这一特点也反映在国家赔偿制度上。日本国家赔偿的历史发展主要分为两个阶段^[17]:

1.明治宪法下的国家赔偿。在明治宪法下，日本遵循着主权豁免的法理。在此法理影响下，日本的国家赔偿制度呈现出如下特色:(1)明确否定行政损害赔偿责任。日本旧《行政法院法》第16条规定，“行政法院不受理要求损害赔偿的诉讼”，明文拒绝受理因行使行政权造成损害而请求国家赔偿的诉讼，否定行政损害赔偿责任。(2)公权力性活动以外的活动，要服从民法的不法行为法。根据日本《民法》上使用者责任规定，可以请求对私经济性行政活动造成的损害赔偿，进而请求对公共事业的实施及公务管理的瑕疵所造成的损害的赔偿也是可能的。但是，对行政权力造成的损害提出赔偿请求，以及对除公务管理以外的非权力性行政损害赔偿请求，都不予承认。(3)承认公务员个人的赔偿责任。根据判例，因执行公法上的职务而造成的损害，即使存在过错，公务员也不承担赔偿责任;如果是职务外行为或形式上属于职务行为而滥用职权侵害私权时，则作为私人行为处理，公务员个人要负赔偿责任。(4)在一定程度上承认司法赔偿。根据日本1930年颁布的《刑事补偿法》，在以下两种情况下国家要承担刑事补偿责任:一是在刑事诉讼法规定的普通程序、再审和非常上告程序中，作出了宣告被告无罪的判决，但被告正因前一个司法行为而受到拘禁;二是在根据恢复上诉权的规定而提起的上诉、再审和非常上告程序中，作出了被告无罪的判决，但被告已因前一个判决而受到拘禁。

2.《日本国宪法》下的国家赔偿。1946年11月3日制定的《日本国宪法》第17条规定，“如果因为任何公共官员的违法行为而蒙受损失，每一个人都可以根据法律规定，对国家或公共团体提起赔偿诉讼”。这一规定，全面否定了主权豁免的法理和“国家无过错原则”，确定了日本国家赔偿责任的宪法基础，其目的在于谋求对人权保护的实效性。为了具体实施这一规定，1947年，日本依据德国1910年公布的《国家责任法》，颁布了《国家赔偿法》。该法的主要内容是:(1)规定了基于公权力的行使的国家或公共团体的损害赔偿责任。(2)规定了对因供公共之用的设施之设置、管理瑕疵所造成的损害予以赔偿的责任。(3)规定了官营公费事业(事业的管理主体是国家，而费用负担者是地方公共团体的情况)的损害赔偿责任人。(4)规定了国家赔偿中有关《民法》适用的问题。(5)规定其他法律有特别规定的，依其规定。(6)规定了受害人是外国人时的对等原则。该法的制定实施，标志着日本国家赔偿制度在法制上的确立。