一种研究智慧城市的新视角

董礼胜　崔群

摘要：本文从智慧城市与整体性治理的内涵出发，试图寻找两者的契合之处，包括理论背景为信息技术论、核心目标为满足公民需求、长期愿景为发展的可持续。这种契合为引入整体性治理提供了可行性，而智慧城市的理论研究中所存在的不足与空白以及实践中存在的智慧鸿沟、多种孤岛、服务碎片化、各主体角色不明确与协作性不强等问题则表明了在智慧城市研究和实践中引入整体性治理的必要性。最后，本文从整体性治理的视角出发，为智慧城市的建设提供了一些策略性的建议，包括：实现“线上治理”，提供一站式服务；运用“知识型管理”，培育智慧官员与智慧民众；树立新的行政伦理，培育“主动型公务员精神”；实现政府间的关系协调和多元主体间的利益整合。

关键词：智慧城市整体性治理

当下，全世界的城市都处在变迁过程中，并呈现出复杂的动态性。面对城市人口数量的上升、城市规模的增大、城市异质性的增加，如何实现城市的可持续发展已成为多学科领域和多层次实践领域内的关键性议题。作为一种新兴的理念，“智慧城市”已经成为预防和治理城市问题的重要方案，在许多国家与地区中得到推广和应用。尽管以智慧城市为议题的研究正在如火如荼地开展，但引入一种新的理论视角——“整体性治理”确有着其必要性与可行性，这种视角可以为学者、政策制定者及开发商等多元主体探讨和建设智慧城市提供新的思路。

随着智慧城市建设的展开与深入，国内外众多专家学者、研究机构及IT企业对于什么是智慧城市，从不同的角度和研究领域对其做出了概念性的阐述和概括。杨冰之对智慧城市概念进行梳理后，把当前关于智慧城市的阐述分为“技术论”、“应用论”和“系统论”三类。［1］7其中，技术论观点的共同点就是以技术贯穿其中，更强调信息技术的基础支撑作用；应用论观点的共同点就是以解决城市问题为核心，通过建立各种先进的应用系统，促进城市的健康发展；系统论观点主要从智慧城市的整体发展角度进行描述，把智慧城市作为一个类生命体的大系统，通过感知、认知、学习、成长等环节的培育发展，不断增强自身的智慧化水平。根据此种分类方法，笔者将目前对于智慧城市具有代表性的定义整理为表1：

表1　智慧城市代表性定义一览表

纵观智慧城市的不同界定后可以发现，尽管信息通讯技术（ICT）永远处在智能范式（smart paradigm）的中心，也可以列出一份详细的清单说明所采用的技术，但国内外对智慧城市并未形成一致和明晰的结论，它仍是一个高度模糊的概念。至少可以确定的是，智慧城市的概念是多维的（multi-dimensional），它展现了一幅未来图景，提供了一种城市发展的策略。在综合了欧洲联盟、智慧社区论坛（ICF）、经合组织（OECD）等组织及Hollands等学者对智慧城市所下定义的基础上，卡瑞各留（Andrea Caragliu）等人认为这些定义的共同之处有六点：（1）应用网络基础设施以提升经济和政治效率，实现社会、文化和城市发展；（2）对城市发展商业主导模式的优先强调；（3）着重强调让多样的城市居民融入公共服务中去的目标；（4）强调高科技和创新产业在城市长远发展中的重要性；（5）对社会资本和关系资本的深切关注；（6）这些定义都将社会和环境的可持续发展作为智慧城市的主要策略性部分。［17］65-82除了技术，我们从中可以看出智慧城市的深层次内涵还涉及政治、社会、文化等多个方面，以及政府、企业、市民等多个主体。对于这种要在广泛领域内、多元化主体间达成的共同议题，“治理”正是与之相符的路径与愿景。

20世纪90年代末期以来，整体性治理理论作为对新公共管理中个体主义思维方式的修正以及实践层面“碎片化”问题的解决思路，已成为一种新的政府治理途径。尽管与“整体性治理”（Holistic Governance）概念相关的还有诸如“整体政府”（Whole of Government）、“协同政府”（Joined-up Government）、“网络化治理”（Governing by Network）、“水平化管理”（Horizontal Management）等，但这些描述的共同之处都是通过制度化、经常化和有效地“跨界”合作以解决复杂而棘手（wicked problems）的公共问题，增进公共价值。［18］通过对与整体性治理与传统官僚制、新公共管理的比较（见表2）可以看出，整体型治理即以风险社会理论为基础，在政府组织治理过程中，不断对新公共管理模式下的服务裂解性和功能碎片化进行反思与修正基础上逐渐形成的，以满足公民需求为主导的治理理念，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理策略，促使各种治理主体协调一致，实现治理层级、功能和公私部门的整合及碎片化的责任机制和信息系统的整合，充分体现包容性和整合性的整体型政府运作组织模式。［19］

表2　公共行政三种典范的比较［20］

智慧城市的产生与发展具有很强的技术背景。首先，网络技术的快速发展为智慧城市的产生提供了必要的契机。第三、四代移动通信技术及IPV6技术等移动通信与互联网等技术的进一步发展，推动了智慧城市实现互联互通、信息传输与资源共享。其次，感知技术的快速发展为智慧城市的产生打下了坚实的基础。传感器、无线传输、条形码、自动识别、遥测遥感等感知技术的快速发展及广泛应用彻底改变了人们所熟知的生产生活方式，也令一些新的核心概念得以提出，如智慧城市人与人、人与物、物与物全面感知、互联互通。最后，支撑应用技术的快速发展为智慧城市的产生提供了重要支撑。云计算、微电子技术、数据挖掘、智能技术、分布数据处理以及信息共享交互与应用平台开发技术等快速发展与应用，为最终实现智慧城市的各项功能等提供了必要的支持。

与此同时，信息技术与数字时代也是整体性治理的背景。登力维提出，数字时代治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。［21］233他认为，信息系统几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。自20世纪60年代以来，信息技术在政府的日益运用开始影响政府内部组织结构的其他方面，使结构变得扁平化。信息技术与政府任务之间也有着密不可分的关系。西蒙在1973年的一篇文章中号召将“信息理论用于组织设计”，认为计算机可以用三种方式重新改变组织设计，即建立一个更加可以接触的组织记忆，产生一种取得更多信息和抓住信息丰富、服务取向的后工业社会问题的潜力，以及极度提高做决定的能力。另外，当前大多数政策的变化意味着信息技术系统的变化。以美国为例，从20世纪70年代开始，计算机公司就围绕着联邦政府转。到1990年，联邦政府占了以美国为基地的全球设施管理卖主收入的38％，而美国的商业运作只占了35％，州和地方政府只占了7％。［21］

以用户为中心（user-centric）是智慧城市的核心目标。如果以市场化的语言来说，即“智慧”用户视角。［22］智慧比智能对用户更加友好，后者限于对反馈的快速回应，而智慧则需要让城市适应于用户的需求。作为信息社会的缩影，智慧城市应该反映公众的社会诉求和价值追求。这集中体现在智慧公共服务的提供方面采用的是“以网络为工具，以公众为中心，以应用为灵魂，以便民为目的”的工作模式。社会公众可以在任何时间、任何方式、任何地点（Anytime, Anywhere, Anyhow，即3A）获得所需的服务。［23］拥有信息技术基本操作技能是智慧城市居民的基本生存能力，日益友好的操作界面，为信息技术植入每个普通城市居民，提供了方便和可能。

与智慧城市相似的是，整体性治理追求的是人民问题的完整与快速解决。传统行政学的核心关怀是建立有为有能的政府，而整体性治理理论的核心关怀则是解决人民问题，而不论解决的力量来自于公共部门或私人部门，来自于哪一个机关，或哪一个政府层级。以解决人民的生活问题作为政府运作的核心，是整体性治理与传统官僚制、新公共管理这两种行政学典范的最大区别。登力维认为，与众人参与式治理的变革所不同的是，整体性治理远远超越了公众参与治理过程的传统范围。它与新公共管理强调企业过程管理不同，把重点放在确定一个真正以公民为基础的、以服务为基础的、以需要为基础的组织基础。希克斯认为，整体性运作的一个中心的、正式的目标是更有效地处理公众最关心的一些问题，因此，考虑四个关键层面（政策、顾客群体、组织和机构）的每一个层面的目标是有益的，其中顾客层面的目标关注顾客的需要或帮助形成顾客的偏好。

正如前文所提到的那样，卡瑞各留（Andrea Caragliu）认为对智慧城市的定义有六个共同点，其中一个便是将社会和环境的可持续发展作为智慧城市的主要策略性部分。智慧城市建设的长期战略目标是实现城市的可持续发展，这种可持续发展包含三个方面：经济的可持续发展、社会的可持续发展和环境的可持续发展。经济方面，由于短期融资受持续改变的政治优先权影响而不能为未来奠定基础，因而当智慧城市投资于宽带、劳动力发展、数字融入、创新、营销和宣传时，他们通过本地的服务收入、税基的增长和吸引长期投资来努力创造能维持自身发展的项目。社会方面，智慧城市制定了关于土地利用、建筑规范、运输、通行权和其他基础设施的政策，以确保城市维持适合生活和工作的理想状态，并让市民能享有这些资源。环境方面，识别环境问题、减少污染、降低碳排放量已是投资智慧城市建设的主要目的。这种环境管理工作不仅有助于改善市民的健康状况，并且有利于全球的可持续性发展。

同时，可持续性也是整体性治理的长期愿景。新公共管理通常只关注于企业的运作取向和部门效率，忽略了企业负面的外部效应，造成能源的浪费和对环境的破坏；而整体性治理则认真考虑公民和企业的需要，令这些需要适应于追求可持续性的环保组织的要求，并使它成为所有公共部门内在运作的一部分。

与国外智慧城市发展相对平缓形成对比的是，国内智慧城市数目激增，建设愈发火热，政府和企业界热情高涨。截止到2012年10月，我国已有95%的副省级以上城市、76％的地级以上城市，总计220多个城市提出或在建设智慧城市。［15］12但理论方面，对智慧城市的研究存在学科背景缺乏行政学与政治学、“技术至上”主流下对其他价值与因素的探讨不足以及缺乏专门的治理视角等问题；实践方面，尚存在智慧鸿沟、多种孤岛、服务碎片化、各主体角色不明确与协作性不强等问题。因此无论从理论上还是实践上说，都有必要引入“整体性治理”这一新的理论视角。

尽管有学者认为，随着智慧城市概念的不断成熟，研究的焦点正在发生变化。“从技术角度来看，从重视技术的创新开始转变为关注技术的应用，从重视后台处理转向关注前端服务；从政策角度来看，从关注公司主导模式转向重视市民主导模式，从重视市场价值转向关注人文价值，从重视行政部门的经济效益转向关注自由民主的政府建设。”［24］1-16但还是有越来越多的声音表示现有文献在“技术至上”的论调下普遍忽视智慧城市中政府的主体角色、其他价值因素与研究视角。

（1）学科背景缺乏行政学与政治学。

随着对智慧城市研究与探讨的逐步扩展与深入，有越来越多的学者加入到这一队伍中来，从各自的学科背景出发为智慧城市的研究贡献力量，其中主要的学科有信息科学、社会学、经济学、城乡规划学和管理科学［25］（如图1所示）。从管理科学的视角来看，主要研究的是智慧城市纲领性、全局性的内容，包括智慧城市的目标与定位，以及建设和实施模式、后续的保障和维护措施等。从社会学的视角来看，主要探讨的是社会运行和发展的机制及其技术需求和空间需求，以及社会管理、公共管理的理念、制度、机制、方式和载体。从经济学的视角来看，主要研究的是产业体系内涵及其技术需求和空间需求，以及各产业部门的发展策略。从信息科学的视角来看，主要研究的是城市发展对信息技术的需求和信息技术改变城市发展的方式和路径等，同时对智慧城市建设中的技术需求提供解决方案。从城乡规划学的视角来看，主要研究区域、城市、社区三个层次的城乡空间体系优化策略，并对其智慧城市建设中的空间需求提供解决方案。

这些学科视角对于丰富智慧城市的研究极有助益，但不容忽略的是，“智慧城市背后的驱动者，不仅有公司，还有与21世纪特定都市整体相关的政府”。［26］尽管由私人机构、社区组织、大学及其他创始者发起智慧城市的建设在国际上已经比较普遍，但中国目前对于智慧城市的建设仍多是由政府发起，并由政府主导，即采用的是政府主导战略。“这是一种正式的、由内向外实施的计划，主要是由政府机关、大都市区官方等资助和管理，为城市公共部门和开发机构建设更有效率的基础设施和服务提供了全新的方法和思路，使城市能够充分发挥能力，并且为数字社会创新发展的战略提供良好成长环境。”［27］因此，除了信息科学、社会学、经济学、城乡规划学和管理科学，以研究政府活动为主要议题的政治学与行政学也应加入到研究智慧城市的主要学科队伍中。

图1　研究智慧城市的学科示意图

（2）“技术至上”主流下对其他价值与因素的探讨不足。

在智慧城市的建设实践中，尽管驱动智慧城市的企业不断强调技术能够提升效率和解决问题，公共官员和政策制定者却往往不能很好地判断那些贴上“智慧城市”标签的技术的价值与外部性，也极易忽视其他主体本该扮演的角色。由于公司与地方治理的特定需求与利益（分别是盈利与动态性），与智慧环境相关的法律、社会、伦理等因素被忽略了，技术解决方案被并入到不会被批判的那一类中。在这种情形下，被忽略的不仅有分权、参与、自下至上的路径，甚至对社会、伦理、人权等方面的基本关注也被忽视了。［28］717-23另外，相比较而言，国外学者更加强调智慧城市中的市民需求和公众参与，如欧盟启动了面向知识社会创新2.0的生活实验室（Living Lab）计划，致力于将智慧城市打造为多元主体持续不断互动的创新生态系统；而国内学者对智慧城市的理念仍处于引介阶段，对核心技术与架构等物质层面的探讨是主流。［27］因此，立足于政治、社会、法律等多个领域，从政府的组织与制度、行政文化、多元参与等方面对智慧城市进行研究很有必要。

（3）国内对于智慧城市的研究缺乏专门的治理视角。

目前国内学界对智慧城市的研究集中于技术设施建设、战略意义、发展方向、总体框架、业务框架、评价指标体系、国内外智慧城市规划与实践、问题与对策等几个主要议题。通过随机抽取国内以智慧城市为研究主题的50篇核心期刊和18本图书并进行统计，可以得到表3：

表3　智慧城市研究文献的主要议题统计

通过表3可以看出，目前国内学界对技术应用和国内外实践案例探讨得最多，从治理视角研究智慧城市的文献极少。实际上，对智慧治理的研究在国际上早已有之，如学者邱冉比（Hafedh Chourabi）等认为，基于信息通讯技术的治理被认为是智慧治理。它呈现的是一种技术、人员、政策、实践、资源、社会惯例与信息之间互动而对城市治理活动的支持。在市民参与和公私伙伴关系建立的基础上，智慧治理可以被描述为智慧城市的一项重要特征。学者约翰斯顿（Johnston）与汉森（Hanssen）提出，智慧治理依赖于相关基础设施使用的回应性、透明度、责任性，［29］这些基础设施帮助实现数据交换、服务整合和通讯交流。［30］585-607目前国内也有学者将智慧治理并入到智慧城市的应用体系中，或者以“智慧管治”替代“智慧治理”进行研究。如学者杨冰之与郑爱军认为，智慧治理是指以智慧城市这个复杂的巨系统为对象，通过感知化、互联化、智能化等方式，以信息资源管理为核心，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场和社会的开放互动，围绕智慧城市建设、发展与运营的决策引导、规范、协调服务和经营的行为。［1］42但是，对于智慧治理或智慧管治的论述较为零散，国内专门以智慧管治为题的研究文献仅有学者孙中亚《城市管治“智慧化”：电子管治到智慧管治的嬗变》一篇，缺乏从治理视角出发对智慧城市进行整体构建的研究。

（1）智慧鸿沟。

数字融合是ICF评估智慧城市的一项重要标准。受经济基础、产业结构、信息化水平、文化教育等因素的影响，不同地区、行业的人群所能享有的智慧服务和有效信息存在明显差异，“数字鸿沟”将被继续拉升为“智慧鸿沟”。首先，智慧城市的总体格局呈现出区域性的发展落差，表现在各个城市开展智慧城市建设速度的不同步。赛迪数据显示，我国现已明确提出智慧城市发展规划的城市主要分布在环渤海、长三角、珠三角三大区域内，占到全国总数的74％。［31］其次，在城乡二元结构这一体制背景下，城市居民与农村居民不能享受到等量与同质的智慧服务，这集中表现在“智慧城市”已开始逐步从规划设计走向建设实践，而“智慧乡村”却尚未进入学术探讨与实践建设的正式议程。最后，受市民的经济收入、受教育水平等因素的影响，每个市民所拥有的智能物体数量及其使用能力有较大差异。［32］这些问题的根源在于资源的分配不均而导致的资源在部分群体内具有稀缺性，这需要以整体性治理所提倡的在公民需求的基础上实现整合为解决路径。

（2）孤岛现象。

目前在对智慧城市的问题分析中，许多学者指出了“信息孤岛”的弊病。如蒋建科认为，在技术层面，智慧城市建设覆盖诸多领域，目前缺乏统一的行业标准、建设标准和评估标准等来约束和指导，不同系统之间接口复杂，不易实现系统互联互通和信息的共享协同，有形成“智能孤岛”的可能。［33］辜胜阻等学者认为，在建设层面，城市各部门在长期的信息化应用中虽积累了海量的数据和信息，但因为各系统独立建设、条块分割，缺乏科学有效的信息共享机制，导致形成大量信息化孤岛，不利于智慧城市基础数据库的建设。［34］实际上，在智慧城市的建设过程中出现的不仅仅是信息孤岛，孤岛现象还以政策孤岛、功能孤岛、资源孤岛、制度孤岛、决策孤岛、文化孤岛等多种面貌出现，其根源在于机构、部门、组织间在政策的制定、法规的颁布和信息系统的建设等方面缺乏有效的沟通与协调，从而在制度、体制、信息系统建设等层面产生较为明显的二元结构或多元结构。要在智慧城市的建设中突破这些孤岛，实现不同机构与部门间有效及时的沟通与交流，就需要以整体性治理的视角实现系统内的有效协调。

（3）在线服务供给不力、服务碎片化。

为市民随时随地提供在线服务，满足市民需求是智慧城市的重要愿景之一。以政府网站为例，作为政府在互联网上服务社会公众、沟通社情民意的重要窗口，目前我国绝大多数政府网站的服务能力还未完全满足广大公众的需求。中国软件测试中心2010年中国政府网站绩效评估用户调查结果显示：78.5%的网民对政府网站“很不满意”，5.7％的网民对政府网站“不太满意”，即网民对政府网站服务的不满意率高达84.2％。目前，中国政府网站对社会需求最为迫切的教育、社保、就业、医疗、住房、交通、企业开办的覆盖率比较低，服务资源的实用性亟待提升。例如，目前仅有不足20％的地方政府网站能够为用户提供较为实用的服务资源。［16］54在智慧城市中，当市民想要解决他们的生活问题，不论是有关教育、就业、经商或者其他问题，他们应该能利用突飞猛进的资讯科技和网络技术，从单一的政府网站得到所需的服务，且能够一次得到所有服务，而不论这些服务是来自于政府的多少个层级或单位。这种愿景即是整体性治理所主张的无缝隙服务，为公民提供满意度更高、服务灵活性更强及人性化和个性化更强的服务。

（4）智慧城市的各个主体角色不明确，协作性不足。

智慧城市的规划、建设、运营与管理是一个庞大、复杂的系统工程，需要全社会的共同参与，需要调动所有参与者的积极性与创造性，并进行合理分工，以不断促进智慧城市的健康发展。根据智慧城市的特点及发展规律，其主体包括政府、企业与市民，其中企业有运营商、内容与业务提供商及解决方案提供商等，同时他们本身又是智慧城市的最终用户，具体的主体构成见图2。［1］15其中，政府是智慧城市的倡导者、管理者及应用者，倡导智慧城市的建设，把握智慧城市的发展方向，充分把握城市发展的规律；企业是智慧城市建设的一个重要主体，直接参与智慧城市的建设与运营，例如电信运营商提供基础设施与宽带网络，直接进行项目投资、承建、运行，进而转售或租给政府使用；市民是城市的主人，是智慧城市的参与者、体验者和维护者。目前在我国智慧城市的研究与实践中，对各个主体的角色不明确，且各主体间的协作性不足。就智慧城市的基础设施建设来说，除各级政府，还有三大电信运营商、广电、电力公司、相关企业等多个主体，这些分散的主体之间难以形成合力。另外，以财政性资金投入为主的政府在智慧城市基础设施的前期建设过程中向民间资本的开放不足，难以对其他渠道的资本形成有效的吸引和拉动，不足以发挥财政资金的乘数效应。另外，市民尚未被很好地纳入到智慧城市的规划、建设与评估中，其需求缺乏有效的表达渠道和回应机制。

图2　智慧城市的主体

在智慧城市的环境中，公民和企业与政府打交道，首要途径就是政府门户网站。从整体性治理的视角看，政府的电子化改革要在网络技术的基础上，进行三种类型的整合，包括：不同政府层级的整合、不同机关单位的整合和不同政府网站的整合。这三种类型的整合最后将整合成为一个单一政府入口网站的阶段。［20］政府间信息共享、互联互通平台是政府改革走向整体性治理的技术支撑。通过一个政府的门户网站，用户可以进入到政府的所有职能部门，接受任何一个政府向用户提供的服务项目。具体来说，就是将分散的各类政府网站综合到一个协调一致的目录下，根据用户需求整合政府的服务项目。这可以通过建立起跨部门、综合的业务应用系统来实现，使公民、企业与政府工作人员都能快速便捷地接入所有相关政府部门的业务应用、组织内容与信息，并获得个性化服务，使合适的人能够在恰当的时间获得恰当的服务。而这种服务流程的整合和服务内容的整合，便是“一站式”服务的实质内容。“一站式”智慧公共服务架构为社会公众和政府职能部门分别提供了接入平台，即服务的提供者针对特定用户群，通过网络接口提供一个有统一入口的服务平台，用户通过访问该统一的门户便可得到全程的公共服务。它针对用户的个性化需求进行非编程方式的灵活定制，无需人员的介入。一站式智慧公共服务的原理如图3所示：

图3

来源：吴胜武，闫国庆：《智慧城市：技术推动和谐》，浙江：浙江大学出版社，2010年版，第193页。

这种一站式的智慧服务不仅符合智慧城市以用户为中心的要求，而且也符合政府改革的需求。由于整体性的“线上治理”模式，需要对于政府的机关与功能进行彻底的系统检查和改革，并且容许不断的更新和弹性，政府运作的整体效率和效能，也将通过整体性改革的过程，而得到大幅度提升。在“线上治理”模式的冲击之下，政府的行政业务和流程将彻底透明化，不但民众对于政府的了解和服务的提供，可以更快速、方便、不需要明显的成本，政府的内部运作也将更能免于传统行政所导致的腐败和无能。

对于知识在智慧城市中的重要性，目前国际上已达成基本共识。ICF将知识型劳动力作为评估一个城市是否智慧的重要标准之一。巴托莱特（Bartlett）提出，智慧城市是教育／培训、文化／艺术、企业／商业的混合体，或者说社会资本、文化资本和商业资本的综合体。［35］维恩特斯（Winters）从教育的视角出发分析了何为智慧城市增长，以及谁去谁留的问题。他认为，智慧城市是高等教育和受高等教育个体的中心。同样，智慧城市也富有技能型和知识型的劳动力。知识型员工和高新技术产业会迁入极有活力的社区。劳动力的智慧在不同城市间分化得很明显。一些地区相对其他地区来说更有智慧，往往是因为它们能够吸引更有创意的员工与民众。［36］1-18博尔顿（Boulton）等学者认为创造力是智慧城市的关键驱动因素，因此人员、教育、学习和知识对智慧城市来说相当重要。［37］

智慧官员是智慧城市的发起者与管理者，智慧民众则是智慧城市的重要参与者，从整体性治理的视角出发，应将对行政人员与普通民众的知识型管理融合进智慧城市的建设中。一方面，对行政官员进行专题培训与教育，培养其持续学习的精神与能力，使其具备信息通讯技术等先进技能。因为电子化政府需要具备一批懂得信息技术的人员，需要一些同以往截然不同的能力和才干。“在计划制定、预算编制、人员安置和其他传统的政府职责之外，还要求精通许多其他的工作任务，包括激活、安排、稳定、集成和管理一个网络。为了完成这些任务，网络管理者一定要至少拥有一定程度的谈判、调解、风险分析、信任建立、合作和项目管理的能力。他们必须具有并愿意跨部门界限和资源限制进行工作的能力，以战胜网络化治理所面临的各种棘手问题。”［38］19-20,Preface另一方面，智慧民众需要有终身学习的热情、多元化精神、灵活性、创造性、全球视野、开放的心态及参与公共生活的能力。［39］因此要不断推进教育信息化，提高城市居民的信息素质，但更重要的是培育其积极参与的精神与接纳新事物的心态。

智慧城市的规划、建设、运营与管理是一个庞大、复杂的系统工程，政府中的决策者与行政人员需要面对的是多个主体、多种价值、一个核心（为公民提供3A服务）。很显然，传统官僚组织所依赖的法定、权力、规则、现状、集权、部门为中心的单元思考，已经不适于智慧城市发展的趋向了。公共部门必须将后官僚组织的价值和标准融合于其运作过程，才能展现整体性治理所追求的目标。学者研究显示，在采用后官僚组织形态的环境下，领导者所体现的特征和组织所重视的价值呈现高度的相关和一致性，两者都明显注重以下三项主体：赋予组织运作的方向、激励士气和注重合作所产生的绩效。［20］整合型组织的价值体系应该要特别注重正直、负责、尊重、服务、公平／横平、创新、团队、卓越、诚实、承诺／风险、品质、公开、沟通、肯定、回应、信任、效能、领导、创意等价值。

这些组织价值本质上是动态的、互动的、前瞻的、主动的多元价值，只有公共部门人员在工作态度和价值观上的重大调整，才有可能形成带有这种崭新价值体系的组织形态。尤其是从整体性治理的角度来看，为了要达成政府体系的完全整合，提供人民即时、无线连接的有形与无形服务，不但公务员体系中的上层官员应该有以上各种各样新形态的行为价值观，那些提供公众服务的一般行政人员都应该具有同样品质的伦理行为。在整体性治理的环境下，公务员的专业义务来自于他们有责任扮演一个有道德的公民角色。［20］行政人员既然受人民之托付而行使其权利，就该维持政体的价值（regime values），并且应该和民众保持密切的互动。

理念的落实需要有组织结构的支撑。要实现智慧城市这一共同愿景，就既不能依赖相互隔离的政府组织，也不能单单依靠创造一个新的超级部门。整体性治理注重全局战略，围绕特定政策目标，借助功能主义方法加强组织结构间的协调与合作，这种整体运作包括三方面：第一，不同层次或同一层次的治理的整合；第二，功能内部进行协调；第三，整合也可以在政府部门与志愿组织或私人公司之间进行。政府各部门应以伞状结构代替功能分化的组织，就智慧城市的共同问题打破组织壁垒，形成主动协调而密切合作的机制，机构间能更好分享信息，协同作战。

另外，成功城市都具有一个共同特征：那就是不同功能部门和组织之间的合作，包括政府、企业、学术机构、非营利性组织。［40］麦肯锡公司董事长兼全球总裁鲍达民认为：“要增加中国的自主创新能力，就要建立一个公开框架和合作网络，让大家都能够参与进来，进行尽可能多的创新活动。”目前国外智慧城市的建设，大多采用政府主导、多方参与的协同管理方式，政府角色已经由政策制定者向服务提供者、平台提供者转变。在美国，西门子公司为PlaNYC提出了“更智慧的邻里，更智慧的城市（Smarter Neighborhoods, Smarter City）”解决方案计划。在爱尔兰，国际商业机器公司和爱尔兰工业发展署和爱尔兰的环保部共同建立全球D3的管理中心，对水资源管理中心的流转进行管理。在欧洲，“生活实验室”利用城市环境的基本性质，将研究工作从实验室带入现实生活背景，允许公民参与研究、产品设计和产品测试，并邀请用户与研究人员、产品设计师和开发者共同检验和改进创意及研发成果。整体性理念的实施在技术上已经具有可行性，但是“在现实情况下，既要实现目标一致，又要求伙伴之间的协作常常是非常复杂的事情”。各级政府部门、非政府组织和私营企业等主体会为了获得资金而在短期内进行合作并参与项目竞标，但在短期目标达成后，可能由于利益的不一致和利益补偿机制的缺失而导致长期合作的“貌合神离”，因此多元、异质的主体间一致目标的达成与利益整合的实现对于智慧城市的建设来说将是一项长期的考验。

综上所述，在智慧城市的研究中引入整体性治理不仅有其可行性，还有其必要性。理论方面，对智慧城市的研究存在学科背景缺乏行政学与政治学、“技术至上”主流下对其他价值与因素的探讨不足以及缺乏专门的治理视角等问题；实践方面，尚存在智慧鸿沟、多种孤岛、服务碎片化、各主体角色不明确与协作性不强等问题。这些问题需要学者和实践者从整体性治理的视角出发，寻求新的发展路径与策略，如实现“线上治理”，提供一站式服务；运用“知识型管理”，培育智慧官员与智慧民众；树立新的行政伦理，培育“主动型公务员精神”；实现政府间的关系协调和多元主体间的利益整合等。

尽管在智慧城市的研究与实践中引入整体性治理有着其可行性与必要性，但这种新的视角并不一定适用于所有的城市与地区。正如学者彭锦鹏所说，它必须建立在缜密而精细的咨询体系、组织体系和人事行政体系之上，对于目前的绝大多数政府而言，仍属相当遥远的目标。必须要等到具备相当的政治、经济、社会发展程度后，才有希望对整体性治理加以运行。因此，在引入这种新视角之前，必须考察与评估一个城市的经济基础、政策基础、技术基础、民众基础等多个方面，而不可盲目引入，令整体性治理沦为智慧城市的研究与实践中的另一标签。

［1］杨冰之，郑爱军：《智慧城市发展手册》，北京：机械工业出版社，2012年版。

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【通讯作者】董礼胜：中国社会科学院研究生院教授、博导。