“五个下移”满足农民涉法诉求

基层检察院特别是县域检察机关如何保障和服务“三农”（农业、农村、农民）工作，是深入推进三项重点工作中的重要课题。望城县检察院对此做了积极地探索。他们一方面通过县委政法委综治中心这个平台使检察工作直接融入党委政府的基层维稳机制；另一方面将检察工作的重心下移，通过检察职能的适度合理延伸，充分发挥惩戒、预防、教育、监督和司法救助等社会功能，促进农村社会和谐稳定，在“不增加派出机构，不增加人员编制”的情况下，这一探索显示出明显的效率优势和现实意义。

一、“检察工作向农村基层延伸”的主要实践

望城是长沙近郊的传统农业大县，近年来处于新型工业化进程中，城乡经济的关联度显著增强，围绕征地拆迁、农村建设与农业发展而引发的涉农社会矛盾日益凸显，人民群众对检察机关与检察职能服务三农发展的司法需求也日益强烈。对此，望城县院统一认识，科学部署，于2009年开展了“检察进乡村”活动，制订了《望城县人民检察院服务“三农”工作实施意见》，这项工作得到了县委的充分肯定，被纳入县委的整体工作部署之中。在探索实践和深入探索的基础上，望城县院加强了与该县14个乡镇、街道综治办的联系互动，并以此为平台积极构建检察工作向基层农村延伸的工作机制，开展了多方面的有益探索。

（一）创设“职能延伸机制”，扎实推进检察工作进乡村

一是建立领导责任机制。在县委的重视支持下，由县政法委牵头，成立了由检察长任组长、检察院领导班子、县综治办领导、县司法局副局长、各乡镇综治办主任为成员的“检察进乡村”工作领导小组，制订了《“检察进乡村”工作方案》，根据方案由检察长牵头组建服务基层工作队，工作队设于控申科，负责有关院领导和有关职能部门具体职责的落实。各业务科室分片与乡镇（街道）综治中心联系，通过热线电话、定期参加乡镇（街道）维稳会议、不定期召开联席会、座谈会等方式加强沟通，随时掌握涉农、涉民生、涉法信访的信息，畅通群众涉法涉检信访渠道，通过服务综治中心工作有效服务基层。

二是建立检察联络机制。经县委批准同意，该院聘请各乡镇主管政法工作的领导作为“基层联络员”，有效解决了检察机关在基层没有机构、对基层人员情况不熟等问题。现已聘请全县15个乡镇分管或联系政法工作的乡镇领导作为基层检察联络员，每任聘期两年，被聘任的基层检察联络员与服务基层工作队员保持密切联系，协助检察机关开展服务活动。同时该院与县域内14个乡镇建立了长期的信访联系机制，在每个乡镇聘请了一名信访联络员进行直接的联系互动。

三是建立重点信访和重点案件筛选办理机制。望城县院规定，各业务科室于每月28日前将在办案、接访或与综治中心联系中发现的涉农问题书面上报“检察进乡村”办公室，遇到重要涉农事件，包括各乡镇有影响的涉农职务犯罪嫌疑人被捕、提起公诉、判刑以及重大控告申诉等，及时跟踪上报。“检察进乡村”领导小组在及时、全面掌握、梳理的基础上，选出党委关注、群众关心的重点涉农问题，有针对性地走进乡村，发挥基层综治检察机关各自职能优势，逐项化解，从而使该项工作目标明确，重点突出，实效明显。

（二）实现“五个下移”，切实保障检察工作重心到基层

在实践探索中，望城县院重点开展了以下五个方面的工作：促进检察工作深入基层、深入农村、服务群众，促进农村和谐稳定。

一是深入查办和及时处理涉农犯罪案件。把党委关注、群众关心的热点问题，作为进乡村执法办案的重点，尤其注重对引发群体性事件背后的农村职务犯罪案件和普通刑事犯罪案件的查办处理。2009年以来共查处涉农职务犯罪案件5件6人，办理生产销售假冒农资产品等损农坑农刑事案件14件15人。办案中，坚持从维护稳定出发，充分听取乡镇、街道党委、政府、综治中心意见，做到宽严相济，及时化解矛盾，实现法律效果和社会效果的有机统一。

二是实施轻微刑事案件诉前移送人民调解制度。在党委、政府的大力支持下，望城县院联合县司法局、社会治安综合治理办公室共同出台文件，明确轻微刑事案件刑事和解的条件、范围、程序，对符合刑事和解的案件，在征得双方当事人同意后，移送司法局交由辖区内乡镇、街道人民调解委员会进行调解。犯罪嫌疑人及其监护人通过向被害人道歉、经济赔偿等方式，取得被害人谅解的，对犯罪嫌疑人做出从宽处罚。两年来，共适用刑事和解处理轻微刑事案件35件37人，均实现了由人民调解员作为和解调停人，提高了刑事和解的社会公信力。

三是开展农村职务犯罪预防工作，积极提供法律培训和咨询服务。建立区、乡、村三级预防网络，开展多种形式的职务犯罪预防工作：以信息、案例汇编、警示光盘等形式，定期、不定期通报涉农职务犯罪查处情况；对农业、林业、水利、民政等部门的新农村建设重点项目、扶贫开发等项目，开展专项预防调查，提出建议、对策，帮助建章立制，堵塞违法犯罪的漏洞；对重大政策、维稳计划等提出建议、对策；参与重大节日、重要活动、敏感时期专项排查分析活动，积极献计献策，对属于检察职责范围内的案件、事项及时处理。先后向农村发放法制宣传资料3000余份，举办法制教育讲座11次，结合办案发出检察建议6件，向农、林、水、民等有关管理人员提供法律政策咨询17次，参与党委政府专项排查和对策预警方案制定3次，有效发挥了维护农村社会稳定的职能作用。

四是积极落实帮教方案，参与社区矫正工作。望城县院依托七乡镇（街道）综治办，建立未成年人犯罪帮教基地、外来人员犯罪帮教基地，借助社区力量，坚持“教育、感化、挽救”和“教育为主、惩罚为辅”的方针，采用诉前帮教、诉后回访方式，帮助未成年犯罪人特别是在校学生和外来犯罪人员改过自新。选择黄金、乌山等乡镇、街道，根据刑罚执行监督程序，对乡镇辖区的96名监外执行罪犯的执行情况开展检查，对社区矫正人员进行专项考察，对社区矫正执法活动实行监督，发现问题及时提出纠正意见，以保证社区矫正工作依法、公正实施。

五是妥善处理涉农涉检信访事件，充分保障公民的民事权益。完善涉检信访处理机制，对涉检信访问题随时与综治中心保持联系，及时掌握涉检信访动态，针对重大涉农涉检信访事件，变“上访”为“下访”，通过由检察长或其他院领导带队下访，或者与综治中心、乡镇（街道）其他有关单位联合接访等多种形式，妥善解决合理诉求，及时将矛盾化解在最基层，维护社会稳定。现已开展下访巡访活动21次，重点帮促企业、村组34家，走访农民工和村民110余人。优先办理涉及民生的民行申诉案件4件，为重大项目前期论证、合同签订提供法律服务3次，指导人民调解员做好诉前民事调解工作3次，为群众的民事行为解难答疑81次，切实做到便民利民。

二、“检察工作向农村基层延伸”的实际效果

望城县院的做法，既切实为全县“三农”发展提供了更为有力的司法保障与支持，同时也帮助农村基层群众近距离地了解、认识和监督检察机关，取得了较好的社会效果。2010年在县人大组织对政法机关的民意问卷调查中，认为检察院总体工作较好的群众高达93．7％，认为检察官形象较好的群众高达95．75％，位居全县政法机关第一。

（一）有利于农业与农村经济发展中社会矛盾的化解

一是较好地解决了因工程建设引发的城乡矛盾、因工业生产引发的农村环境污染矛盾等典型矛盾与突出问题。近两年来妥善办理此类案5起，处置此类纠纷8起。如2009年6月，长沙坪塘水泥有限公司因生产水泥产生噪声、振动和空气污染周边农村环境，对农民群众的生产生活造成了很大的影响。该院就长沙坪塘水泥有限公司环境污染一案向望城县人民法院提起了环境污染侵权公益诉讼。经法院调解，49户村民共获得了首批灰尘、振动、噪声污染补偿款共计62538元／年。二是较好地处置了因工程建设引发的城乡矛盾。2009年4月，望城县星城镇卧龙湾双盈公司开发项目的戴公庙村征迁户张学辉、余应谋、余忠3人为获取土方工程，多次纠集社会闲杂人员来到项目工地采取阻拦挖机、推土机旋工、用车辆拦住工地出入口等方式阻止正常施工，迫使施工方缴纳“协调费”13万元。后县公安局对三人以涉嫌敲诈勒索罪执行逮捕。案发后戴公庙村村民以开发商曾经承诺要优先把土方工程给本地村民为理由，对公安机关认定3人涉嫌敲诈勒索罪的结论不服，不断组织上访，同时声称如不解决问题就集体到市委市政府请愿。针对该案，望城县院专门组织召开法律适用问题专题报告会，公开依法答复群众。在全院范围内专门抽调多名公诉、控申业务骨干进驻星城镇现场办公，在促使双方达成和解，加害方认罪悔罪，取得了被害方的谅解的基础上做出不起诉的决定，村民与开发商化干戈为玉帛。

（二）有利于农民群众生产生活中民生诉求的处置

该院对农村群众反映的民生诉求做到了“快核实、快上报、快批转、快催办、快协调、快处理”。如该院在丁字镇的下访巡访过程中，该镇双合村村民邹立武前来反映诉求。1992—1995年，邹立武在任中共丁字镇双合垸村党支部书记期间，因该村建设学校等需要资金，而以双合垸村集体名义无法在银行取得贷款，邹立武遂以其个人名义为双合垸村在望城县农村合作银行贷款4．8万元，用于村学校等公用设施建设。在其离任后，村支两委仅偿还了一部分本息，致使该笔债务至今本息增加至6万多元。因为无人还贷，望城县农村合作银行不得以将邹立武起诉至法院，邹立武因无法偿还贷款而被望城县人民法院司法拘留两次。受理邹的上访诉求，望城县院迅速启动“六快”工作机制。一方面迅速核实上访事实，迅速做好上访人的矛盾化解和稳控工作，防止其越级甚至进京上访，另一方面积极与丁字镇政府共同化解矛盾、解决问题，同时迅速与双合垸村及合作银行沟通和联系，共同商量解决方案。在当地党委、人大、政府的大力支持和帮助下，该院终于协调丁字镇双合垸村履行还贷义务。本着法度之外、情理之中的原则，考虑到邹立武十多年来因上访造成的家庭生活经济困难，还积极协调丁字镇政府给予邹立武困难补助5万元。与此同时，该院通过加大对发生在农村基层组织以及惠农补贴、优抚资金、养老金、征地拆迁补偿等领域中侵害农村居民群体合法权益的职务犯罪案件的查办力度，维护了农民群体的民生权益。近两年来已查办相关案件5件6人，为群众挽回经济损失百余万元。

（三）有利于对农村基层组织管理活动的法律监督

通过依法履行打击与预防职能，从源头上减少与化解因基层干部违法行为引发的涉农矛盾。如2009年该院立案查处了星城镇副镇长王海军、拆迁办工作人员唐德建等人滥用职权、贪污受贿案以及协助镇政府管理土地征用补偿费用的刘罗双挪用公款案共5件6人，其中王海军被判处有期徒刑7年、唐德建被判处有期徒刑3年。为切实从源头、从制度层面消除农村基层组织管理漏洞，结合该案的查处工作，望城县院全面开展了查找制度漏洞、完善制度建言的执法延伸工作。该院一方面向星城镇政府等发案单位和有关主管部门客观剖析了引发涉农职务犯罪的制度性原因与管理机制漏洞，提出了加强工作监督机制建设、完善管理机制漏洞的检察建议，得到了相关部门的高度重视与积极采纳，取得了良好的个案预防工作成效。同时该院对近年以来立案查处的10多起涉农职务犯罪案件进行认真梳理，形成了专题分析报告，对县域内可能引发涉农职务犯罪的领域和行业的发案原因、特点、规律和变化趋势进行预测，从制度完善层面提出具有可操作性的惩治和预防职务犯罪对策和建议。县委县政府对报告给予了充分肯定，县委主要领导批示将此报告在全县有关领导干部中传阅。在此基础上，该院先后派出干部300余人次深入全县有关乡镇、村组开展职务犯罪预防工作，针对上述案例与调研分析情况开展基层干部预防职务犯罪讲座11次，全面以案说法，开展警示教育，督促举一反三，在全县农村基层工作人员中引起了积极热烈的反响。

（四）有利于农村基层管理工作的加强与改进

首先，围绕农民群众的民生问题提出工作改革建言。如2009年4月16日，该院在黄金乡开展法律服务活动。检察长胡飞虎带队主持召开征求意见座谈会，倾听该乡各级人大代表、政协委员对本辖区经济社会发展的建议和意见，与会的9名乡人大代表共提出农村摩托车管理等突出问题。座谈会结束后，该院在深入调研的基础上，将农村摩托车管理的相关问题向县交警队做了通报，并结合农村道路交通安全管理工作实际提出了通过便民措施鼓励摩托车上牌、方便农民群众生产生活的有关工作建议。根据检察机关的建议，县交警队积极回应，颁布了一系列便民措施：如降低摩托车办证办牌费用，由原来的1628元降至820元；与检测站、医院、驾校、保险公司等部门联合在交警队设立一站式办证办牌服务窗口；简化办事程序，县交警队在乡镇设置摩托车驾驶证考场，当天考证、当天办证、当天发证。此举，受到农村群众热烈欢迎和高度好评。其次，围绕农村社会生活中的新问题开展援助工作。该院组织由公诉科、侦监科干警组成的法律服务组来到白马中学，为全校200多名师生举行了《保护自己，自觉抵制不良行为》的法制讲座。干警们用办案中接触的真实案例为学生们讲解了《教育法》、《道路交通安全法》及《未成年人保护法》，培养学生运用法律武器维护自身权利、自觉遵守社会公共生活秩序的法律意识，增加同学们的自我保护能力，预防和避免不法侵害。同时针对农村被害人和犯罪人家庭存在的突出民生问题，该院也积极开展走访帮扶工作。望城县院“服务基层工作队”在学校讲课过程中了解到学生何某因父亲判刑，母亲双目失明而导致生活艰难，面临辍学的情况后，积极同所在地的乡政府、学校进行协调沟通，经多方努力，当地政府为其母亲和女儿解决生活低保，又协调联系了长沙市第二十六中学免除何某在校三年的学杂费、食宿费等学习所需的一切费用，充分体现了司法机关的人文关怀。

三、“检察工作向农村基层延伸”的实践启示

望城县院的做法，为全省基层检察机关强化服务“三农”工作提供了可供借鉴的工作经验。从全省基层检察机关推进和改进服务“三农”工作而言，我们认为应当把握好以下几个重点：

一是要深化工作认识。当前我国、我省社会矛盾的源头与根基很大程度在农村，矛盾化解工作与社会管理创新工作的难点与重点也很大程度在农村。因此基层检察机关深入推进三项重点工作，必须将农村、农业与农民作为重要的服务对象与服务领域。从这一认识定位出发，省院和各市州检察院要强化对检察职能服务“三农”问题的工作指导，基层检察机关要大力加强这一方面的工作探索。我们认为，省院可以结合望城县院的工作经验，同时对其他不同经济发展程度、不同地域特征的县市区院工作经验开展综合调研，必要时专题召开理论研讨会加以法理论证，在进行充分实证调研与理论研讨的基础上，省院可以探索出台关于全省检察机关强化“三农”司法保护的工作意见，各市州院可以配套出台具体实施办法，进一步引导与指导全省检察机关强化服务“三农”的工作认识与科学理念，同时结合检察职能法定要求与检察工作实际，对服务渠道、服务范围、服务方式、服务要求等做出实事求是的基本规范。

二是要健全工作机制。结合对望城县院的调研情况，我们认为基层检察机关在服务“三农”工作中必须建立健全基本的工作流程与工作机制，确保服务措施的针对性与规范化，主要应包括：①工作协调组织机制。要设置专职牵头机构，完善服务工作方案，健全服务“三农”工作统一组织协调制度。特别是要在不突破法定机构设置的前提下构筑长效性的服务工作网络，切实整合检察机关内设业务机构与乡镇综治队伍的工作合力，有效形成“纵到底、横到边”的基层检察服务“三农”工作网络，使检察工作向农村基层延伸所有平台、成为常态。②服务工作规划机制。不仅要有周密具体、责权利明确的服务“三农”活动计划，而且要根据活动跟踪调研情况与有关工作分析报告，结合农村司法需求实际状况对计划随时进行调整，从走访、宣传、调研、摸排线索、办理案件、开展预防等方面灵活确定各部门承担的具体任务。③涉农矛盾快速化解机制。积极查找农村实际中的新矛盾新问题，切实把握新农村建设中农民群众的司法需求与民生诉求，确保涉农案件的及时有效处置，主动快速将涉农矛盾隐患化解于源头与基层。在服务工作重心上紧密围绕“涉农社会矛盾化解”这一主线，既统筹兼顾各类社会矛盾，同时又抓准重点，突出解决城乡矛盾、经济利益纠纷、农民民生矛盾等社会影响面大、群众反映强烈的突出涉农矛盾。在具体矛盾的具体化解工作中，应当找准各类不同涉农矛盾的主要特征与主要方面，分类采取不同的矛盾化解工作方式，有效避免大一统的机械执法方式可能引发的消极后果。④评价激励机制。要将服务“三农”工作纳入绩效考核范围，将涉农案件处置与案后延伸服务情况纳入案件质量考核范围，将化解涉农矛盾、服务“三农”发展的典型案例纳入优秀案件评比，对于服务工作突出的典型个人与部门予以推介表彰，切实建立服务“三农”工作的科学导向。

三是要完善配套体系。检察机关服务“三农”工作，必须积极协调党委政府支持，主动实现与基层调解制度、乡镇综治工作与村支两委维稳工作的有效对接，主动实现与农村经济社会发展大局的有机结合，通过整合社会工作合力实现服务活动的最大实效。同时检察机关本身也要统筹兼顾，科学规划，将服务“三农”工作与深入推进三项重点工作有机结合，将案件风险评估、涉检舆情研判、社情民意调查分析、被害人和特殊家庭犯罪人走访帮扶、涉检信访案件处置、检务公开、农村监外执行工作监督等工作有机融入服务“三农”工作之中，充分发挥法律监督职能作用，准确把握农民群众对检察工作的需求，改善服务工作的社会环境，形成广覆盖、多层次、全方位的服务体系，有效实现执法为民具体化、检民关系无缝隙、服务基层零距离的工作目标。

[1]＊ 本文的调研得到了县院检察长胡飞虎及其他领导骨干的积极配合和大力支持。2010年8月11日省委政法委书记李江批示：望城县检察院的经验很好，建议登《政法综治动态》。2010年8月2日龚佳禾检察长批示：把服务“三农”作为加强和改进检察执法的重点方向，望城县院进行了卓有成效的探索，值得各地学习。