公文处理与写作

公文处理与写作_大讲堂 : 中国人民银行石家庄中心支行文化建设实录. 2014—2015

人民银行石家庄中心支行办公室　王京辉

公文是一个单位的名片，公文质量在一定程度上体现着一个单位的工作水平、工作作风，更影响着依法行政的效力和公信力。所以，公文处理与写作是机关工作人员必须掌握的一项重要技能。

写公文其实并不难，但要写好公文，写得既有政策高度，又切合实际，具有很强的针对性、操作性、指导性就很难了。拟写公文，我认为应具备以下基本素质，一是要具有基本的政策水平和法律意识，要熟悉政策、领会实质，同时考虑起草公文的内容是否符合法律规定，是否超出了法律授予的行政权力和职责范围以及需要承担的法律后果；二是具有较高的职业素养、职业操守，熟悉业务，认真负责，自觉履行保密义务等；三是熟悉公文办理的规则和程序，具备相应的语言文字能力和写作技巧。把这三项基本素质按这个顺序排列，就是想说写作技巧固然重要，但更重要的是对政策的把握，对实际情况的熟悉，对发现问题的深入思考。我们常说“功夫在文章外”，我想就是这个道理。

下面，我结合个人从事公文处理工作的体会，专门就公文的基本知识和写作与大家交流。

一、守规矩

2012年4月16日，中办国办联合印发了《党政机关公文处理工作条例》。这是我国当代公文法规建设进程中的一次重大变革，实现了我国党政机关公文处理工作法规一体化。这一条例也可以说是公文处理的“宪法”。《党政机关公文处理工作条例》出台后，人民银行总行对2005年印发的《中国人民银行公文处理办法》进行了修订，新《中国人民银行公文处理办法》于2013年1月1日正式实行。同时也对《中国人民银行公文格式》相应进行了修订。

（一）正确使用文种

党政机关公文共有15种，包括：

决议（会议通过的重大决策事项）、决定、命令、公报（公布重要决定或者重大事项）、公告、通告（在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项）、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案（各级政府向人大提请审议事项）、函、纪要。

人民银行公文共11种：

命令，适用于公布金融规章，宣布施行重大强制性行政措施。

决定，适用于对重要事项作出决策和部署，奖惩有关单位和人员，向系统内被审计单位作出内审结论、处理决定并提出要求，变更或撤销下级机关不适当的决定事项。

公告，适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。

意见，适用于对重要问题提出见解和处理办法。

通知，适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。

通报，适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神和告知重要情况。

报告，适用于向上级机关汇报工作，反映情况，回复上级机关的询问。

请示，适用于向上级机关请求指示、批准。

批复，适用于答复下级机关请示事项。

函，适用于不相隶属的机构之间商洽工作、询问和答复问题；向平级主管部门请求批准和答复审批事宜。

纪要，适用于记载会议主要情况和议定事项。

以上是法定的文种，我们起草公文必须在上述文种中选取，不得自行“创造”文种。如工作总结、计划、方案等都不是法定文种。

1. 请示与报告的比较。

（1）请示与报告的主要区别之一是对上级机关的要求不同。报告是向上级机关汇报工作、反映情况，答复上级机关的询问，只需上级机关阅知，不要求上级必须答复。而请示则是对上级机关有所要求的，或者请求上级机关批准，或者请求上级机关批转或转发，或者请求上级机关批复。上级机关对下级机关的请求应予以批复或批示，但对下级机关的报告，则可以复文也可以不复文。所以，也要注意报告中不能夹带请示事项。

（2）相对公文内容中的事项而言，请示与报告的主要区别之处是向上级机关行文的时间不同，请示件行文必须是在事前；而报告件行文在事后。

（3）请示与报告的共同之处是行文方向一致，这就决定了请示与报告的语言表述方式是基本一样的，应谦虚、恭谨，体现对上级机关的尊重，即使是据理力争，也应注意语言的分寸。

2. 通知与通报的比较。

（1）通知往往针对的是未来的情况，而通报针对的是已经发生的情况。比如，同样是沟通情况，告知类通知将信息发布出去针对的是未来应该怎样，而知照类通报针对的是以前怎样。

（2）内容的侧重点不同。通知侧重于未来的工作部署和安排，而且是以下达任务、提出要求、宣布规则的方式指导和推动工作，而介绍和说明情况的部分概括而简要。通报侧重于说明、介绍、总结、告知既往的情况，用有关情况来传达意图，达到启发教育的目的；或用正反两个方面的典型事例、典型情况指导、警示、推动工作，有关要求方面的内容比较原则，不如通知全面、具体，也可以不涉及直接、具体的执行方面的要求。

3.批评类通报与处罚类决定的区别 。

一是行文目的不同，批评类通报是为了教育人或更多的人吸取教训，而处罚性决定是在确认错误事实的基础上宣布合法有效的处分决定。二是适用范围不同，批评类通报适用于具有典型教育、警示意义的人和事，而处罚类决定适用于应该给予处分的人和事。三是内容不同，批评类通报的内容重在介绍、说明事实，以能够引出结论为度，而且引出结论的目的是提出要求或采取措施纠正错误的做法，而处罚类决定重在确认错误事实，提出明确的处理意见。

（二）规范公文格式

人民银行公文的格式由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送单位、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、信息公开选项、抄送单位、内部发送单位、印发机关和印发日期、页码等要素组成。

与原格式相比，一是增加了份号、发文机关署名、信息公开选项、页码要素，删除了主题词要素。二是紧急公文分特急和加急，标注“急件”修改为“加急”。三是联合行文时，发文机关标志修改为“可以并用联合发文机关名称，也可以单独用主办机关名称”。四是党政机关公文纸型由16开、A4型并存统一为采用A4型。五是对密级和保密期限、紧急程度、成文日期的编排进行统一。密级和保密期限、紧急程度都在左上角。成文日期由汉字修订为阿拉伯数字。六是对发文机关标志进行调整。形式上取消党的机关使用的发文机关名称加括号标注文种。

常见的问题：一是主送、抄送发送单位未按规定顺序排列。二是要素不全或标注错误。如：涉密公文不标注秘密等级或标注不规范。标注秘密等级的依据是国家保密法和发文机关制定的保密规定，不得随意设定。标注密级时应注意同时标注保密期限。缓急程度标识显示的是公文的紧急程度，是对公文送达和办理时限的要求，针对的对象是收文方。要求收文方从速办理的公文理应标注缓急程度。常见错误是，上级行要求在规定时限前上报有关情况，这种情况下，并不要求收文方在规定的时限做什么，公文的主办单位为了加快行内的办理速度，而标上特急。原则上报告件对收文方是阅件而非办件，标注紧急程度没有意义，下级机关不可能也无必要指挥上级机关阅读文件的速度。对上述情况应标注“运转过程紧急”。三是附件的顺序未按照正文中出现的顺序排列。四是标题不规范。避免《XXX的通知的通知的通知》。

（三）遵守行文规则

1.行文应当确有必要，讲求实效，注重针对性和可操作性。（总的原则）

2.行文关系根据隶属关系和职权范围确定。一般不得越级行文，特殊情况需要越级行文的，应当同时抄送被越过的机关。（根据隶属关系行文）

3.向上级机关行文，应当遵循以下规则：

原则上主送一个上级机关，根据需要同时抄送相关上级机关和同级机关，不抄送下级机关。

下级机关的请示事项，如需以本机关名义向上级机关请示，应当提出倾向性意见后上报，不得原文转报上级机关。

请示应当一文一事。不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项。

请求上级机关批转、转发公文的请示件，应当随文附上代上级机关拟写的批转或转发公文的文稿。

需要上级机关紧急回复的公文，应抓紧做好前期准备工作，及时上报，并给上级机关留出研究、决策和公文运转的时间。

除上级机关负责人直接交办事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送公文，不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文。

受双重领导的机关向一个上级机关行文，必要时抄送另一个上级机关。

4.向下级机关行文，应当遵循以下规则：

主送受理机关，根据需要抄送相关机关。重要行文应当同时抄送发文机关的直接上级机关。

涉及多个部门职权范围内的事务，部门之间未协商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上级机关应当责令其纠正或者撤销。（依据职责范围行文）

上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时抄送该下级机关的另一个上级机关。

人民银行与其他党政部门依据职权可以相互行文。

人民银行不得向地方党委、政府发布指令性公文或者在公文中向地方党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由人民银行行文，文中须注明已经政府同意。

人民银行内设机构除办公厅（室）外不得对外或对人民银行分支机构正式行文。

人民银行内设机构在各自职权范围内可与相应机关的内设机构以函的形式联系工作。

（四）坚持行文程序

公文拟制包括公文的起草、审核、签发等程序，从人民银行公文运转来讲，包括起草部门内部审核、处长审签、涉及其他处室职责的要进行会签、报办公室核稿、主任审核、送行领导签发，涉及其他单位职责的还要送外单位会签，然后打印、校对、用印、封发等。这些程序要坚持，且不得倒流。

二、学套路

公文与其他文体不同，不要求生动、活泼，它更注重公文的效力、针对性、指导性。其实公文就像与人交谈沟通，虽然有上述规矩，但在内容上也不外乎“对谁说、说什么、怎么说”。

对谁说，也就是你起草的公文的受文对象是谁，是指行文对象的针对性，如果忽视对谁说，发给商业银行的公文，要求下级人行如何做；发给企业的公文，不考虑其对金融业务的熟悉情况，这样就达不到发文的效果。

说什么，也就是你要求他做什么，是指公文内容的针对性。这无非两种情况，一是主动行文，如部署工作、通报情况等，公文内容对应的是发文的意图。二是被动行文，公文内容针对的是对方来文。这其中常出现的问题，一是通报问题或根据问题部署工作时，大谈成绩，冲淡了发文意图。二是不愿意正面回答来文提出的问题，顾左右而言他。三是文不对题。

对谁说、说什么都明确了，也就决定了你怎么说，决定了相应的文种、文体、语气。比如，要根据行文方向确定表述方式。上行文应体现对上级机关的尊重，与下级机关身份相适应。不出现：“届时如不回复，将视同无意见或按请求原则自行处理”，答复上级机关的询问时，“如按此意见办理，后果不得而知”。平行文，应友好、客气，体现平行单位间的平等协作关系，即使有不同意见，也要心平气和，而不能使用指令、责备、教训式的语言。下行文，语气应是肯定的、指导性和宣教性的，以体现上级机关的权威。这些可以考虑对照一下自己对长辈、对同事、对孩子说话时的语气，就能体会到。

其实，公文写作是有套路的，大家可以找出规律。除一些简单的公文外，大部分都是“提出问题、分析问题、解决问题”三段论。具体说往往一是基本情况，二是存在问题及原因分析，三是下一步措施或工作要求。只不过根据不同行文目的、不同文种、不同对象，有不同的侧重和详略。

甚至如果你想省心，干脆把上级行或本行好的公文下载下来，以后类似公文“比葫芦画瓢”，当然我指的是形式上。好比穿衣服，如果你不擅长服装的搭配，干脆穿套装，虽不会多出彩，但也不会太差。经过“山寨”模仿的过程，随着个人用心的学习、积累，相信每个人都会创作出具有自己特色的好公文。

下面，我简单介绍几种常用文种公文的写法。

（一）通知

通知的适用范围和用途比较广泛、行文简便，是公文文种中使用频率较高的一种。

具体写法：主要是三部分，一是发文缘由，就是行文的原因和理由，应在开头部分表明；二是通知事项，就是通知的具体事项，一般分条分项写；三是执行要求，就是对于贯彻落实该通知的事项所提出的要求。

下面举两个例子：一是印发性、转发性通知。对于转发性通知，如没有具体的贯彻意见，为精简文件需要，一般翻印即可。如有具体的贯彻落实意见，一般这样开头：“现将《XX》印（转）发给你们，并结合实际提出如下（要求）贯彻意见，请（一并）遵照执行……”二是会议通知。会议通知中的每个事项都要清清楚楚，切忌含糊不清。会议通知要素应包括：会议名称、开会时间地点（报到时间地点）、会议内容、参加人员、有关要求事项如须携带文件材料参会、报名等。

（二）通报

通报的正文一般包括：通报的事项、对事项的分析评论、通报决定和希望要求四部分。一是开头，首先通报主要事实，用概述语言叙述。二是说理分析（重要，见水平的内容），适用议论语言，表述制发通报的主要意图，如表扬先进要指出其精神实质、意义及影响；批评错误要分析其性质、原因和危害。三是在提出事实、说明通报原因后，要写出通报处理的决定或意见。四是提出希望和要求，使用说明或议论性语言。表扬性通报要写出嘉奖的决定，发出学习先进的号召；批评性通报要提出处理意见、要求及防范措施。

（三）报告

报告正文的开头，一般用概括的语言简要介绍整体情况，如说明报告原因、目的或内容要点、结论，以引起受文单位的注意。主体部分讲明主要情况和问题及其原因，一般包括工作过程、工作做法、取得的成绩、存在的问题、今后的打算或下一步开展工作的措施、意见或建议。结束语，常用的是“特此报告”，或“以上报告，请审阅”。

写报告时应注意：一是反映情况要真实；二是分析问题要准确；三是提出建议要审慎；四是答复询问要贴切；五是注重时效性；六是要有别于请示。报告文种属于阅文而非批文。个别报告起草时在公文标题中和导语中避免使用“汇报”字样，如关于XXX的汇报，应改为“报告”。导语中“现将有关情况汇报如下”，应为“报告如下”。

（四）请示

写请示时应注意行文内容的单一性。“请示”应当一文一事。还应注意行文语气问题。请示的标题中不使用“申请”或“请求”字样。如：“关于XX申请采购空调的请示”，应把“申请采购”改为“配备”。另外，批复类公文的标题中不出现“同意”或“不同意”字样。如：“关于同意XXX的批复”，应去掉“同意”两个字。

写法，一是请示的原因和理由，一定要写得充分周全；二是请示的事项要明确具体；三是结束语，一般用“特此请示，请批复”或“以上请示，妥否，请批复”。

（五）纪要

纪要是正式的公文，发出的纪要是必须执行的。

纪要与其他公文形式不同，其他公文是必须印发的，而会议纪要视情况，可以印发，也可不印发，只作为内部工作情况的记录，留存备查，直接归档。印发的纪要，应发参会各方，也可以酌情发给没有参加会议的相关单位阅知或执行。纪要没有主抄送机关，应在文尾注明印送范围。

拟写纪要应忠实记载会议的时间、地点、议题、主持或召集人、参会单位。同时必须忠实会议的实际内容，不能随意增减、更改内容；如果会议讨论中有分歧，要客观记录形成决议的意见。议定的意见如果比较散，拟写纪要需要认真整理、归纳、概括，不应只是被动记录。

三、多积累

要想把公文写好，还要注重积累。一方面是政策水平、工作经验、工作能力的积累，这样写出的公文才能更符合上级的政策、贴近工作实际，指导性才更强。另一方面，是写作的积累。

第一，多思考，正确全面地领会发文的意图，想清楚“对谁说、说什么、怎么说”，再动笔去写。

第二，多学习，学习上级行、上级机关文件，除了学习政策外，还要学公文的写法，多思考如果自己去写会怎样写，他为什么这么写，有什么好处，还有没有更好的写法，从中我可以借鉴什么。

第三，多对照。这可能也是迅速提高写作水平的捷径。一件公文最后定稿，既是起草人的劳动成果，也是包括核稿人、签发人在内的集体智慧结晶。多对照学习，不仅能更加了解领会领导意图，也能发现自己的差距和不足。

先看别人改了什么结构、内容，为什么？比原稿好在哪？

再看改了什么词句。大致分四种情况，一是虽然没有明显错误，但在一定语境下不贴切；二是格调不适合公文中使用（质朴、简洁、明了）；三是提法过于生硬、绝对化；四是句子表现力不强等。自己从中能汲取什么教训？

第四，多动手。公文写作不需要多高深的文学造诣，只要肯用心，多练习，自然熟能生巧。而且随着你写作量增强，你的电脑中会积累越来越多的各种类型的公文，以后再写作时也会省很多的工夫。

四、负责任

负责任，就是要求从拟稿人到每位审核人员，再到签发人，都要以对工作、对事业、对单位负责的态度对待公文写作和处理，防止出现差错和纰漏。试想，如果一个单位的公文格式不规范、内容不准确，甚至还有错别字，看到公文的人一定会对这个单位的工作水平、履职能力、管理水平等产生怀疑，有的还可能产生歧意，导致责任事故。特别是在网络时代，可能引发危机事件。所以，大家在公文起草、审核中要把好四个关：

第一，把好发文关，发文有没有必要。可发可不发的，坚决不发。（落实八项规定精神）

第二，法律政策关。也就是行文是否符合国家的法律法规、金融方针政策，是否有自相矛盾的地方，是否切实可行，是否超出了职责范围。

常见的政策性错误，在起草公文中，为强调一方面，而忽视另一方面。如：关于民间借贷问题，分析其原因，第一条就写“由于人民银行实行稳健的货币政策，信贷规模趋紧，造成小微企业融资难”。这种分析既不严谨，又将矛盾直指人民银行，说严重点是对国家宏观调控政策的质疑。

有的为强调措施的严肃性，在法律法规和规章之外，设立行政处罚事项等。

第三，把好内容关。主要是业务工作。

第四，文字表述关。要求观点鲜明、态度明确、言之有物；表述要符合逻辑，层次结构合理；语句要通顺、严谨、简洁，人名、机构名称要绝对准确。

2013年4月份，某官网政务公开栏目公开了一篇公文，其中短短几行字出现了三处错字，如将“告知”写为“果汁”，“将”错为“讲”，“相关”错为“先关”。凤凰网等多家主流网站上曾有截图，造成很坏的影响。

我想文字方面错误的产生，一方面源自起草人的综合素质，但更重要的是起草和审核人员的责任心。如果我们每个人都把自己当作公文发出前的最后一个关口，多想一下，如果公文过了自己这一关就直接印发了，会不会出什么问题。我想我们的公文质量一定会有一个大的提高。