义乌市“村档镇管”管理模式的探索与实践

傅建明

(义乌市档案局)

摘　要:农村档案“收集难、保管难、利用难”是一个老问题，“村档镇管”是解决“三难”问题的有效途径。本文从义乌农村档案管理实际出发，提出在市(县)域范围全面建立镇街档案馆，全面接收农村档案的设想，并就如何实施等方面进行了粗浅的思考。

关键词:档案管理模式　村档镇管　制约因素　工作措施

村(社区)档镇(乡、街道)管(以下统称“村档镇管”)是指村级档案交由镇(乡、街道)集中统一管理，档案所有权归村级组织，村级组织和村民无偿利用的一种管理模式。主要是针对部分村级组织档案保管条件恶劣或者其他原因可能造成档案损毁或遗失而采取的一项保护性举措。自《档案法》颁布以来，“村档镇管”在全国许多地区乡镇进行有益的探索，积累了不少经验。当前，我国农村深化改革进入关键时期。一方面，大量真实记录农村改革的档案资料需要科学整理;另一方面，又需要相关部门提供大量历史资料助推农村改革。加强和改进农村档案管理已迫在眉睫，作为依法监管农村档案的主要抓手，“村档镇管”将成为发展趋势。

一、开展“村档镇管”的必要性

开展“村档镇管”除了有效防止档案丢失，确保农村档案安全保管外，其必要性还体现在以下几个方面:

一是有利于减轻农村档案人员负担，同时也方便业务指导。档案工作有许多环节，包括收集、整理、分类、编目、装订、编研、利用、统计、鉴定等。过去我们下镇街培训也好，指导也好，每个环节面面俱到，费时费力，效果不好。对农村基层来说，除了按要求整理档案，还要求配备档案柜、专用库房等，实行“村档镇管”后，镇街只要求行政村做好材料收集工作，定期上交镇街，其他环节均由镇街负责完成，这就大大减轻了农村档案员工作压力，减少了农村档案工作支出，业务指导也更有针对性。

二是有利于提高案卷质量，方便村级档案数字化。由于农村档案人员年龄偏大，文化偏低，工作能力有限，由他们自行整理档案，质量参差不齐，如分类不准确、没有划分保管期限、不编号或档号编制不科学等，很难有效利用。“村档镇管”后，整理工作一般由专业中介完成，各个环节都会比较规范，为档案的数字化利用工作打下基础。

三是有利于提高档案利用效率。过去农村档案无序利用是普遍现象，据调查，义乌市近五年只有不足20%的行政村有档案借阅登记，集中管理后，镇街档案馆统一利用服务，档案信息更丰富、服务手段更多样、利用程序更规范，不仅能提高利用效率，其权威性也得到了保证。

四是落实上级档案行政部门工作部署，补齐农业农村档案工作短板的需要。行政村档案工作既是农业农村档案工作的短板，也是义乌市档案工作的薄弱环节。近年来，上级档案行政部门非常重视行政村档案工作，运用各种载体推动村级档案工作的开展:创建社会主义新农村建设示范县(市);创建行政村档案工作示范化、规划化、乡村记忆基地等。有力地推动了农村档案的发展，但农村档案“收集难、保管难、利用难”，始终没有得到根本性解决。今年以来，国家、浙江省档案局制定《档案工作“十三五”规划纲要》都提出建立乡镇档案馆，集中统一管理农村档案的要求。义乌市档案工作“十三五”规划也把“村档镇管”列为“五大实施重点项目”之一，选择有条件的镇街开展试点。这既是行政村档案管理的创新举措，也是落实国家、省、市档案部门有关农业农村档案工作部署的具体行动。

二、“村档镇管”模式的主要类型及选择

(一)“村档镇管”模式的主要类型

从各地实践来看，“村档镇管”的形式多种多样，按保管时限、机构、规模的不同，大致可分为三类:

第一类可称为暂保管。由镇街综合档案室代接收保管部分保管条件差或其他原因认为可能导致档案损毁和不安全村的档案。一般情况下，镇街档案部门在较短时间内督查整改，待各项条件改善后将档案归还各村保管。

第二类为半保管。由镇街综合档案室委托相关科室或社会力量代接收保管辖区内行政村某些门类档案，其他档案由各村自行保管。如农村集体“三资”(资金、资产、资源)档案管理，义乌市早在20世纪90年代开始实行“村财乡(镇)管”试点，到21世纪初镇街成立农村“三资”代理中心，全面管理农村财务，同时代管“三资”档案，党务、村务档案由村(社区)保管。

第三类为全保管，即建立镇街档案馆或档案中心，全面接收辖区内行政村档案。实际操作过程中又分两种情况，一是接收代管行政村文书类保管期限30年以上的档案实体并接收其全部案卷目录，二是接收代管行政村各门类保管期限30年以上的档案实体。

(二)科学选择管理模式

新形势下实行“村档镇管”不仅仅是为了确保村级档案实体安全，更重要的是为了开发农村档案信息资源，为农村改革服务，为广大村民排忧解难。因此，市(县)域内全部镇街建立档案馆或档案中心，全面接收辖区内行政村档案是发展方向，是科学的选择。选取这一模式要把握好以下三个环节:

1.资源为王。因各种原因，农村档案分散管理现象十分普遍，既不利于安全保管，也不利于开展利用，必须进行有效整合。首先是实体整合:一是做好村级材料收集整理，对列入“村档镇管”的村，要进行一次全面清理，把历年散落在书记、主任、文书人员手上的档案、材料及时收缴，必要时，进行重新整理，确保完整齐全;二是把目前由镇街“三资”代理中心暂存的农村“三资”档案和行政村现有的档案进行有机整合，形成相对完整的全宗;三是部门信息整合，即把散于市档案馆，各涉农部门的档案，如土地、婚姻、房产、户籍、社保、医保、人口计生、党员统计信息数字化成果进行整合。

2.服务为先。建立镇街档案馆或档案中心，档案利用由分散到集中，除了镇街日常查阅服务外，还要满足社会各方面方便快捷利用，这就要求村级档案信息化。具体要做好三方面工作:一是存量档案数字化，把行政村和“三资”中心过去形成的长期保存的传统载体档案进行数字化处理;二是增量电子化，对新增的农村档案及涉农部门、镇街有关科室的原生电子文件及时归档及数字化处理，形成较为完整的数据库;三是传输网络化，充分利用开放在各行政村便民中心的远程查档系统及党建网、政务网、镇街局域网等网络平台及时上传已公开的农村信息，解决好服务群众“最后一公里”问题。

3.安全为本。首先，要配备符合“八防”要求的足够大的档案库房，定期开展安全检查，及时进行抢救保护，确保档案实体安全;其次，要加强对数字化加工环节的监控、管理，对重要文件实行登记备份，及时更新软、硬件，确保电子信息安全;再次，要严格执行利用工作标准、规范，认真做好保管保密工作，切实加强利用过程中的档案安全。

三、实施“村档镇管”制约因素

(一)镇街档案工作水平制约

建立档案馆或档案中心，全面管理辖区内行政村档案，镇街档案室职能发生了根本性变化，而目前镇街档案工作水平参差不齐，很难适应新的管理模式，表现在:

一是镇街档案干部队伍建设不稳。镇街无专职档案人员，大多数身兼数职，从事档案工作能力有限;档案人员流动性强，义乌市近三年来，档案员未变动的镇街有5个，3个镇街每年一换，业务水平很难提高。

二是镇街档案管理水平不高。档案库房狭小，自身档案分散保管现象普遍存在，特别是已施行10多年的由镇街代管的农村“三资”档案基本上处于“无制度、无目录、无记录(如借阅登记等)”的“三无”状态，造成农村利用困难，甚至发生档案丢失现象，引发村民对镇街档案管理能力的担忧，影响政府公信力。

(二)农村材料收集难制约

如果说“村档镇管”解决了保管和利用问题，那么，农村材料收集难问题仍不能从根本上解决。究其原因既有客观方面，如农村社保、医保、低保、统计党员信息等档案大多是通过村镇逐级上报的，农村只上报工作底稿或中间数据(如各种登记表)，保存价值低，而最终版本都存于涉农部门。又如三年一次的农村换届，在选举日，为防止矛盾激化，许多原始材料如选票、计票结果汇总表等均被工作人员带走，造成农村选举材料缺损。也有主观因素，如意识问题，农村矛盾，档案员业务能力、工作责任心等。

(三)行政村数量过多工作难度加大

目前，义乌市有716个行政村，91个社区，由14个镇街管辖，平均每个镇街管理58个行政村(社区)，最多一个镇下辖106个行政村，几乎相当于我省某些县的行政村数，工作难度大可想而知。换一个角度思考，义乌作为全国农村改革试点城市，在实行城乡一体化，集聚区建设过程中，撤村建(社)区已是大势所趋，早日实现农村档案集中管理新模式显得尤为迫切。

(四)“村档镇管”的相关制度缺失

在国家层面上，没有依据《档案法》出台乡镇档案馆的管理办法;地方性《乡镇档案管理办法》也只在个别条款提出“村档镇管”的要求，对机构、人员、经费、软硬件没有可执行的具体标准。市、镇街档案部门向领导汇报、争取支持找不到法律依据，形成制度性短板。

四、推进“村档镇管”的主要举措

建立镇街档案馆，全面实行“村档镇管”，是一个系统工程，也是一场攻坚战，要汇聚各方力量，采取各项措施，克服不利因素，确保“村档镇管”在义乌市域全覆盖。

(一)政府推动

义乌市、镇(街)政府，市级涉农部门要统一思想，高度重视，把它作为全市农业农村档案发展战略，列入市(县)级档案事业发展五年规划和年度计划，列入义乌市政府实事工程;成立市、镇两级领导小组和协调小组;市财政要设立专项资金用于镇街档案馆的创建和运行;市档案部门要做好镇街档案馆创建和运行的业务指导。镇街是责任主体，要积极创造条件，确保人员(专、兼职档案员)、级别(镇街档案馆为所属事业单位)、硬件(库房、设备设施、工作经费)、软件(人员素质、管理水平)“四到位”。

(二)舆论先行

认识是行动的指南。要使“村档镇管”成为镇街、村领导和档案人员的自觉行动，必须切实提高他们的思想认识。市、镇相关部门要通过广播、电视、报刊等公众媒体，现场会、动员会、培训会等会议形式，互联网、微信等新媒体进行广泛宣传。在宣传内容上，一是开展依法管理宣传，引领相关人员用法制思维重视支持“村档镇管”工作。二是做好档案价值宣传，充分挖掘身边的典型案例，彰显农村档案对深化农村改革，推进农村基层政权、民主法治、精神文明建设，发展农村经济，维护农民权益的作用。特别要做好档案利用方式的介绍，方便快捷的线上线下服务，公正权威的档案证明，切实消除部分农村因利用不便而不愿移交的顾虑，确保镇街档案馆档案资源齐全完整。

(三)典型示范

“村档镇管”是新的管理模式，没有现成的经验可循，必须树立典型，有序铺开。市档案部门要主动承担责任，在反复调研的基础上，选择领导重视、档案工作基础扎实、软硬件条件具备的镇街作为试点单位，并全程指导服务，及时总结经验，发现情况，采取对策。要通过试点，在镇街档案馆的性质、任务，人员配备，档案用房，设备设施配置，制度建设等方面形成操作性强的标准，以便推广。

(四)机制保障

建立镇街档案馆，实现“村档镇管”全覆盖是一个较为漫长的过程，创建不易，巩固更难。要有长效管理机制，保证正常运行。一是要建立规范、稳定的档案工作制度体系，保证镇街档案馆的每个业务环节、行政村的材料形成、收集报送有章可循;二是建立镇街档案馆等级评估机制，定期检查评估，奖优罚赖，实行动态管理;三是建立镇街、村两级档案工作绩效考核机制，把镇街档案馆建设、“村档镇管”作为核心内容列入其中，考核结果作为镇街档案馆工作人员、村级档案员奖惩的依据。