政策问题建构权向公众扩散

在走向近代社会的行程中，随着市民社会冲破等级制度的束缚，将人们从身份等级制中解放了出来，并营造出了一个此前从未有过的独立、自由、平等的交往空间。至少，在政治宣示中是这样的。或者说，无论在社会生活中存在着什么样的不自主、不自由和不平等，而在政治生活中，则要求按照独立、自由、平等的原则去做。即便这是作为一个与现实相差甚远的理想而存在的，但对社会建构还是产生了巨大影响。特别是经历过了资产阶级革命，自由、平等的理念被作为政治原则确立了下来，在所谓“普遍人权”的基石上建立起了民主制度，从而保证国家的政治生活能够有限地向每一个公民开放。这样一来，从理论上说，作为国家公民的全体成员都不再是传统的臣民，而是获得了政策问题建构权，都可以成为政策问题建构主体。当然，在理论与现实之间是存在着巨大差距的。在近代以来的整个历史时期，公民在理论上被赋予的政策问题建构权都一直没有得到实现。毫无疑问，生活在社会之中的普通公民是最能感受到社会问题所在的，但他们即使大声疾呼，这些社会问题也不一定能够进入政策议程，往往需要通过他们的代表而层层过滤。只有当他们的代表坚信某个社会问题是必须引起重视的，才有可能向政策问题转化。

历史进程是这样的，在都铎王朝时期，咨议会逐渐发展为枢密院，成为专门执掌咨议和行政管理的部门，它也就是后来可以称作为政府机关的常设性机构。事实上，枢密院在形式上已经具有了许多现代政府的特征，用“政府”这个概念来指称它亦无不可。枢密院一经产生，就倚重王权而成为政策问题的重要创建者。每逢议会召开前夕，枢密院都紧张地进行提案筹备工作，而且其提案往往能够获得足够的重视，得到审议和通过。就一般情况而言，枢密院的提案总是“公议案”，而议员提案多为“私议案”，两院会议总是优先审议公议案，这一点似乎也是议员的共识。例如，1585年，某议员曾明确地说过：“公议案应优先审议”；1601年，议员罗伯特·罗斯提醒下院议长说：“事关大局的议案应在私议案之前宣读”；同年，一个叫威廉·黑克威尔的人在论述立法程序的书中写道：“公议案应先于私议案宣读和通过。”^[20]这无疑会导致一种结果，那就是下院议员所提出的私议案常常因来不及审议而被搁置起来。例如，1589年，伦敦武器制造商为了一个提案而进行多方游说，好容易争取到了财政大臣、下院议长等显要议员的支持，但在即将宣读之际，却受到赋税议案的冲击。一周之后，赋税议案和另两个政府议案审议完毕，武器制造商重新开始活动，也得到了下院议长宣读其议案的许诺，但这个时候，两个御批议案又降临下院，直到当年议会闭幕，这个私议案也未得出头。

由于有着公议案和私议案的区别，枢密院在政策问题建构中所发挥的作用也就远远大于议员个体。在枢密院开始走向衰落的时候，内阁迅速成长了起来。到了18世纪初，内阁作为国家最高决策和行政管理机关的性质逐渐变得鲜明，人们开始用“政府”这一名称为之命名。这也许就是现代“政府”概念的产生。不过，这个时候被称作为政府的“内阁”依然是在王权的控制下涉入立法过程的。我们看到，即便是小皮特这位权倾一时的内阁首相，也无法摆脱国王的控制。例如，1785年，小皮特提出了扩大选民数额的议会改革提案，但因乔治三世的反对而被搁置了起来。直到1832年议会改革后，由于王权受到了致命的削弱，以内阁形式出现的政府才最终从王权控制的阴影中走出来。可是，紧随而来的却是政党制度的产生，再一次把内阁置于党派的控制之下，需要按照党派的旨意去开展活动。

进入19世纪，议会立法规则和惯例开始朝着有利于政府发挥作用的方向变化。这种变化主要体现为对政府事务和一般议员的动议作出区分，并变相剥夺了议员个人的立法动议权。1811年，议会通过《工作日程法》规定，每周星期一和星期五专门用于讨论政府的政策和由内阁提出的“公议案”；1835年，又把这类工作日增至每周3日。为了使议会工作遵循内阁的日程表运行，执政党又操纵表决机器，建立了若干新委员会，其目的就是淘汰由议员以个人名义提出的但被认为是无关紧要的“私议案”。而且，每逢“政府事务工作日”，执政党议员都尽量出席会议，参加辩论和投票，以保证政府提案稳妥迅速地通过。^[21]就这样，执政党上层人物组成的内阁实际上成了政策问题建构的核心主体，首相集国家行政和立法大权于一身，权势显赫。到19世纪50年代，英国已经形成了内阁同时监管行政和立法工作的局面，重要议案均由政府提出，凡是同政府议案相抵触的议案，都难以在下院通过。1855年，下院议员查尔斯·伍德根据其亲身经历写道：“当我（在1825年）初次进入议会时，政府的职能主要是行政管理。我们的法律变更由个别议员提出，并作为非党派问题靠双方议员和联合行动实行。现在，当某个非党派议员提出一项计划时，并非等于自行提出议案，而是为了唤起政府的注意。”^[22]1861年，伦敦有家报纸注意到：“就数量和重要性而言，下院9/10的议案是通过政府之手。”^[23]执政党对议会立法工作的垄断使得议员的个人立法权几乎完全被剥夺，内阁通过执政党控制了议会立法工作，即使议员们在名义上还被保留了政策问题建构权，但若行使它，也需走一条迂回曲折的道路。

可见，现代政府一经出现就在政策问题建构方面获得了垄断地位，形成了政府对议会立法工作的全面干预局面。如上所说，英国内阁就一再改变议会工作日程表，使议案和辩论尽量集中于“国家中心问题”，即内阁事务。根据有关材料统计，在1900年前后，内阁已合法地占用了下院4/5的议事时间。另据议会记录：1878—1887年，政府议案占去下院83%的工作时间，1888—1897年增加到84.5%。^[24]虽然下院议员可以提出私议案，但一切财政法案都必须由政府提出，议会下院只能对这类法案进行讨论和提出修正以及最后批准。^[25]其他国家也大致经历了同样的行政权膨胀的历程，如果说不同的国家有所差异的话，也仅仅是政府操控政策问题建构的程度和形式有所不同而已。

在政府这一官僚机构生成的过程中，一种特殊的政治派别或集团——政党——也相伴而生，并通过对议会和内阁的控制而掌握了政策问题建构权。虽然在政策问题建构上16—17世纪的英国也存在着派别斗争，但那只是教会和封建统治阶级内部不同派别之间的矛盾和冲突，还没有出现近代意义上的政党及其党争。政党是在近代才出现的历史现象，是在工业化以及社会政治基础迅速扩大的历史背景下产生的。就英国而言，政党是出现在议会之中的。同时，政党的出现也表明，“狭隘的宫廷政治，或者说，地方绅士、封建权贵和地主结成的联盟已经无力组织国家的生活了。”^[26]就1660年斯图亚特王朝复辟后的情况看，虽然国王仍然掌握着较大的权力，但那只是几种权力中的一种，无法再在通过提案时操控议会了。由于此种原因，政府大臣纷纷争取议会尤其是下院多数议员的支持。但是，如何才能有效地争取到多数议员的支持呢？显然，组织是最为有用的工具，即努力去通过组织的方式去争取议员和把议员组织起来而形成更有力的支持力量。这样一来，也就促进了议会中的传统派别向近代政党转变。

1679年，英国议会中形成了“托利党”和“辉格党”，分别代表宫廷派与反对派，这就是英国政党政治的发端。1832年议会改革后，两党制度最终定型。1836年，一位爵士是这样描述英国的两党制的：“整个英国已分裂为两大对立政党。”^[27]尽管这一说法不免有些夸大的成分，但事实的确是一种两党竞相争夺议会多数席位的状态，即两党都希望通过拥有多数席位而去对政府施加影响，甚至参与或控制内阁，以求在政策问题建构中贯彻本党意图。而且，就议会议程的规则来看，也是有利于党派对政策过程加以控制的。当然，执政党与反对党在政策问题建构中所发挥的作用和途径是不同的。在议会中占多数席位的政党成为执政党，组织“责任内阁制”政府。由此，多数党控制了议会与内阁，通过议会多数和内阁而行使国家权力。反对党的主要工作就是挑政府的“毛病”，它尤其“反对那些不必要的、极端的、甚至可能会为独裁政府打开方便之门的政策议案”^[28]。反对党往往通过议会的辩论和质询，或者在议会外通过中央和地方党组织来宣传自己的观点，以使自己的政策问题建构权得到护卫。到19世纪末，英国下院甚至设立了“反对党日”作为专门由反对党来选择一些问题在下院进行辩论的时间。这些都是为了保证反对党的政策问题建构权不被忽视。

从中世纪后期开始，随着小报、传单等媒体的出现，产生了一个存在于政府与市民日常生活中间地带的公众交往领域，为公众提供了自由讨论公共事务、参与政治活动的空间。自1605年始，英国出现了各种官方的和非官方的、定期的和不定期的报刊。有人估计，在1620—1642年间，英国出版的新闻书刊约有1000号，发行40000多份。只是生存期大多不长，保存下来的极少。^[29]新闻媒介提供的信息对人们的生活方式建构产生了广泛影响，也让人们认识到，“每个人的行为依据都不是直接而确凿的知识，而是他自己制作的或者别人给他的图像”。^[30]由于传媒具有这些功能，因而，报刊诞生之初便受到了王权的控制。我们看到，1665年英国直接由政府部门创办报刊，法国早在1631年就特许少数王权信任的出版商出版报刊，对报刊内容进行书报检查，同时严格查禁其他非官方的出版物。其实，查禁非官方出版物本身已经证明，当时已经无法完全禁止非官方报刊的发行，更不可能禁绝非官方新闻的传播，而非官方新闻恰好是传递民意的最为活跃的渠道。比如，1733年，英国的罗伯特·沃尔波为增加政府税收而建议由税收官对烟酒征收货物税去代替关税，乡村党则利用了一切可以利用的手段——包括组织群众集会和请愿，通过报刊、小册子、民谣进行宣传——对这一措施发起猛烈攻击。最后，终于迫使沃尔波撤回了这个提案。^[31]这说明，媒体开始在政策问题建构中发挥作用。

根据哈贝马斯的考察，在18世纪初的英国，“笛福的《评论》、塔钦的《观察家》和斯威夫特的《考察者》等都成为俱乐部、咖啡馆以及街谈巷议的话题”^[32]，它们在反映民意以及议会活动方面都发挥了重要作用，甚至一些议员也会借助于它们去表达自己在议会中受到压制的意见，利用它们去对议会施加压力。在法国大革命中，出于对英国所享有的出版自由的羡慕，米波拉在其关于出版自由方面的宣传册中写道，“如果没有出版自由，人们选出的议员怎样才能了解人民的真正愿望？”^[33]在米波拉看来，正是出版自由成了不列颠群岛兴盛的原因。

出版自由意味着公众舆论的兴起，但公众舆论能够直接进入议会而对政策问题建构产生影响，则是以1792年英国的查尔斯·詹姆士·福克斯在众议院的演讲为标志的。也就是说，这一演讲标志着具有政治批判意识的公众已经可以组织起来发声，所形成的公众舆论也不再被排除在议会活动之外。这就是公众舆论影响政策问题建构的起点，随着公众舆论向公共舆论的转化，对政策问题建构也产生了越来越大的影响。到了20世纪，由于无线电广播与电视的出现，尤其是20世纪后期计算机网络的出现，完全改写了人们的交往形式，“大众传媒充当了个人疾苦与困难的倾诉对象，生活忠告的权威人士；它们提供了充分的认同机会——在公共鼓励和咨询服务的广泛基础上，私人领域获得了再生。”^[34]因而，发生在私人领域中的问题也能够很快地被吸收到公共领域之中，并呈现出在无限拓展的公共空间中汇集民意和提出话题的景象。许多社会问题正是通过新闻媒体而引起了人们的关注，从而被列入政策问题议程。

尽管出版自由打开了市民参与政策问题建构的方便之门，使他们的意见转化成公众舆论，但在公众意见生成的初期，普通市民参与政策问题建构的路径依然是非常狭窄的。“在佛兰德、意大利北部的德国，一些庞大而富有的行会在市政府取得了代表权。在许多乡镇里，一个公民想要参与政治，必须首先加入某个行会。”^[35]也就是说，市民只能通过行会组织的形式去影响政策问题建构，一般说来，其具体方式往往是向议员或政府提交请愿书或者议案。从一些文献中可以看到，在都铎时期，每次议会召开之前，许多行会都不肯错过表达的机会，他们像枢密院一样紧锣密鼓地准备提案。在这方面，伦敦市最为突出，该市市政当局每次接到议会召集令状后都向各商人协会征集提案。伦敦工商业者总是不失时机地通过议会去最大限度地保护本市工商业权益，排除一切外来的竞争，以求把就业和赚钱机会尽可能地留给本市。

为了保证议员能够在议会上提交议案或请愿书，行会组织往往不惜支付酬金，甚至贿赂议长或议长秘书。在行会的努力下，伦敦城的议案常常充斥议会，以致伦敦市政当局不得不组建“议案会前审查委员会”，要求准备提案的各行会组织将其议案上交市政官员，或将议案内容向市政官员做口头汇报，然后再由市政官员会同“议案会前审查委员会”进行讨论，必要时还把提案人或提案的“受益与受害”双方代表召来质询，最后由市政当局决定该议案是否值得提出。^[36]在此过程中，一些行会组织为了让自己的提案进入议会，也就自然而然地使用了贿赂拉拢等手段。“除提案之外，伦敦市的会前准备工作还包括‘送礼’和‘游说’两项。为了使本市的议案能够在审议过程中受到‘优待’，伦敦市总是为下院秘书和下议长备下厚礼。一般说来，每次会议向下院秘书赠送40先令，下议长的礼金则‘随行就市’，伊丽莎白晚期伦敦市贿买下议长的礼金已超过‘习惯数额’的一倍。1593年和1597年，伦敦市政府曾派代表专程拜会下议长，请求后者多多关照，同时赠送礼品以示谢忱。”^[37]

总体看来，在走向近代社会的过程中，政策问题建构权一直朝着不断扩大的方向前进。议会的出现使一部分市民代表可以参加到议会中，能够就政策问题建构表达意见；出版物以及其他媒介的出现，则使公众的意见得到了表达，特别是能够形成公众舆论，使一些社会问题引起广泛关注，而且也确实有一些问题进入了议会的视野并成为政策问题。但总的说来，公众的政策问题建构权是受到严格限制的，等级社会的基本现实决定了政策问题建构权是由少数人垄断的，只是在近代社会的政治框架得到基本确立之后，政策问题建构权的分布才发生了实质性的改变。特别是在民主制度下，公众的政策问题建构权得到了理论上的确认，也确实在一系列政治安排中为公众政策问题建构权的获得和行使提供了保障。